执行程序的局部修正与整体改革

1、执行程序的局部修正与整体改革 关键词: 强制执行法/民事诉讼法/法律修订/司法改革 内容提要: 治理“执行难”应有整体思路, 需要通盘考虑民事诉讼法的全面修订与制定独立的强制执行法这两个相互关联的问题。法律的局部修订应与我国司法改革的进程相互协调, 总结司法实践的经验教训, 用法律的形式将已经取得的改革成果固定下来, 同时也为将来进一步的改革提供宏观思路和整体规划, 使立法与改革相辅相成, 相互促进。 2007年6月下旬, 全国人大常委会首次审议民事诉讼法修正案草案, 这表明我国民事诉讼法的修改在经过多年的酝酿之后, 终于迈出了实质性的一步。据全国人大常委会法工委王胜明副主任对修正案的说明,

2、近年来, 对于“申诉难”和“执行难”问题, 人民群众的反映强烈, 修改条件比较成熟。因此, 这次修改的内容集中在民事诉讼法中的审判监督程序和执行程序。民事诉讼法的修改是我国司法改革的组成部分。本文仅就其中有关执行程序的修改略抒己见, 以供立法机关参考。一、治理“执行难”应有整体思路“执行难”问题已经成为20世纪90年代以来中国法院工作所面临的最为严峻的问题之一。从1999年中共中央11号文件转发中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告这一不寻常的举动可以看出, “执行难”是一个单靠法院自身力量难以解决的社会问题。在实践中,被执行人难找、被执行财产难查、协助执行人难求、执行标的物

3、难动的问题相当普遍。其形成的原因是多方面的, 既有交易信用的缺乏和司法权威的不足,也有地方保护主义、部门保护主义的干扰。面对各种复杂的关系, 法院力不从心, 不堪重负, 甚至难以独善其身。从根源上看, “执行难”问题与中国社会处于由传统计划经济向市场经济转型、由“熟人社会”向“陌生人社会”转变的过程中, 社会诚信的缺失有直接的关系。社会诚信的缺失使人与人之间相互合作的机制遭受破坏, 社会存在很大的信任危机, 不仅陌生人之间缺乏信任, 而且熟人中的信任也日益丧失。有学者指出, 重建高度信任的社会, 应当从有效保护私有产权、规范政府行为、加强法制建设、培育中介机构、提高教育水平、复兴中华文化等多个

4、方面入手。 “执行难”问题的解决, 一方面取决于通过上述手段实现社会信任的恢复, 另一方面有赖于在重新认识强制执行与审判的关系、强制执行权的性质等观念性问题的基础上,对现行执行制度进行改革, 制订出适合中国国情的强制执行法。我国目前未制定独立的强制执行法, 有关强制执行制度的立法体例采用“审执合一”的模式, 即将强制执行法并入民事诉讼法中, 作为民事诉讼法的一部分, 从而使民事诉讼法成为调整民事诉讼法律关系和民事执行法律关系的混合式法律。而无论是从理论上看, 或是从实践上看, 这种立法体例都不是一种最佳的选择。在立法体例上采取分别立法的方式, 将民事执行程序从民事诉讼法中分离出来,制定独立的强

5、制执行法, 已属必要和可能。主要理由如下:1. 强制执行法与民事诉讼法的调整对象不同。从理论上说, 民事诉讼法调整的是法院与当事人以及其他诉讼参与人之间在民事诉讼中产生的诉讼权利和义务关系。而强制执行法所调整的民事执行法律关系则综合了民事实体法律关系和民事诉讼法律关系的特点, 既强制实现当事人之间的权利义务,同时又解决当事人之间就权利义务发生的争议。2. 强制执行法具有独特的立法目的和任务。民事执行程序是强制实现生效法律文书的程序, 为了维护权利人的合法权益, 确保法律的权威, 在坚持程序公正的前提下强调效率原则, 在执行过程中,执行人员有权主动积极地收集有关债务人财产状况的证据, 并果断地采

6、取执行措施, 强制义务人履行义务。而民事诉讼程序是解决民事纠纷、确认民事权利义务关系的程序, 为了实现程序公正, 必须确保诉讼当事人在诉讼程序中享有平等的攻击防御机会和手段, 法官居中裁判, 保持中立。由此可见,强制执行法与民事诉讼法的性质、任务完全不同,采取分别立法是有必要的。3. 制定独立的强制执行法有助于避免民事诉讼程序与民事执行程序在内容上不完全衔接的尴尬。将执行程序列为民事诉讼法的一编, 容易引发诸如“执行程序是诉讼程序的自然延伸”这样的误解,滋生执行人员对其他机关作出的但依法应由法院执行的生效法律文书的执行的抵制情绪。事实上, 民事执行程序不仅是民事诉讼程序的保障程序, 而且也是实

7、现仲裁裁决书、公证债权文书、行政决定书的保障程序, 甚至与国际司法协助密切相关。只有单独立法才有可能明确地规定强制执行的各项具体的程序制度。4. 制定独立的强制执行法能够消除民事诉讼法基本原则不适用于执行程序的矛盾。许多民事诉讼法基本原则如当事人诉讼地位平等原则、辩论原则、调解原则等无法适用于强制执行程序。例如, 民事诉讼强调诉讼当事人地位平等, 强制执行则强调保护债权人, 强制债务人履行义务； 民事诉讼强调当事人处分原则, 强制执行中申请执行人虽然也可以根据自己的意愿处分自己的权利, 或与被执行人达成和解, 但执行工作更多的是强调国家干预； 民事诉讼强调当事人主义, 实行“谁主张谁举证”制度

8、, 原告无法就自己的诉求提供充分的证据的, 往往要承受败诉的后果, 强制执行则强调司法机关的职权主义, 申请执行人应当尽可能地向法院提供其所了解的被执行人的财产状况或线索, 被执行人则负有如实申报财产的义务, 法院有权主动调查被执行人的财产状况。显然, 强制执行与民事诉讼存在诸多的不同, 如果将执行程序列为民事诉讼法的不可缺少的一部分, 则势必无法解释这种太多的例外,从而影响整个民事诉讼法律体系的完整性和科学性。5. 制定独立的强制执行法是从根本上解决“执行难”和“执行乱”的关键步骤。将强制执行法并入民事诉讼法中, 为避免民事诉讼法的法条数量过于庞大, 只能将强制执行制度压缩为一小部分,仅仅规

9、定其基本的法律原则和制度。这必然导致立法内容过于简单, 缺乏可操作性和制约性, 无法形成一个完整的强制执行法律体系。这就造成大量的执行操作规程只能依据司法解释。近十年来, 为了解决“执行难”的问题, 规范人民法院的执行工作, 最高人民法院制定了大量的司法解释文件, 例如, 关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行） （法释199815号） 、关于加强和改进委托执行工作的若干规定（法释20009 号） 、关于冻结、拍卖上市公司国有股和社会法人股若干问题的规定（法释200128号） 、关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定（法释 2004 15号） 、关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产

10、的规定（法释 2004 16 号） 、关于人民法院执行设定抵押的房屋的规定（法释200514号） , 等等。有关执行的司法解释, 其数量不可不谓巨大, 措施不可不谓具体, 责任不可不谓严格。但是, “执行难”的状况并未得到根本的改观。这是因为, 司法解释的颁行未经过规范的立法程序, 难以成为全社会普遍接受的行为准则。并且, 司法解释往往不具有立法的科学性、严谨性、体系性和相对稳定性, 有些司法解释甚至与法律的规定相冲突, 使得执行人员和当事人无所适从。按照“依法治国”的要求, 以司法解释作为法院执行工作的依据仅仅是一种权宜之计而非长久之计。法院的执行工作涉及众多部门和关系, 需要有相应的法律规

11、范为根据, 只有通过立法对执行制度进行整体布局, 才能适应社会经济的发展变化, 转变执行理念, 改革执行体制, 完善执行机制, 规范执行活动, 最终解决“执行难”和“执行乱”的问题。二、法律修订应有整体规划我国的民事诉讼法颁布至今已经16年了。在最近十年中, 我国社会经济基础发生了巨大的变化, 民事审判制度改革的许多做法已经超越和突破了民事诉讼法的规定。现行法律的规制所形成的约束使司法改革处于这样一种困境: 如果不能做到系统地修改法律, 实行真正意义上的“变法”,就只能在现有法律框架内进行局部的调整。但是,经过多年的各种名目繁多的“改革”, 这样的调整已经没有多少空间了。在2001年4月举行的

12、“纪念民事诉讼法颁行十周年学术研讨会”上, 有代表提出, 修改现行民事诉讼法应提上立法机关的议事日程, 其必要性体现在以下几个方面: 1.从大的环境来看, 我国近年两次“修宪”及市场经济体制和依法治国方略的确定, 对现行民事诉讼法的修改提出了要求。此外,现行民事诉讼法与近年来我国新加入的一系列国际公约也有不协调之处。2.民事审判方式改革已经触及民事诉讼中的诸多原则和制度。事实上, 各地法院在改革中的一些做法已经突破了现行民诉法, 出现了许多冲突, 造成了司法中一定程度的混乱, 有必要对民诉法进行修改, 以保障改革的依法有序进行。3.现代科学技术的迅猛发展对传统的民事诉讼制度产生了巨大冲击和深远

13、影响, 民诉法应对此作出积极的回应。4.诉讼外纠纷解决机制（ADR） 与诉讼制度的不协调, 迫切需要通过修改民诉法以确保二者的衔接, 促进ADR制度的发展。5.有关民事诉讼法的司法解释太多, 过于庞杂, 有必要通过民诉法的修改进行一次系统的清理。在社会各界的积极推动下, 全国人大常委会于2003年将民事诉讼法的修改列入其五年立法计划。2007 年6 月24日至29日, 十届全国人大常委会第二十八次会议首次审议民事诉讼法修正案草案。不过, 该修正案却仅局限于对民事诉讼法局部的修改和变动, 这与学界长期呼吁的全面修改民事诉讼法的思路相去甚远,因此遭到了一些学者的批评。江伟教授与孙邦清博士合作发表的

14、期待民事诉讼法全面系统修改一文就是其中一篇较有代表性的文章。笔者认为, 法律修订应有整体规划, 就民诉法修订这个问题而言, 笔者设想中的整体规划由两大环节组成: 首先, 民事诉讼法应当进行全面修改而不是目前的局部调整。关于这个问题, 很多学者已有精辟的论述。其次, 应当制定独立的强制执行法。众所周知, 全国人大常委会已经在2003年将制定独立的强制执行法列入其立法规划, 但现在却突然在民事诉讼法的修正案中提出执行程序的修正案, 而且不说明原立法规划是否取消或变更, 难免使人对立法机关的意图产生困惑。解决“执行难”是一个宏大的系统工程, 应当有整体的立法规划。我们应当慎重对待执行程序的局部修正与

15、整体改革之间的关系问题, 不能期望此次修正案草案对执行程序所作的一些局部修正能够一劳永逸地解决“执行难”问题。为此, 可以将此次局部修订看作是为今后整体改革所做的准备, 通过这次实验性的探索获取一些有益的经验, 为将来制定独立的强制执行法提供借鉴。我们建议, 立法机关在对执行程序进行局部修正的同时, 公布对强制执行制度进行改革的整体方案, 包括立法方式、指导思想和基本原则, 以便使法院和当事人有所遵循。上世纪90年代末, 当我国法院系统为解决“执行难”而展开大会战之际, 英国开始有条不紊地进行了强制执行制度的改革并取得了很大的成效, 其相关经验为我们提供了很多有益的借鉴, 兹作简要的介绍。（一

16、） 英国新强制执行法的形成英国司法大臣办公厅（2003年改名为宪法事务部, 2007年改名为司法部） 从1998 年起推出了一系列关于执行体制和执行程序的咨询报告, 开始在民事司法改革的整体框架下对执行制度进行大刀阔斧的改革。此次执行体制改革大致可以分为以下三个阶段: 第一阶段从1998 年4 月到2000 年7 月,主要任务是对原来的执行方式的效率、效力和公众的接受程度进行全面的评审； 第二阶段的改革从2000年7月至2002年11月, 主要对原来的执行机构设置和执行体制进行全面的评审； 第三阶段的改革是在总结5年的广泛咨询、法律学者的研究报告及司法大臣办公厅专家组的报告论证的基础上进行的。

17、洋洋洒洒的众多评审报告凝聚了英国许多法律专家、律师、法官的心血, 也吸引了社会公众的热情参与。债权人与债务人之间、执行官与执达员之间, 各种团体之间的利益冲突使改革过程中对各种建议的争论非常激烈。事实上, 英国执行体制改革的真正目标就是要建立一个能为每一个利益团体中的多数人接受的新执行体制。经过反复的咨询和论证, 英国新的强制执行法初步形成。（二） 英国新强制执行体制的重大变革英国新强制执行体制的变革主要体现在下列四个方面: 第一, 统一执行程序的规则和管理。第二,在实现债权人利益和保护确无偿还能力的债务人双重价值目标之间寻求平衡。第三, 建立更好的信息收集体制。多数人赞成拓宽信息收集的来源,

18、 但也有人担心拓宽信息收集的来源可能危及债务人的隐私和人权保护。经过仔细的权衡, 新规则有限制地拓宽收集信息的来源, 把银行、住宅建筑互助会、社会保障部门和税务局等若干公共系统的信息纳入收集的范围, 并对这些信息的使用做了严格的规定。第四, 法院职能的转变。按照原来的执行体制, 债权人完全控制着执行程序, 他们收集必要的信息,决定申请哪一种执行令, 法院只是被动地进行债权人选定的执行程序而已。在新规则的框架下, 债权人仍然保留选择某一种执行方式的权利, 但选定之后的程序则由法院自动操作。这一变革为个人债权人提供了方便, 更重要的是它将大大提高执行的效率。（三） 强制执行的配套制度1.信息收集制

19、度经过反复论证, 专家组确认传统的从债务人那里获取信息的模式仍应该是债权人及法院收集信息的主要途径, 因为没有人比债务人更清楚其自身的财务状况。因此, 改革的目标就是要强化债务人提供信息的激励机制, 使口头询问程序的设置更加合理。按照新规则的规定, 债权人为了实现其债权可以向法院申请要求债务人提供相关信息的“出庭裁定” （order to attend court） , 法院依债权人的申请作出裁定后, 由法院或债权人将裁定送达给债务人,债务人必须按出庭裁定规定的时间和地点出席询问程序、提交裁定中要求其出示的文件并在宣誓后回答法庭的问题。如果债务人没有按期出庭或者在询问过程中拒绝宣誓作答或者有其

20、他不遵守出庭裁定规定的行为, 作出裁定的法院将向高等法院法官或巡回法官报告, 法官可以对债务人签发拘留令。在签发拘留令的同时, 法官还会给债务人一个改过的机会, 即如果他能按照拘留令确定的时间出庭并遵守原来出庭裁定和拘留令的所有要求, 那么该拘留令可以缓期执行。上述措施有助于向逃避履行法院判决的债务人施加压力。债务人为避免被法庭传唤及被迫披露财务状况, 往往立即履行向债权人清偿的义务或提出分期偿还的方案。司法大臣办公厅发布的咨询报告中还提出了在债务人以外寻求信息来源的建议, 虽然从其他渠道获取债务人的信息可能干涉公民隐私与自由, 但是支持者认为, 如果开示相关信息是为了实现其他公民的财产权益并

21、维护社会交易关系的稳定, 并且这种开示要求是以法院裁定或法律规定的形式出现的,那么这种开示就是可以接受的。不过, 信息开示的制度设计必须遵循司法适度干预的原则, 并明确法院可以接近的信息种类, 这样才能从立法上保障该制度不被滥用。基于上述考虑, 司法大臣办公厅建议赋予法院签发“信息开示令” （Data Disclosure orders） 的权力, 从银行、住宅建筑互助会、税务局和社会保险部门等机构获取有关债务人财务状况的信息。有关机构负有法定义务将信息向法院披露,法院整理信息后通知债权人哪些执行方法对债权人较为有效, 但法院不会把收到的信息转发给债权人,法院保存信息3个月后自行销毁。由于该制

22、度涉及公民的人权保护、费用的承担等问题, 且与执行机构的改革密切相关, 因此司法大臣办公厅提出了两种“信息开示令”的格式和三种“信息开示令”的运作流程供立法机构参考。2对不履行义务的债务人的制裁在改革之前, 英国法院对不履行裁判义务和不遵守法院裁定的债务人的制裁措施主要有两项: 一是拘押, 一是罚款。这些制裁措施与法院对为或不为一定行为裁判的执行方式有交叉重合之处。在强制执行制度的改革过程中, 司法大臣办公厅认为拘押过于严厉, 而罚款又会使无力偿还者的经济状况更加窘迫, 因此专家组在评审报告中提出了一些建议, 试图建立一套更加合理的制裁制度。评审报告建议把制裁分为两类: 一类是针对个人的制裁,

23、 包括暂扣驾驶执照、暂扣护照、关押、公开当事人欠债信息、禁止当事人将来的信用借贷、冻结资产和罚款。另一类是针对企业的制裁, 这方面的建议是由英国工商部在对公司法的评审报告中提出来的。具体包括对不履行裁判义务的企业增加税收、减少税收减让, 取消或限制该企业董事的从业资格以及赋予法院解散公司的权力等。英国强制执行制度全面深入的改革给了我们很多的启示和思考。每一种改革都是既存利益的重新组合, 因此利益冲突必然会牵制改革的进程。英国强制执行改革之所以能够初见成效, 在很大程度上是因为他们有一个统一的司法改革领导机构, 有一套广泛听取各方意见的咨询制度。反观我国, 司法制度改革所采取的是一种零碎的、分散

24、的、封闭式的, 缺乏公众参与的方式。为此, 我们有必要借鉴英国的做法, 做好整体规划, 以统一的机构领导改革, 以公众的广泛参与支持改革, 将法律的修订与司法改革的进程有机地协调起来, 及时总结司法实践的经验教训, 用法律的形式将已经取得的改革成果固定下来, 同时也为将来进一步的改革提供宏观方略和整体规划, 使立法与改革相辅相成, 从而系统地推进强制执行制度改革的进程。此外, 英国强制执行制度改革中的很多具体的制度构想对我国将来的立法也有参考价值, 例如, 英国在信息收集方面的改革就给我们提供了全新的思路, 如何建立适当的机制促使债务人自觉提供信息, 从其他渠道获取信息在中国是否可行； 又如,

25、 在采取强制措施时如何区分“不愿偿还” （wont pay） 和“不能偿还”（ cant pay） 的债务人, 以符合国际人权公约的规定。这些问题都有待于进一步的探讨。三、司法改革应有整体纲领司法是由司法官员、司法组织、司法过程、司法程序、司法手段等要素组成的, 是法治的一个部分, 是社会的一个领域。司法制度的形成, 决定于一个国家的政治经济体制和国家性质与结构, 受到经济基础、政治体制、社会需求、利益平衡、传统习惯、文化等社会因素以及特定的历史条件的制约。在政治学上, 司法被描述为政治系统中履行着特定功能的一个结构, 即以裁判方式为核心保障和监督国家法律实施的有关价值、制度、机构、角色构成的

26、一个系统。对内它本身是一个整体, 对外它是更大整体的一部分。司法改革牵一发而动全身。无论是司法改革的自身, 还是相对于社会改革, 它都具有整体性。只有立足于司法改革的整体性才能使改革卓有成效。有学者指出, 按照司法改革整体性的要求, 一方面, 我们应当将司法改革放在整个社会转型的大背景下进行考察, 重视外部环境与司法改革之间的互动关系。既要仔细分析改革所处的特定历史背景,分析社会环境中影响和制约改革进程的重要因素,又要重视评估改革对外部环境所产生的具体影响,进而不断修正和完善改革。只有在两者之间建立起良性的互动机制, 改革才能在集约化平台上高效率地推进。否则, 无论哪个环节出现偏误, 改革的成

27、效都会大打折扣。另一方面, 由于司法主体、司法行为、司法客体、司法程序之间是相互影响、相互作用的, 在对司法体制和司法机制进行改革时, 必须注意司法权内部构成要素之间的衔接和配合, 使各方面改革举措齐头并进、互为依托, 进而形成合力, 最终推动司法改革的良性发展。因此, 对司法改革的研究视角应当是立体的和多向度的, 改革的方案也应当具有整体性和开放性: 既包括司法机关权力配置、行为模式的重新整合, 也涉及国家司法体制、政治体制的方方面面； 既有宏观层面的整体勾勒, 也应重视微观结构的局部调整； 既有制度层面的修正, 也有观念层面的变革； 既有司法机关、司法程序自身的改革和完善, 也涉及一系列配

28、套环境的培育。只有采取多元的、全方位的、系统的整体推进方式, 才能使改革的努力不至于流于形式。在这方面, 英国司法改革的经验值得参考和借鉴。沃尔夫勋爵（Lord Woolf） 领导的英国民事司法改革就是在对现存问题仔细分析的基础上, 对整个民事司法制度所进行的综合性改革。绪论改革并不局限于某一个方面, 而是着眼于民事司法制度的整体, 改革不仅仅是对法律条文的改造, 还必须改造原有的诉讼文化与诉讼理念。在此之前, 针对司法制度存在的问题, 英国已进行了长时期的改革,但是, 过去的改革措施大多数着眼于诉讼制度的某一方面或某一具体的环节。实践证明, 局部性的改革由于与旧制度之间相互排斥, 往往无法达

29、到预期的效果, 即使有效果, 多数也会被其所带来的负面影响所掩盖。英国学者经过长期的研究, 多数倾向于进行全局性改革。目前正在进行的英国司法改革是一次从哲学基础到具体制度, 从诉讼程序到各种配套制度的全方位、多角度、深层次的改革。前文所述英国强制执行制度改革就是一个例证。司法是社会正义的最后一道防线, 司法改革是我国政治体制改革的组成部分。1997 年9 月中共“十五大”不仅提出了“依法治国”的基本方略,而且明确提出必须“推进司法改革, 从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。这是自我国实行改革开放政策以来, 执政党首次在正式工作报告中提出司法改革的口号, 其意义极其重大, 我

30、国的司法改革由此进入了蓬勃发展的新时期。2002年11月召开的中共“十六大”进一步提出“推进司法体制改革”的目标。“十六大”报告指出: “社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。按照公正司法和严格执法的要求, 完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度, 进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。完善诉讼程序, 保障公民和法人的合法权益。切实解决执行难问题。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制,逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。加强对司法工作的监督, 惩治司法领域中的腐败。建设一支政治坚定、业

31、务精通、作风优良、执法公正的司法队伍。”自20世纪80年代末以来, 我国对司法制度进行了一系列的改革, 取得了相当大的成绩。然而,由于理论准备的不足和实际经验的缺乏, 许多改革措施明显带有中国改革过程常见的特点, 即每一项改革措施各自分离, 各自针对特定的问题, 与整体制度设计无关。这种各自孤立的改革措施虽然在特定的时间里对特定的问题有一定的作用, 但它们的最大的问题在于无法解决整个系统的有序运转,无法使各项改革措施相互促进。因此, 尽管司法改革有必要解决目前的一些迫切问题, 满足人民群众对司法公正的渴望, 但是, 司法改革的重点应是从根本上建立一个良好的系统和结构。然而, 在很大程度上, 我

32、们所看到的司法改革只是司法机关“自身内部”的事情, 有关机关所提出的“改革纲要”、“改革实施意见”等也都是在其内部所进行的改革。即使是在改革力度最大的法院与检察院两家机关, 也没有体现司法改革目标的同质性和改革进程的同步性。最高人民法院提出的改革目标是确保独立审判, 以实现司法的公正与效率；最高人民检察院提出的改革目标是充分发挥法律监督机关的应有职能, 加强对侦查、审判工作的法律监督。囿于自身的地位和权力, 对于涉及其他国家机关的组织体制、权力配置等全局性的司法制度问题, 法检两家在各自制定的改革目标中则根本没有提及, 实际上也没有资格论及。还必须指出的是,法院、检察院两家的权力配置本身就是需

33、要改革的,所以目前这种由各家自查自改的状况难免会出现两家之间因扩大自家权力、限制对方权力而引起的冲突。事实上, 由于权力、利益、观念等方面的原因,“法检冲突”的存在已成为公开的事实。有学者指出: “我国的司法改革基本上是在司法系统内部进行的改革。这种改革在很大程度上导致了改革措施与现实情况的脱节, 难以与司法制度外部环境的政治制度、经济制度相互衔接、共同发展。尤其是在政治体制改革尚未取得根本性进展的条件下, 那些在自我封闭状态下出台的各种司法改革措施, 或实施受阻, 或自然终止, 应是预料之中的事。”大多数学者认为, 目前的司法改革如果局限于原有的法律制度框架, 已没有多大的改革空间。比如法官

34、独立、司法独立、法院体制非行政化等问题, 涉及其他方面的体制改革。在现有的法律框架内, 司法改革很难有所作为。上述状况严重影响了司法改革的进度和力度,妨碍了改革目标的实现。司法改革的推行可以采取各种不同的方式（例如, “激进”式、“渐进”式、“折衷”式、“试验田”式等）, 但是, 不论采取何种方式, 都必须从宏观的层面、从整体的角度来设计、把握司法制度的改革。即使采用循序渐进的方式进行改革, 也必须统筹设计未来的整体司法制度的构建。令人欣喜的是, 2003年, 中共中央决定成立全国司法改革领导小组, 以指导全国司法体制改革工作的进行。这一决定的作出标志着主导中国司法改革进程的核心机构的出现,

35、以及一种全新的、自上而下的改革策略和模式的最终确立, 因而具有里程碑的意义。据报道, 在中共中央的领导下, 中央司法体制改革领导小组、中央政法委员会经过深入调研论证, 提出了司法体制和工作机制改革的初步意见, 报经中共中央批准后, 正在自上而下地组织实施。据王胜明副主任的说明, 这次对民事诉讼法的局部修正, 也是中央关于司法体制和工作机制改革方案的一项内容。 注释: 张维迎. 信息、信任与法律M. 北京: 生活读书新知三联书店, 2003.22-24 郭士辉. 民事诉讼法的修改应提上日程N. 人民法院报, 2001 - 04 - 18 （3）. 肖建华. 民事诉讼法的回顾与展望N. 法制日报, 2001 - 04 - 22 （3）. 江伟, 孙邦清. 期待民事诉讼法全面系统修改N. 法制日报, 2007 - 07 - 08 （3）. Wendy Kennett, Key Princip les for a New System of Enforcement in the Civil Courts: A Peep over the GardenWall, in CivilJustice Quarterly,