公共危机公物利用及致害分析

1、公共危机公物利用及致害分析    一、公共危机中的公物利用界定公物，一般指的是处于行政主体支配之下的直接服务于公共利益的财产，主要包括公众直接使用的财产（称为公众用公物或共用公物）以及供行政主体执行公务之用的财产（称为公务用公物，或行政用公物、行政财产）。一般探讨公物利用致害问题时，大都将公物的范围按以上标准进行划分，单独讨论公共用公物的致害问题。探讨公共危机中的公物利用致害问题将两者揉合在一起，即不分行政用公物与公众用公物，而是将公物作为一个整体概念进行探讨。另外，随着现代经济的发展与科学技术的进步，出现了一批需要纳入公物范畴的新型公物，如行政信息、无

2、线电波、因特网等等。由于公共危机中的公物利用致害多指传统的公物利用致害，也即一般理论上的公物利用致害，故在此不讨论这些新型的公物利用致害问题。依据供公众利用的方式的不同，公物的利用通常可分为自由利用和许可利用：（1）公物的自由利用，是指在不妨害他人利用的情形下，任何人无需许可都可以以符合公物公用目的的方式对公物加以利用，而且，除非法律有特别规定，应依社会一般观念或者习惯进行利用，例如在免费公路上驾驶车辆、在免费公园里散步。（2）公物的许可利用，是指公众对公物的利用需要得到相关管理机关的事前许可。前者如在特定路段对车辆实行的“单双号隔日通行”限制，虽为许可使用，但仍然符合道路用于通行这一惯常目的

3、；后者如在公园举行商品展销活动，显然超出公园通用目的的范围。此外，根据使用者是否按照公务设置目的进行使用，可以将公物利用划分为普通利用与特别利用；依据同时使用公物的人数的不同，可以将公物利用分为公共利用与独占利用；以形成公物利用关系的法律行为的性质不同，公物利用可以划分为公法利用与私法利用。可以看出，公物利用的划分方式多种多样，相关理论也较混乱，且不同划分方式之间也存在着重合与缺陷。但给其加以限定“公共危机中的”之后，就“公共危机中的公物利用”，再按照以上的几种方式加以分类讨论，无疑会将问题复杂化。如发生地震灾害危机时，人们对于道路及广场的利用已经不是自由利用或者许可利用这些常态下讨论的公物利

4、用方式所能局限的，它是一种特殊情况下的特殊利用。所以在本文中，只是就“公共危机中”的“公物利用”加以分析探讨，不再依据理论上的这些分类方式对其分别加以研究。由于公共危机都是来势凶猛，给社会造成强大冲击，给民众的生命和财产造成巨大损失，而在危机的巨大灾难性面前，个人的力量显得微不足道，无法与之抗衡；另一边，政府掌握着大量的资源，享有制度安排和制度实施的合法权力，拥有层级化、组织化、专业化的政府组织体系及法律授予的合法强制权力。因此，发生公共危机后，社会的正常法律秩序、生活秩序及生产经营秩序往往都会被打乱，或者为了战胜危机而被迫进入紧急状态，这时，政府的介入是必要并且必须的，于是公共危机中的公物利

5、用就产生了。公共危机中的公物利用，并不单单指发生公共危机时的公物利用，还包括公共危机发生后，在恢复秩序阶段及重建阶段所发生的公物利用问题。这里，我们对“公共危机中”一词的含义作出扩大解释。因此，公共危机中的公物利用指的是在公共危机发生之时及危机发生后的恢复秩序阶段和重建阶段中，受到公共危机危害的民众对特定范围的公物的特殊利用。二、公共危机中的公物利用存在的问题通过对我国目前公共危机中的公物利用的举例以及数据、材料的学习，不难看出其特点及存在的问题。我国公共危机中的公物利用现状的特点，同时也是存在的问题主要有以下四个方面：1、公共危机中的公物利用主要涉及的还是暂住房、安置点、医疗卫生点等建筑设施

6、的利用。目前我国公共危机中的公物利用的“公物”范围主要是广场、体育设施、学校、医院或护养院、车站与铁路、广播设施等等。其中大部分是作为灾民安置点，即提供暂住地点而利用；其次是作为医疗卫生机构公用。灾后，为了解决灾民的居住问题，政府在启动应急预案后，会将相关范围内的广场、学校、体育馆等公共设施开辟为临时安置点，提供居住。同时，附近的医院、护养院等医疗服务设施均承担灾后救治及灾后疫情控制的职能。2、公共危机中的公物利用管理混乱，对公物利用的紧迫性、临时性导致利用不当、管理混乱的情况时有发生。公共危机的突发性，灾后抢救、安置灾民的紧迫性，人力、物力的匮乏都是导致危机公物利用管理混乱的原因。而管理的混

7、乱就容易滋生利用不当致害等问题，这是公共危机中的公物利用致害的原因之一。3、危机情况下的公物利用大都趋于饱和，甚至过度。由于公共危机破坏性强，受灾范围大都比较大，受灾人数多，灾情严重，需要抢救、安置的灾民人数大，并且需要对所有受灾地区的灾后疾病疫情进行防治、控制工作等等。在较短的时间内，解决以上一系列问题，对人力、物力都是极大的挑战。因此，受灾地区附近的学校、广场、医院等公共设施就是灾后首要投入利用的公物。在其他可供利用的公共设施协调及安排、抢建出来之前，这些有限的公物承担着巨大的甚至过度的利用职能。很多公共设施在公物利用的过程中由于利用过度而损坏、破损或崩塌，这些都有可能导致利用人的生命、财

8、产的损害。4、一般而言，公共危机中的公物利用大都超出该公共设施的本来使用目的或者说公物设立时的目的。这是公共危机中的公物利用最显著的特点。危机后，救治、安置灾民是首要目标，将灾区附近可用的公共设施开辟为灾民安置点和医疗卫生区是应急预案的重要内容。这些公共设施多为广场、体育馆、学校、医院、疗养院等，实现这种公物利用目的就会改变该公共设施的使用目的。由于这些公共设施都是根据其使用目的而修建的，将其用于目的外的用途时，或多或少都会减损其原来的功能，对于新的利用方式之前没有准备和设想，更多的是造成不可预测的负荷或滥用，这是各国公共危机中公物利用所存在的普遍问题。三、公共危机中的公物利用致害分析（一）致

9、害的认定常态情况下的公物利用致害，一般须具备如下构成要件：(1)为公有公共设施。(2)公有公共设施在设置或管理上有欠缺。(3)公民、法人或其他组织的人身权或财产权等合法权益受到损害。公有公共设施本身有欠缺并不是承担国家赔偿责任的唯一要件，只有这种欠缺造成了损害时，赔偿责任才有可能发生。(4)损害与公有公共设施设置或管理的欠缺有因果关系。从一般情况到特殊情况，公共危机中的公物利用致害的构成要件又有哪些呢？第一，当然也是前提条件，损害必须发生在公共危机中。前面第一部分提过，对于这里的“公共危机中”作出扩大解释，即它既包括公共危机中，也包括公共危机后的恢复秩序阶段和重建阶段。例如，一件发生在常态情况

10、下的普通侵权案件虽然也会给当事人一方造成损害，但这种损害绝对不是公共危机中的公物利用致害。再如，1998年的特大洪水危机已经过去了，2000年某甲承包的鱼塘中的鱼苗都死了，这种损害也不是发生在公共危机中的，也不属于我们需要探讨的范围。这样，这个概念涵盖的范围就大大地扩大了，我们这个题目中所需要探讨的公共危机的范围和内容也相应变大了。其次，必须存在公物利用，没有公物利用而发生的损害，也不是公物利用致害。它可能是公共危机本身导致的灾难性后果，也可能是公共危机的连锁反应引起的损害后果。例如在2008年年初中国南方大范围冰雪灾害中，低温雨雪冰冻灾害造成21个省（区、市、兵团）不同程度受灾，因灾死亡10

11、7人，失踪8人，紧急转移安置1512万人，累计救助铁路公路滞留人员1927万人；农作物受灾面积177亿亩，绝收2530亩；森林受损面积近26亿亩；倒塌房屋354万间。以上这些损害虽然发生在冰雪灾害危机中，但这些损害均出于冰雪灾害的直接损失及间接损失，不存在公物利用导致的损害。由公共危机引起的连锁反应造成的损失也不属于公物利用致害。如发生冰雪灾害后，铁路交通被阻断，南方的蔬菜、水果无法运往北方，导致大规模的腐烂，造成巨大损失，同时，北方因蔬菜水果供应量剧减，满足不了消费者的需求，价格飞涨，也给广大消费者造成不同程度的损失。以上这些损失是由危机的连锁反应导致的损害，不是公物利用导致的损害，故不属于

12、本文探讨的范围。再次，损害必须是由公物利用导致的，即在公物利用的过程中，由于公物的破损、毁坏、坍塌等或者公物本身存在的其他缺陷等等原因受到的损害。这一条件是公共危机中的公物利用致害的认定中最关键的一点，也是最难认定的一点。以地震灾害为例，地震灾害发生后，灾民被迅速转移，安置在某体育馆内暂时居住。在居住期间中，梁架上的金属架框突然脱落，砸伤灾民某甲。这种损害就属于公物利用致害，并且是公共危机中的公物利用致害。由公物利用导致的损害不仅仅局限于安置点房屋缺陷致害。以2003年SARS危机为例，感染了非典型性肺炎的患者甲被隔离在某医院进行治疗，在隔离期间，病房线路突然走火，将甲烧成轻伤，这种损害也是由

13、于公物利用导致的损害。（二）致害责任的归责原则对于公物利用致害的归责原则，学者们大都倾向于无过错责任原则，认为公物致害侵害的是公民诸如生命、身体健康、财产等最基本的权利，理应给予重点保护，所以应借鉴国际上普遍的做法，采取严格的无过错责任原则。本文探讨的是“公共危机中的”公物利用致害问题，其限定词“公共危机中的”就给公物利用设定了一个特殊的环境，在这个特殊范围内的公物利用致害问题与常态情况下的公物利用致害问题还是不尽相同的，要从其特殊性出发来探讨其归责原则等问题。发生在公共危机中的公物利用致害，一方面公物利用人多为公共危机的受灾人或在公共危机中进行救援、救治等等为减轻公共危机的破坏后果而工作的服务人员，在爆发公共危机的特殊环境中，这些人都对危机事件的防治、控制及救援等等起着重要作用；另一方面，在发生公物利用后，政府投入大量的物力、人力进行危机后的救援、安置、疫情防治及恢复正常秩序等等工作，还要筹备灾民的受灾补偿金及发放工作，在应急预案的指导下尽最大可能减轻危机对社会造成的损害。在时间紧迫、物力、人力不足等状况下，对于发生的公物利用致人损害的事件是没有过错的。现在的问题是，实际的损害已经发生，可是在公共危机的特