关于稳妥开展城乡建设用地增减挂钩工作促进城乡统筹发展的建议

1、关于稳妥开展城乡建设用地增减挂钩工作促进城乡统筹发展的建议民革长春市委员会城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，实现增加耕地有效面积、提高耕地质量、增加农民收益、节约集约利用建设用地、优化城乡用地布局，促进城乡统筹发展的目标。中共中央和国务院高度重视，这项工作被正式写入2009年、2010年中央1号文件和温家宝总理的政府工作报告当中。一、长春市开展城乡建设用地增减挂钩基本情况长春市高度重视增减挂

2、钩工作，提出了以实施城乡建设用地增减挂钩项目为平台，通过开展农村土地综合整治，达到增加耕地、增加城镇建设用地、增加农民财产性收入，减少低效、粗放利用的农村集体建设用地，这样一个“三增一减”的目标。成立了长春市农村土地综合整治领导小组，领导小组负责全市农村土地综合整治工作的总体部署、政策制定和监督指导。制定并印发了长春市人民政府办公厅关于印发长春市加强农村土地综合整治促进城乡统筹发展实施办法。扎实推进二道区英俊镇城乡建设用地增减挂钩项目。2010年又上报了13个城乡建设用地增减挂钩备选项目，经省国土资源厅批准，全部纳入省增减挂钩项目区备选库，这13个项目申请挂钩周转指标总规模为926公顷。虽然我

3、市在增减挂钩试点工作中取得了一定的成绩，但也暴露出相当多的问题，主要体现在四个方面：第一，项目涉及农民切身利益，工作难度大。在开展挂钩过程中，有些当地老百姓是集中安置，有些是就地安置，有些需异地（跨村、社）安置，有些转为城镇户口，这就会出现城镇建设用地和农村居民点用地交织、国有土地和集体土地交织、可交易土地和不可交易土地交织，土地性质的变更涉及每个农民的生产生活，如果不能很好的规范土地权属的调整和确定，切实保障农民增收，将会给未来工作开展带来很大的困难，甚至可能会引发老百姓上访。第二，政府高位统筹不足，部门间协调难度大。市政府虽然成立了由市长任组长、常务副市长、相关副市长为副组长，国土、发改、

4、建设、规划、交通、水利、农业、人社、监察等部门和县（市）区政府、开发区管委会主要领导组成的长春市农村土地综合整治领导小组，但是领导小组办公室设在市国土资源局，不是常设机构，不便于统一协调开展工作。第三，工作起步晚，相关部门认识不足。由于挂钩工作在全省只有英俊镇一个试点项目区，对其他县（市）区来说是一项全新的工作。因此，很多地方对挂钩的目的、意义，挂钩工作如何开展，如何通过充分利用国家挂钩政策资源来促进当地经济社会发展等还存在认识不到位，积极性不高和不知道从何处下手等问题，在工作中体现出对挂钩工作不重视、不积极、不主动。第四，启动资金不足，启动项目少。虽然国土资源部给每个项目区一定的补助资金，但

5、数量有限。开展挂钩需要大量的资金，完全依靠政府财力、农民自身积累和企业投资来解决，也不能解决全部资金问题。尤其是在项目开展初期，资金不足直接影响工程质量，不利于项目的可持续开展。二、对开展城乡建设用地增减挂钩的建议当前，我市正处于工业化、城市化、农业现代化“三化统筹”发展的关键时期，建设用地需求量大，人地矛盾突出是这个时期的典型特征。为了实现“保发展、保吃饭、保建设、保资源、保生态”的目标，必须积极探索出一条符合我市实际的土地开发利用新路子。市民革一直非常关注开展城乡建设用地增减挂钩工作。组织调研组实地考察了天津、成都等地开展的城乡建设用地增减挂钩做法和取得的经验，最近调研组又实地考察了长春市

6、二道区英俊镇开展的城乡建设用地增减挂钩现场，并前后多次向长春市国土资源局咨询该项目工作的开展情况。在调查研究的基础上，提出如下建议：（一）充分尊重农民意愿，确保项目区农民生活稳定。一是避免损害农民利益。开展挂钩的根本目的是统筹城乡发展，促进新农村建设，让老百姓得到实惠，是惠民、利民、保民的工程。因此，开展挂钩工作中，必须要充分征得当地老百姓的同意，求得老百姓的支持。杜绝借挂钩之名，大搞形象工程，在损害农民利益基础上，谋本单位、本部门之实。对开展挂钩过程中可能出的损害老百姓利益的各种问题，都想在先，谋划在先。二是充分尊重农民意愿。开展挂钩工作涉及千家万户，老百姓是否满意是挂钩工作能否取得成功的关

7、键。因此，从制定政策到组织实施，都要充分尊重农民的意愿，考虑到农民的利益，主动为群众算大账、谋长远，除了要保障农民的住房改善、落实养老保险外，还要考虑农民住楼后的长久生计、生活开销、教育卫生和农业生产等问题，要把好事办好。建立公开透明的挂钩工作运行机制，在运作模式、规模经营、旧房改造、新居建设、非农就业和社会保障等方面要让农民提前知情和全程参与，实行“阳光操作”，做到开展挂钩前农民乐意，开展挂钩后农民满意。三是妥善处理好土地权属问题。在开展挂钩工作中，要建立和完善权属调整办法，以及管理、监督机制，确保权属关系合理合法的调整。在挂钩项目实施过程中，充分尊重集体土地产权，加强农村土地产权制度建设，

8、切实保障农民权益，防止出现不必要的纠纷。四是坚持与农村土地整治相结合。把挂钩工作作为开展农村土地整治，促进城乡统筹发展的一个重要抓手和平台。通过挂钩进一步开展好田、水、路、林、村、房的综合整治。通过挂钩整理出来的土地，一方面要复耕，要制定整治标准，利用现代科技提高土地利用率和产出率，切实增加整治区农民收入，为挂钩工作良性循环打下基础；另一方面整理出来的建设用地要优先用于农村公共设施和基础设施建设，还要给农民留足发展用地，富余土地才可以用于城市建设。（二）成立常设机构，政府高位统筹。一是要坚持政府主导，政府高位统筹。挂钩工作是一项政策性强、涉及面广、资金需求量大的工作，必须坚持政府主导、协同推进

9、的原则。市政府应成立主要领导任组长的领导小组，领导小组办公室要作为一个常设机构，人员从相关部门正处级领导干部中抽调，建立真正的部门联动机制。各县（区）政府、开发区管委会也都对挂钩工作实行统一领导，成立相应的挂钩工作领导小组，建立部门联动机制，及时协调解决挂钩工作中出现的矛盾和问题，确保挂钩工作规范有序。各级国土部门要在当地政府的领导下，主动作为、强化服务，搞好综合协调，确保挂钩工作稳步推进。二是坚持科学统筹规划。要在全面调查分析的基础上，结合新一轮土地利用总体规划修编和城市、村镇规划，编制项目区实施规划，统筹确定城镇建设用地增加和农村建设用地撤并的规模和范围，合理安排建新区的城镇村建设用地比例

10、，确保项目区建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，种类用地结构和布局科学合理。三是全面开展挂钩潜力专项调查。挂钩潜力专项调查是做好挂钩工作最重要的基础性工作，直接关系到当地群众的基本意愿、拆旧任务是否可行、周转指标能否还清等重大问题，关系到挂钩工作能否取得成功。因此，凡设立挂钩项目区的单位都应组织专门力量全面查清本地区的土地利用现状、权属等情况，分析当地农村建设用地整理复垦潜力和城镇建设用地需求；要百分之百地了解当地群众建新拆旧的意愿；要逐村逐户进行调查，登记造册，摸清现状，掌握实情，建立相关档案，把基础工作抓实。四是认真编制挂钩规划。以土地利用总体规划、城市总体规划、村镇规划、产业

11、布局规划为依据，从更高层面上综合设计挂钩专项规划，统筹实施居民点归并、基础设施配套、农田综合整治和产业布局优化调整，为挂钩顺利开展提供依据。在编制挂钩规划时，应突出统筹城乡发展这一主导思想，努力保留农村的优点、克服农村的缺点，引入城市优点、克服城市的弊病，体现布局特色、生态特色、建筑特色和农耕文化特色，防止出现“百镇一面、千村一面”的问题，充分体现方便老百姓生产、生活和出行等。五是避免盲目推进问题。开展挂钩涉及面广，涉及问题多，涉及资金量大。因此，各地在开展挂钩之前，要统筹谋划，避免盲目推进。注重把握梳理突出问题，设计解决方案，局部先行先试，形成制度成果等关键环节；做到边试点、边总结、边规范。

12、要切实加强监管，深入调查研究，跟踪评估试点效果，对实践中出现的偏差要及时纠正。（三）提高认识，切实抓好关键环节。一是切实解决认识不足问题。城乡建设用地增减挂钩是国家的大政方针，是促进城乡统筹发展的战略步骤，但由于工作起步晚，多数地方对这项工作的重要性认识不足，对开展工作的方式方法不了解，针对这一问题，建议开展一系列的宣传和培训，不仅要对政府部门进行宣讲，更要对老百姓宣讲，提高全民的认识水平。在此基础上，解决挂钩工作的几个关键环节。二是精心选择项目区。在挂钩项目区的选择上，首先是政府重视，部门协调配合，乡（镇）、村自身有积极性，具有利于挂钩工作开展的外部和内部环境；其次是建设用地需求矛盾较为突出

13、，具有农村建设用地整理潜力；第三是编制切实可行的项目区实施规划和年度工作计划；第四是要有一定的经济实力，能确保规划实施所需资金及时足额到位。三是做好拆旧区土地的复垦。挂钩一个最突出的特点是把小城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，组成建新拆旧项目区，用土地周转建设城镇，以复垦后的村庄建设用地归还借用的土地周转指标，实现耕地的占补平衡。在实施过程中，要求各地必须严格执行土地整理复垦的有关规定，涉及工程建设的，必须执行项目法人制度、招投标制度、工程监理制度、公告制等制度。在项目实施过程中，严禁违背农民意愿，搞大拆大建，强制搬迁。四是加强挂钩周转指标的使用管理。按照“总量控制、封闭运行、定期考核

14、、到期归还”的原则，实行项目区内建设用地总量和耕地面积双控制，即项目区内报批建设占用耕地规模不得超过经核定批准使用的挂钩周转指标规模，项目区内报批建设用地总规模不得超过农村建设用地减少的总规模。挂钩周转指标必须专项用于项目区内建新的控制规模，不得挪作他用，要优先用于拆旧地块中农村居民的安置和乡村基础设施等建设，安置后节余的面积指标，可用于工业和城镇建设，要按照土地利用年度计划管理的有关规定，建立年度挂钩周转指标使用台帐。（四）多渠道筹集资金，确保挂钩工作稳妥推进。一方面是落实挂钩资金。要把土地整治、农业综合开发、中小水利、退耕还林、中低产田改造、项目区内的土地出让金等各类涉地、涉农资金整合起来集中使用，综合发挥各项资金的叠加效益。还考虑建新区报批费用减免和建新区土地出让可能产生的收益，按照当地实际对确定的开展挂钩所需资金量做出科学的预算，设立挂钩专户，对有条件的地方可以预拨一定的启动资金开展工作。另一方面做好建新区用地报批。