浅谈基层审计机关探索开展资源环境审计工作的几种途径和方式

1、浅谈基层审计机关探索开展资源环境审计工作的几种途径和方式                         随着经济社会发展对资源和环境压力的逐渐加大，党的十七大报告提出要坚持节约能源资源和保护生态环境这一基本国策，把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位、每个家庭。审计署2008至2012年审计工作发展规

2、划提出要着力构建符合我国国情的资源环境审计模式，2012年初步建立起资源环境审计评价体系。针对新形势、新任务，如何因地制宜、勇于创新、大胆实践、积极探索开展区域性资源环境审计工作，既服务当地经济又好又快发展，又能为资源环境审计在全国的全面系统开展积累有益的经验，日益成为基层审计机关当前和今后一段时期面临的全新挑战。一、基层审计机关开展资源环境审计工作的现状和面临的困难资源环境审计涉及范围较广，应当涵盖对资源环境保护资金筹集、管理、使用情况的财务审计，对有关组织的业务活动是否符合资源环境法律法规要求进行的合规性审计，对有关组织的资源环境管理责任及其工作成果进行的绩效审计。由于其综合性强，覆盖面广

3、，依据的法规类型多，国家尚未制定相应的资源环境审计工作标准、内容、方法、准则等，以国家审计机关为主体，独立客观地对与资源环境保护有关的一切活动进行审计监督、鉴证、评价的工作正处于不断探索的阶段，在基层开展资源环境审计更是一个全新的课题。因此，近几年来基层审计机关开展的资源环境审计项目仍普遍停留在传统财务收支审计的层面，审计对象和审计内容较为单一，且实践过程中面临诸多的困难。（一）缺乏法律法规支持，审计依据不完善。目前，现行的审计法规、审计准则和资源环境保护方面的法律法规仅赋予审计机关环保资金审计的职责，未明确开展全面的、广义的资源环境审计应有的地位、权力及审计范围，使得以国家审计机关为主体开展

4、资源环境审计的法律依据不充分，容易造成审计机关与资源、环保等部门在执法方面的职责交叉重叠、混淆不清。（二）缺乏操作性强的程序、办法、评价标准，审计预期效果不理想。资源环境审计由于缺乏一套层次清晰、统一完善、操作性强的程序、办法、评价标准，少数基层审计机关虽作了一些有益的探索和实践，但由于各地资源环境状况存在较大差异，难以达到审计操作过程中相互借鉴、共同享有、共同提高的目的。资源环境审计存在片面性、局限性，审计程序不规范，审计质量不高，对环境效益进行评价时难度大，影响了资源环境审计预期效果的实现。（三）资源环境审计涉及范围广、技术性强，专业资源环境审计人才匮乏。资源环境审计涉及经济学、法学、管理

5、学、社会学、统计学、工程学等多方面知识，审计手段不仅仅局限于传统的账目审计，还扩展到运用自然科学技术，比常规审计具有更高的科学技术含量。进行环境审计的人员不仅要具备财务、审计知识，还要具备一定的资源、环境、统计、工程等方面的知识，专业胜任能力和培训等方面的要求比常规审计更高、更严格，基层目前还缺乏一支由复合型专业人员组成的资源环境审计队伍，资源环境审计的难度和广度对现有的审计人员的素质提出了挑战。（四）重要性与审计技能不协调，资源环境审计潜在风险因素较大。资源环境审计对推动政治文明、生态良好、经济社会可持续发展等方面的重要性不言而喻，而目前基层审计人员素质普遍偏低、审计技能单一，不能满足资源环

6、境审计的需求，使得资源环境审计从开始实践起，就伴随着一定风险，尤其在检查、控制环节潜存着较大的风险因素，如不加大专业培训，缺乏充分准备就实施审计，项目本身产生的固有风险也要明显高于财政财务收支审计、绩效审计的风险。二、基层审计机关开展资源环境审计工作的途径和方式面对机遇和挑战，基层审计机关应克服畏难情绪，因地制宜，统筹规划，从以下几个方面入手，循序渐进，由易到难，从简到繁，寻求解决问题的途径和方式，及时总结经验，逐步建立作业规范，开辟适合当地实际的资源环境审计工作新局面。（一）以环保资金财务收支审计为基础，拓展资源环境审计的工作思路。基层审计机关在财务收支审计方面具有传统优势，应以此为基础，在

7、围绕当地资源环保工作重点，开展环境保护专项资金财务收支审计工作时，拓展审计的工作思路，除了主要对资源环保资金预算安排的合理性以及资源环保资金征收、分配、管理方面的真实、合法、有效性进行审计外，树立对资源环境保护程序和政策措施审计的理念，更加注重经营管理和资源环境管理，增加对资源环保机构设置的健全性、职能的可靠合理性，资源环保建设项目资金、技术等方面的可行性，资源环保预防措施实施情况等方面的审计内容，尝试对资源环境保护资金使用的社会效益和环境效益的进行评价，对潜在的资源环境风险进行评估，逐步从传统的账目审计中跳出来，多运用自然科学方法与手段，缩小与广义的资源环境审计的目标之间的差距。 

8、                            （二）以节能减排专项审计为重点，探索资源环境审计的工作方法。节能减排环境工作是国家“十一五”规划的重点要求，基层审计机关在开展节能减排审计工作时，除了运用常规审计工作方法外，要大胆实践运用节能减排成本效益和费用效果分析、决策和风险分析、市场价值法、机会成本法、恢复防护费用法

9、、影子工程法、调查评估法、人力资本法等技术方法，重点审计企业落实国家节能减排相关政策、采取的相应措施及取得的实际效果，排污费征收、使用、管理环节各部门履行责任情况；重点关注企业能源消耗和污染物排放统计上报数据真实性，节能减排目标的阶段性完成情况，以及监督管理方面存在的问题；揭示因决策失误造成资金和能源浪费、偷排偷放造成环境污染等重大违法违规问题；并运用计算机审计技术对能源消费、环保统计、在线监测数据等进行分析，提出有利于国家节能减排政策制定和执行、企业各项措施的贯彻落实、各级相关部门监督执法等方面的审计对策和建议。通过审计技术方法创新，探索以节能减排为重点资源环境审计独特的工作方法，为开展全面

10、的、系统的资源环境审计工作做好技术准备。（三）与投资效益审计有机结合，探索建立资源环境审计评价指标体系。随着地方投资和资源开发力度的加大，各地普遍重视投资效益审计，积累和奠定了技术、指标设计、评价方法等一系列良好的应用基础，而资源环境保护效果是资源环境审计的最终落脚点，二者虽然任务、范围、鉴证及报告的对象有所不同，但审计的许多技术方法是相似的。基层开展资源环境审计可与投资效益审计有机结合，相互融合，既审查评判公共财政资金的管理使用效益，又分析评估投资项目的经济效益、社会效益以及增值性，还测试估量对资源环境的影响，从中发现倾向性、典型性的问题。借鉴投资效益审计较成熟的分析评价方式、方法，通过对资

11、源环保效果和效费比的鉴证，评价资源环境法规政策的科学性和合理性，帮助法规政策制定部门制订更加科学合理的资源环境法规与制度；评价资源环境管理机构的设置和工作效率，揭示其影响工作效率的消极因素，提出改进建议；评价资源环境规划的科学性和合理性，有助于制订更加科学合理的环境规划；评价资源环境投资项目的经济性、效率性和效果性，提出改善资源环境投资的建设性意见，从而进一步达到探索建立资源环境审计评价指标体系的目的。（四）尝试开展区域资源环境审计实践，探索构建符合当地实际的资源环境审计模式。资源环境问题具有全球性、地区性特点，资源环境保护是一项需要政府调动许多部门、许多行业参与的大型活动，需要大量资金、技术

12、、法律、政策、人员等方面的支持，资源环境审计具有同样的特性。基层审计机关通过探索实践，具备一定参与广义资源环境审计的客观条件时，可针对本地区自然条件、产业特点、经济状况实际情况，在充分调查研究的基础上，向政府和上级决策机构提出试点开展区域性资源环境审计的可行性建议，积极参与实践活动，推动区域性资源环境审计的顺利进行，寻求突破现行审计体制向现代审计跨越，构建符合当地实际的资源环境审计模式的有效途径，以达到丰富和完善资源环境审计的内涵，既促进地方经济可持续发展，又促进资源合理保护、开发和利用以及改善环境资源状况的审计目标。（五）加强理论研究与审计技能建设，稳步推进资源环境审计的发展。资源环境审计不是传统意义上的审计，其最显著的标志之一是审计范围不断扩大，开展工作需要理论上的指导，基层审计机关应加强审计理论研究的力度，关注资源环境经济政策、加强对资源环境审计工作标准、内容、方法、准则等方面的理论研究和探索实践，引导审计手段从传统的账目审计向广泛运用自然科学技术、计算机技术审计方面转换，为资源环境审计奠定坚实的理论基础，确保资源环境保护审计随着社会经济的发展和科学技术的进步也同步快速发展。同时，针对