第2章政策系统及其运行

1、公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析导论陈振明 编著中国人民大学出版社公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材第2章政策系统及其运行公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材本章要点政策的内涵与特征政策的不同分类法政策的本质及功能什么是政策系统、政策主体与政策客体政策系统的五大子系统政策过程的阶段途径及其评价政策过程的新概念框架政策过程的基本阶段公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材2.1 公共政策的本质2.1.1 政策的内涵伍德罗威尔逊：“公共政策是

2、由有立法权者制定而由行政人员执行的法律和法规。”拉斯韦尔和卡普兰：“一种含有目标、价值和策略的大型计划。”罗伯特艾斯顿：“政府机构与其周围环境之间的相互作用。”托马斯R戴伊：“凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策。”戴维伊斯顿：公共政策是“对全社会的价值做权威性的分配”。公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材我国学者也给公共政策下了许多定义。例如张金马在政策科学导论中给公共政策下的定义是：党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南；林水波、张世贤在公共政策一书中指出，公共政策是指政府选择作为或不作为的行为；伍启元在公共

3、政策一书中则称公共政策是政府所采取的对公私行动的指引。可以看出，在我国，大陆学者强调了政党和政府的政策主体地位，而对社会团体的主体性重视不够；台湾地区学者的研究在一定程度上忽略了政党占主导地位的国家政策过程，忽视了对政党的指导作用的强调。公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材我们将公共政策界定为：国家（政府）执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会、政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。1公共政策由特定的主体，即由国家或政府、执政党及其他政治团体所制定及执行；

4、2公共政策具有特定的价值取向，要实现特定目标或目的；3公共政策是政府为解决特定社会问题以及调整相关利益关系而采取的政治行动；4公共政策是一种行为准则或行为规范。公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材2.1.2 政策的功能导向功能规范功能协调功能控制功能公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材2.1.3 政策的分类1.分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配性政策2.总政策、基本政策和具体政策3.政治政策、经济政策、社会政策和文化政策此外，可以从其他的角度或侧面来划分公共政策。

5、例如，根据是否涉及政府的实质性行动，可以将公共政策划分为实质性政策和程序性政策；又如，根据所分配利益的种类，可以将公共政策划分为物质性政策和符号性（象征性）政策。公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材2.2 政策系统的构成2.2.1 政策系统的概念政策系统是由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。政策系统是政策科学研究的一项重要内容，是研究政策过程的前提或出发点。政策系统内部各因素的联系是否得当，直接影响到政策的运行是否顺畅，并决定政策效果的好坏。公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析导论

6、公共管理硕士（MPA）系列教材2.2.2 政策主体政策主体（政策活动者）可以一般地界定为直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。西方学者以西方社会为背景讨论了政策主体（政策制定者、政策提案者、执行者和评估者等）问题，他们一般将政策活动者看做政策过程的参与者，即参与政策过程活动的团体、组织及其成员。国内学者一般认为政策活动者是政策系统的构成要素之一，是相对于政策客体的政策主体。政策活动者的界定涉及两个主要因素，即是否是政策利益的相关者和是否参与政策过程。公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材2.2.3 政策客体政策客

7、体指的是政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题（事）和所要发生作用的社会成员（人）两个方面。政策最基本的特征就是充当人们处理社会问题、进行社会控制以及调整人们之间关系特别是利益关系的工具或手段。从“事”的角度看，公共政策所要处理的是社会问题、公共问题或政策问题。从“人”的角度看，政策所发生作用的对象是社会成员，这些受规范、制约的社会成员被称为目标团体。政策所要调整或规范的是人的行为以及人与人之间的关系，尤其是利益关系。公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材2.2.4 政策环境所谓政策环境，是指影响政策产生、存在和发展的一切因素

8、的总和。社会经济状况体制或制度条件政治文化公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材图21政策系统的构成因素及其相互关系政策主体政策环境政策客体政策系统公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材2.2.5 政策系统的划分信息子系统咨询子系统决断子系统执行子系统监控子系统公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材2.3 政策过程及其功能环节2.3.1 政策过程的阶段途径1.7阶段论：情报、建议、规定、行使、应用、终结和评价2.6阶段论：

9、创议、估计、选择、执行、评估和终结3.11个功能活动环节或阶段：感知定义、汇集、组织、表述、议程确立、方案形成、合法化、预算、执行、评估、调整终结4.五个范畴：问题的形成、政策方案的制定、政策方案的通过、政策的实施、政策的评价公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材阶段途径的成就与局限性阶段途径的主要成就表现在：一是简化了复杂的政策过程。二是它带来了众多的关于政策过程各阶段研究的成果，加深了人们对政策过程的认识，丰富了政策科学的理论。三是它为了解现实的政策运行提供了一种有用的概念框架。阶段途径的局限性也是显而易见的：它把复杂的政策过程还原

10、为若干阶段来分别加以研究，并往往用线性的观点来看待各阶段的关系；它并未深入探究政策过程中的因果关系，对政策过程的解释不充分，也难以进行预言；它对政策实践的了解是片面的，其应用也是有限的，因而这种途径被有的学者称为“教科书途径”。公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材对阶段途径的批评萨巴蒂尔在政策过程理论一书中将对阶段途径的批评归纳为如下四点：一是阶段途径并不是一种真正的因果理论二是它对各阶段的先后顺序的描述是不准确的。三是阶段途径带有一种偏见，四是这种途径往往持有唯一或单一的政策周期的假定公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材

11、公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材2.3.2 政策过程的新理论框架1.制度理性选择框架2.多源流框架3.中断平衡框架4.倡导联盟框架5.政策扩散框架公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材2.3.3 政策过程的基本阶段结合我国政策实践的情况，我们将政策系统的运行看做由政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结等环节所组成的过程，这些环节构成了一个政策周期。公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材政策制定政策执行政策评估政策监控政策终结公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析导论 公共管理硕士（MPA）系列教材复习思考题1.什么是政策？它有哪些基本特征？2