土地利用总体规划实施过程中的困惑及对策

1、来自基层 From the Basic Level土地利用总体规划(以下也简称“土地规划”或“规划”在编制的时候,没有对规划的实施能力给予足够的重视;在实施的时候,由于规划的约束性使人们缺乏制度创新的积极性。仅散布于法律法规、政策文件中的规划实施规定则随着经济发展的需要而不断地演义。这些都是规划实施效果不理想的主要原因之一。目前紧要地是规划实施管理和技术标准要规范和拓展,不能人言人殊,自由裁量。实务中,确实有一些困惑需要尽快解决。建设项目申请使用土地,必须经过规划审查,规划审查是审批使用土地的必经程序。但在规划审查过程中,有些问题却如雾里看花,莫衷一是。圈内与圈外这两个词中的“圈”到底指的是哪

2、个圈,目前业内人士仍存在争议。严格地讲,圈内就是指土地规划确定的城市和村庄、集镇建设用地区内的土地;圈外则是指土地规划确定的城市和村庄、集镇建设用地区外位于其它土地利用分区内的土地,因此,圈内与圈外的“圈”指的是城市和村庄、集镇建设用地区的边界线即城市和村庄、集镇建设用地区与四周其它土地利用分区的分界线。圈内与圈外的概念清晰明了,似乎实务中不应该出现一宗地分不清到底位于圈内还是圈外的问题。问题出在城市和村庄、集镇建设规划中还有一个“圈”,而这个“圈”大于土地规划中的“圈”且建设规划中的“圈”套着土地规划中的“圈”,两个圈不一致,这样位于两圈之间的土地其归属就出现了两难的局面。为什么非得争个圈内

3、与圈外呢?其实质性内容是圈内与圈外使用土地的审批权限不一样。例如某省省会城市市郊的一块农用地,如果界定为圈内,土地规划的修改及农用地转用必须报国务院批准;如果界定为圈外,就可以规避国务院审批了。其实两个圈实为一个圈,土地管理法第二十二条第二款规定:“城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接,城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”现行土地规划也做了两个规划的衔接专题研究,认真贯彻了土地管理法的衔接精神,但由于行政管理体制的分割,原本为一个圈的终究还是变成了两个圈,且两个圈都是合法的圈。在建设项目层次上可以随便修改

4、土地规划的假设条件下,为了贯彻土地基本国策,把这个圈界定为城市和村庄、集镇建设规划中的圈为妥。土地利用总体规划的修改,须经原批准机关批准,因此在规划管理中,准确界定规划修改属于哪一级的规划修改至关重要。土地管理法第二十一条第二款、第三款、第四款规定:“省、自治区、直辖市的土地利用总体规划,报国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划,经省、自治区人民政府审查同意后,报国务院批准。本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划,逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准;其中,乡(镇土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人

5、民政府批准。”因此,假如一个建设项目引起的规划修改属于乡(镇土地利用总体规划的修改,在当地就可以获得批准;规划修改一旦获得批准,用地就符合土地规划了,报批用地过程中就不会有什么大的土地政策障碍了。如果这个建设项目引起的规划修改属于人口在100万以上的城市的土地利用总体规划修改,那就麻烦了,必须报国务院批准。现实中规划修改级别的界定随意性很大,只要不是国务院、省级人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施项目,都可以根据“工作需要”任意界定规划修改级别,挑战土地规划修改的严肃性。我国土地规划的精髓是开发控制,其标志是四项约束性指标新增建设用地量、建设占用耕地量、建设占用补充耕地量、基本农田保护面积

6、,因此可以根据四项约束性指标的变动情况,准确判断规划修改的级别,如一个建设项目引起的四项约束性指标的变动是在某乡(镇级行政区范围内完成的(即某乡(镇级规划的规划控制指标不变,则修改的是乡(镇级规划;如一个建设项目引起的四项约束性指标的变动是在某县级行政区范围内完成的(即跨乡(镇级行政区,则修改的是县级规划,依次类推进而得到规划修改级别的定义:规划修改的级别是指新增建设用地量、建设占用耕地量、建设占用补充耕地量、基本农田保护面积四项约束性指标的变动所完成的那一级土地规划。且遵循“圈内优先”的原则。土地管理法涉及土地利用总体规划变动的内容均用“修改”一词而没有“调整”一说,但在规划实施管理中不但出

7、现了“调整”一说,而且其使用频率大大高于“修改”一词。究其原因,可能源于国人在用词上的严谨,因为修改有改正错误、缺点的意思,严重了,负面用词;而调整有改变原有的情况,使适应客观环境和要求的意思,无所谓,正面用词。且规划方案的变动毕竟不是各级政府公开提倡的事情但人们还是有强烈的变动欲望,为了把事情办成,“调整”还是比“修改”让人听起来顺耳。国土资源部制订的土地利用规划实施管理工作若干意见(国土资发2000144号中“修改”和“调整”两词并用,也顺应了国人的心态,其主要精神如下:在农用地转用的规划审查工作中,对于单独选址的建设项目,未列入土地规划的,但符合土地管理法第26条规定的,根据批准文件,及

8、时调整规划,并将规划调整方案与建设用地的有关报批资料一并报批;对未列入土地规划的,也不符合土地管理法第26条规定圈内与圈外修改的是哪一级规划修改与调整规划审查山东省枣庄市国土资源局市中分局杨树凌32国土资源2007年4月号土地利用总体规划实施过程中的困惑及对策文 的但确需建设的项目,需先修改规划,按规定程序报原批准机关批准后才能审批用地。对于分批次农转用,因特殊原因,小部分用地确需超出规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围的,可以对规划作局部调整,并将规划调整方案与建设用地的有关报批资料一并上报;全部或大部分超出规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围的,须按法律规定修改规划并报原批准机关批准后

9、,才能审批用地。由此,土地规划的变动有两种预测结果:属于调整规划的,原则上能够预期可以获得批准;属于修改规划的,由于不确定性大,无从预期可以不可以获得批准。看来“修改”与“调整”还是有区别的,只是其实质性意义不大,且在实务中极易造成负面影响,其表现有三:一是修改与调整很难把握,报件中用词混淆,上面用修改下面用调整,即使通篇都用一个词,也可能与144号文中的词反义;二是修改与调整两词的理解产生歧义,与144号文不一致,如福建省国土资源厅发布的关于土地利用总体规划局部调整与修改的若干意见(征求意见稿中关于规划调整与修改的界定是这样的:“涉及乡镇土地利用总体规划建设用地总规模、建设占用耕地指标、基本

10、农田保护指标变动的,系为规划的修改;不涉及土地利用总体规划建设用地总规模、建设占用耕地指标、基本农田保护指标变动的,系为规划的局部调整。”三是土地规划具有法律效力,擅自修改规划要依法严肃查处,不知擅自调整规划依法查处否。综上所述,“修改”与“调整”还是回到土地管理法上来,统一使用“修改”为好。我国第一轮土地利用总体规划(1986-2000于1987年开始编制,第二轮土地利用总体规划(1997-2010于1998年开始编制,目前第三轮土地利用总体规划(2005-2020正在紧锣密鼓地进行,从时间维度上,可以看出第一轮与第二轮之间有断层,第二轮与第三轮之间有重叠,轮与轮之间并不是科学地无缝衔接。修

11、编即修订编制,第二轮与第一轮可以说没有任何关系,怎能说第二轮是修编呢?实质应为编制;第二轮规划目标提前实现了,说明第二轮规划已经寿终正寝,新的生命正在孕育,怎能说第三轮是修编呢?实质也应为编制。修编的用词是不科学的。如果规划的规划目标还没有实现,现在根据社会经济发展现状及未来几年的发展预测,对规划进行全面校正,这才叫修编。土地规划属于中长期规划,一轮规划大约1520年,一般5年就要修编一次,经济社会处于高速发展阶段时更是如此,这也体现了土地规划由目标导向型向过程导向型转变的趋势。土地利用计划是实施土地规划的重要工具。长期以来,土地利用计划都是自上而下层层分解下达;一部分是直接落实到本级重点项目

12、上,一部分往下一级分解下达,到最末一级即县(市、区级除落实本级重点项目外,剩余的指标根据建设项目的用地申请依次分配,用完为止。根据目前我国土地资源配置的市场化程度,土地利用计划的分配应引入市场机制,阳光操作,公平竞争,最大限度地提高配置效率,把紧张的计划指标用在刀刃上。每年计划指标下达后,可把计划指标分为划拨和出让两部分,划拨指标主要用于本级重点公益项目,具体分配方案由专家组筛选;出让指标由政府拟定招拍挂方案(个别需要协议出让的宗地应单列并由专家组给出充足理由,这些都要在中国土地市场网及各省级国土部门网站发布,其进度及调整情况也要按月更新,全方位动态化接受公众监督。这样也避免了要指标找市长的现

13、象发生。现在的分配方式只体现了计划指标的数量属性,用地数量虽落实了,但用地布局却失控了,新的分配方式就体现了空间属性。其实,计划是规划的分解,计划与规划之间的渊源关系决定了计划还具有空间属性,特别对于特殊时期规划编制期间(这一期间现行规划已实质失效,新一轮规划还没有编制出来的计划更有深远的现实意义。预审是规划实施的行动导向型政策工具,以求土地规划中确定的目标在拟定的时间和空间上实现。根据建设项目用地预审管理办法的规定,预审只是针对建设项目用地而言的,而招拍挂用地在供地以前无法确定具体的建设项目,因此有人提出招拍挂用地不需要预审的观点。假设这种观点成立的话,根据目前的土地政策,经营性用地、工业用

14、地全部招拍挂,其它用地有两个以上意向用地者也可以招拍挂,这样预审制度的适用范围就大大缩小了。预审制度一旦进入这种状态,国土部门与其它相关职能部门的交流平台将关闭,以发改部门为核心的新型投资审批体系将崩溃。仔细分析招拍挂供地的特点,预审可分为初级预审和二级预审,初级预审是针对招拍挂方案而言的;二级预审是针对招拍挂确认的具体建设项目而言的,其介入时机为成交确认书或中标通知书发出后。曾培炎副总理说过,“不能只寄希望于多争取一些用地指标,而要把主要精力放在节约和集约上,切实通过内涵挖潜,提高利用效率,解决建设用地需求”。目前我国正处在经济高速发展阶段,耕地保护的压力很大,统筹安排各类、各区域用地难度很

15、大,国务院第149次常务会议暂缓批准全国土地利用总体规划纲要就是一个例证。那么解决规划编制与实施难题的金钥匙在哪里呢?那就是内涵挖潜,因此内涵挖潜是评价规划编制好坏的一个关键性因素也是考量规划实施效果的一个主要指标。现行规划关于内涵挖潜问题仅是停留在一种理念上,这也是规划目标提前实现的一个原因。规划编制思路可归纳为两种,一种是正向法,即先假定一个内涵挖潜数量,再预测全社会建设用地需求量,需求量减去潜力量等于新增建设用地量;另一种是反向法,即根据上一级下达的规划控制指标作为新增建设用地量,再预测全社会建设用地需求量,需求量减去新增量等于潜力量。我国土地规划编制的思路正是反向法,因此第三轮土地规划编制时,一定