城乡一体化建设的两个误区及其政策建议

1、    城乡一体化建设的两个误区及其政策建议摘要：城乡一体化是人类从农业文明转向工业文明、从传统社会转向现代社会的必经之路，有利于扩展现代文明、推进城市化和农村发展。在城乡一体化建设的过程中要避免两个误区：避免“以城市工业扩展为中心”论对城市化发展空间的限制作用;避免“以保障农村发展为本位”论对现代化发展动力的消解作用。城市和农村是城乡一体化的两个支撑点，片面强调任何一方都会肢解城乡一体化的完整含义。因此，要促进城乡互补发展，从城乡一体化中寻求可持续发展动力;通过有效的公共服务，从城乡一体化中寻求稳定和谐的环境。关键词：城乡一体化 互补发展 城市化 公共

2、服务中国城乡发展严重不平衡的状态，很大程度上源于长期以来城乡分割、互动贫乏的二元社会结构。党的十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定中，提出了建立促进城乡经济社会发展一体化制度的战略思路，从根本上讲，就是要进一步突破城乡隔离、地区封锁的格局，站在社会主义现代化建设的新起点，让城乡居民共享现代化的美好生活。在现阶段统筹城乡发展的进程中，应避免单纯依赖城市化的思路，在打破城乡隔阂、整合城乡发展资源要素的基础上，积极探索“以城带乡”的辐射带动作用，最终迈向城乡一体化。一、城乡一体化建设的现实意义城乡一体化是人类从农业文明转向工业文明、从传统社会转向现代社会的必经之路。世界

3、经济发展的历史表明，城乡一体化是协调一、二、三产业发展，促进城乡融合、提升现代化整体水平的有效途径。1.城乡一体化是扩展现代文明的载体关于城乡一体化的理解，受学科背景和研究视角的限制，目前在理论上还没有形成一个统一的认识。经济学者通常将其理解为“城市和乡村在发展经济过程中，从各自存在的优势出发，谋划城乡协调发展、共同繁荣和富裕的方略，最终实现城乡融合”i的过程，将关注重点聚焦于经济要素的合理流动和优化组合上。人文地理学界则普遍从城乡空间关系“共生期、分离期、对立期、平等发展期、融合期”ii这一基本演变历史出发，认为城乡一体化就是“探索新的城乡空间结构模式的需要”iii，更加关注城乡一体的空间布

4、局。也有学者从社会结构的视角出发，将城乡一体化理解为“填平城乡二元结构鸿沟，实现社会资源共享，形成统一社会结构，最终实现共同发展”iv的过程。实际上，城乡一体化并非某个单一学科的概念，而是蕴含了丰富的理论与实践内涵。就词义而言，城乡一体化首先是一个地理空间概念，但在人类发展的过程中又赋予了它发展模式、文明形态、社会结构等等不同的内涵。基于上述认识，我们将城乡一体化界定为：在尊重发展差异的基础上，将城乡作为一个整体统筹规划、综合布局，促进城乡生产发展有机互补、生活水平大体相当、现代文明广泛扩展，使城乡居民共享现代文明生活方式，促进城乡经济社会共同发展的过程。城乡一体化的建设，不是单纯地追求“城乡

5、一样化”，更重要的是在破除城乡之间的隔阂，推动现代文明在更广阔的空间扩展。2.城乡一体化是推进城市化的基本方向在世界城市发展史中，城市化进程大体经历了三个主要阶段：第一，随着工业化的高速推进和人口的快速增长，城市的规模和范围不断扩张，形成了较大的城市外围，进而涌现出了许多规模庞大的大都市;第二，随着交通通讯技术的进步，地域区隔被逐步打破，资源要素的配置越来越自由，进而不同的城镇可以有效地把握产业布局要素，形成结构互补的产业链，并在此基础上形成“城市圈”或“城市带”;第三，城市空间的刚性结构和与生态环境的相对隔绝，使得现代城市化过程越来越注意寻求与乡村的互动，以扩充城市发展腹地、降低生产成本、开

6、拓消费市场，因而在城乡之间、特别是在城市与近郊乡村形成了要素流通较为自由、经济联系较为紧密的城乡融合区。从城市化发展的趋势来看，城市扩展的范围越来越脱离空间束缚，随着资源配置方式的变迁逐渐经历“城区扩张”、“城镇互补”、“城乡互动”的阶段，不断冲破钢筋水泥的壁垒，将城市的现代性力量与发展中的乡村联系在一起。有关资料表明，世界发达国家的城乡关系经历了城乡分隔、城乡联系、城乡融合到城乡一体四个阶段v。通常来看，“当城市化水平低于30%时，城市文明基本在围城里，农村远离城市文明;当城市化水平超过30%时，城市文明便开始向农村渗透和传播，城市文明普及率呈加速增长趋势;当城市化水平达到50%时，城市文明

7、普及率将达70%;而当城市化水平达到70%时，城市文明普及率将随之达到100%，即基本实现城乡一体化发展。”vi从这一点来看，城市化不单是一个地理意义概念，更是一个文化意义概念。大规模的城市建设仅仅架构了特定区域的建筑空间，却不能有效地扩展现代文明的范围。由此，绝不能就城市化而城市化，要推动城市化进程，就是要瞄准城市化的高级阶段城乡一体化。3. 城乡一体化是促进农村发展的重要途径党的十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定提出，经过30年的改革开放，“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段;进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻;进入着力破除城

8、乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”这一理论判断，建立在对中国发展现实科学认识的基础之上，有利于整合社会力量，统筹发展资源，推动农村又好又快发展。新中国成立后，在一穷二白的基础上，我国的现代化建设只能依赖农业积累。改革开放之前，在计划经济体制下，农业和农民为建立比较完整的工业体系、城市体系和现代化的基本框架做出了重大牺牲，也由此形成了城乡分离的二元结构。实行改革开放以来，随着市场因素的引进和增强，农村和农业发展的边际效益不断降低，农民收入趋缓，大量资源向城市流动，进一步拉大了城乡之间的差距。2005年，我国人均国内生产总值达到1703美元，非农产业产值比重达到87.5%，

9、非农产业在国民经济中已占绝对主导地位。城市化提高到42.99%，现代化水平进一步提升，已经具备了反哺农业、以城带乡、统筹发展的基本能力。把城市发展与农村发展结合起来，整合有效资源，不但是扩展城市文明的突破口，也是破局农村长期落后，推动农村现代化建设的重要途径。二、城乡一体化的进程要摆脱两个理论误区城乡一体化的提出既有解决中国城乡差距问题的现实需要，又有服务于现代化建设的未来取向。在推进城乡一体化进程中，应避免两个认识误区，以防肢解其完整含义。1.避免“以城市工业扩展为中心”论对城市化发展空间的限制作用。在对西方经济社会发展考察的基础上，西方经济学家提出了地区发展的倒U型曲线规律，认为经济发展初

10、期，地区间发展不平衡的状态会加剧，但随着经济的不断增长，这种差距将不断趋于缩小，最终进入平衡发展阶段vii。然而，这种见解无非是建立在工业规模扩展、农业劳动力被大量转移的假设之上。但是对于工业化起步较晚，工业化与信息化任务重叠的中国而言，这种论断却遭遇着太多的现实挑战，期待区域和城乡发展自然而然地走向融合与平衡、直至一体化，显然面临着诸多困难。2.避免“以保障农村发展为本位”论对现代化发展动力的消解作用。在现代社会，发展的主要动力已经不在农村，“城市是经济、政治和人民的精神生活的中心，是前进的主要动力。”ix但是不可否认，中国城乡一体化的战略，很大程度上是在三农问题已经成为发展瓶颈，城乡差距扩

11、大到一定程度、城乡二元结构矛盾日益突出的背景中提出的。这就导致不少人在思考城乡一体化的战略时，因应三农问题的成分多，考虑长远发展的成分少;思考城乡平衡的因素多，服务于差异发展的考量少。甚至一些人干脆将保障农村发展、解决三农问题作为布局城乡一体化的重心所在，认为城乡一体化就是要解决三农问题，强调“城乡一体化的目标就是解决农村问题，实现城乡一体化的方式就是以城带乡、向弱势倾斜”，主张“城乡一体化就是以城哺乡、以工带农，最终弥补城乡差异、促进农业工业化、提高农民生活水平”。这样的理解固然没错，但是过于强调“以保障农村发展为本位”，就会落入“唯农村发展论”的误区。片面追求城乡公平和扶持农业都威胁着城乡

12、一体的全局性，在实践中则会消解城市化发展的动力，最终延缓一体化的形成。三、城乡一体化应统一于现代化建设的整体棋局中城市和农村是城乡一体化的两个支撑点，片面强调任何一方都会肢解城乡一体化的完整含义，犯下“短视”或“工具性”的错误。相反，二者必须纳入在一体化的棋盘中，最终指向于现代化建设的大局。如若将现代化事业比喻成一辆公共汽车的话，我们既要把握住前进的方向盘(城市)，又要从后视镜中观察行驶的路况(农村)，这就决定了当前城乡一体化的两翼，一是寻求可持续发展动力，二是维护城乡和谐。1.促进城乡互补发展，从城乡一体化中寻求可持续发展动力中国现代化的主导力量显然是二三产业，但是，改革开放促使被“抑制”的

13、生产力短期内迅速释放之后，二三产业的进一步发展却越来越受制于城乡分割的障碍。长期存在的城乡二元结构，使得城市工业和农村各种产业在不同的轨道中运行，缺乏优势互补和互动，导致农业和工业无法对接，产业链条无法扩展。在这样一种二元结构中，一方面是城市劳动力和生产成本居高不下，另一方面则是农村土地、资本的流转遭遇阻隔。进而导致城市发展缺乏腹地、农村发展没有支撑。个别地方为了提高城市化，不是求助于现代生产自身的扩展，而是着力于城市规模的扩展;不是求助于以城带乡，而是撤乡并镇、撤县改市，以至于出现有“城”无“市”，有城区无产业的局面。而农村居民迫于生存压力，要么流向城市与庞大的城市就业人群严酷竞争，要么囿于

14、资本缺乏无法进行规模经营，出现了有“村”无“民”，有空间无积累的局面。这些情况的存在，已经对可持续发展构成了严重的影响。正如马克思所言，“乡村农业人口的分散和大城市工业人口的集中，仅仅适应于工农业发展水平还不够高的阶段，这种状态是进一步发展的障碍”，“把城市和农村生活方式的优点结合起来”才能“避免二者的片面性和缺点”。x目前，中国工业化已经到了中期阶段，处于由城乡分割走向城乡一体化的关键时期。必须通过城乡一体化，破除城乡资源配置的障碍，推动城市生与资本和技术向农村流动，带动农村集约化经营;合理引导农村剩余劳动力进入二三产业，为城市发展提供优质的劳动资本，只有推动城乡互补发展，才能从更广阔的地域

15、寻求可持续发展的动力。2.通过有效的公共服务，从城乡一体化中寻求稳定和谐的环境城乡之间的差距是一个不争的事实，并且呈现整体扩大的趋势，用城乡断裂、城乡鸿沟来形容城乡之间的关系并不为过。实际上，除了在财富积累上的鸿沟以外，还有生产方式、生活品质、教育文化、社会保障等等多方面的巨大差距。城乡公共服务的差距既是城乡发展不均衡的产物，又是城乡二元分割的影响因素，二者呈现“互强”的循环关系。据国务院发展研究中心依据全国2749个村庄调查提供的资料，农村公共服务存在的突出问题是：村庄道路状况差，饮水困难，公共文化薄弱，文化设施普遍较差，农村环境污染形势严峻，社会保障堪忧，医疗资源严重缺乏，教学质量问题严重

16、xi。一个现代化的社会需要建立在农业人口大量消解、农业文明不断转化的基础上，可是城乡分割的状态将农业发展和人口转化的空间给固化了。而在一个断裂的社会中，不同阶层群体要求的差异，有时会达到一种无法互相理解的程度。xii目前情况下，必须完善公平有效的公共服务体系，有步骤地推动城乡基本服务均等化。完善农村土地流转制度，提供基本的政策服务，推动城市资本进村，打通农村产业发展与城市龙头产业的产业链，增强农村自我发展能力;为农民和进城农民工提供有效的社会保障，给以同城市居民一样的国民待遇，重点保障农民和农民工及其子女的教育、医疗卫生、劳动就业、社会流动等等方面的基本服务。最终通过公共服务体系，限制城乡发展

17、的差距。城乡差距最初由于人为设置的体制障碍而产生，却在市场经济作用下不断强化，如若不加控制，必将阻碍中国城市化经济发展和社会结构转型，威胁社会稳定与和谐。因此，整体有序地协同城乡关系，是构建和谐社会的基础。城乡一体化不但是破解“城乡二元”结构历史难题的有效途径，亦是控制自由市场“两极分化冲动”的基本抓手，更是构建和谐社会的重要战略支点。【作者简介】吴晓林(1982-)，山东莱阳人，南开大学周恩来政府管理学院政治学博士研究生，研究方向：当代中国政府与政治、公共服务。i 包亚钧：农民市民化与农村城市化的可持续发展，经济与管理论丛，2004年第5期。ii 王振亮：城乡空间融合论我国城市化可持续发展过程中城乡空间关系的系统研究空间融合M，复旦大学出版社，2000:132.iii 修春亮：东北地区城乡一体化进程评估，地理科学，2004年第3期。iv 于波：全球化赋予城乡一体化的时代内涵研究，农村经济，2005(4)：5vi 邓建胜：城乡一体化不是“一样化”人民日报-华东新闻，2004年9月20日 第一版。vii Kuznets, S., 1955. Economic Grow