承城启乡城乡统筹中重庆郊区的定位

1、承城启乡：城乡统筹中重庆郊区的定位及发展路径探析统筹城乡发展，是根据城乡不同功能，随着生产力的发展而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化，使城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合，互为资源，互为市场，互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展，促使城乡居民享受同等国民待遇和现代文明，从而实现城乡一体化。重庆是一个具有“都市定位，省域特征”的直辖市，“大城市带大农村”的城乡二元结构特征突出。主城区幅员面积小，城市经济发展不力，对周边地区面积拉动比例为l:57，人口拉动比例为1:7，农村城镇化速度缓慢。当前，重庆城乡统筹发展面临一个结构性矛盾：若加快推进城市化，则导致城

2、乡差距进一步拉大；若放缓城市化发展，城市则无力带动农村。同时，广阔分散的农村地区无法直接承接这种辐射和带动，这就需要一个“承城启乡”的过渡地带。郊区作为主城区周边的特殊区域，存在城市和乡村两种类型的地域空间，它的发展过程就是郊区城市地域与乡村地域共同城市化的过程，是“承城启乡”实现城乡一体化的过渡区域。郊区发展已从城市发展的边缘地带逐渐演变为主角。按照城市带动、辐射作用和经济发展的一般规律，目前重庆市城乡统筹的重要任务就是积极发挥统筹优势，加快实现城市和郊区、郊区和乡村的协调发展。城乡混合共生的郊区的发展，对于增强城市对周边地区和农村腹地资源整合能力，通过“城市郊区乡村”辐射作用来逐步破解城乡

3、统筹这一世界级难题具有重要的理论价值和实践意义。1重庆市郊区发展现状及空间1.1 区位优势直辖以来，重庆空间结构不断调整。2006年，市政府提出以主城区为核心，车程在一小时以内的23个区县组成“1小时经济圈”（见图1），包含原来经济最为发达的主城九区和直辖以后发展较快的附近区县。随着都市区的急速发展，环境、交通、地价等因素促使居住和工业用地到主城区以外寻找空间，郊区逐渐显示其将日益发展成都市区新的主要产业和就业中心的趋势。这部分区域是带动全市城乡统筹协调发展的关键区域和重要板块。图1 重庆市“一圈两翼”1.2 产业基础和支撑条件直辖以来，全市产业布局有了较大变化，结构更趋合理。第一产业比重下降

4、，第二、三产业比重上升，一、二、三次产业比重由直辖前的24.2:39.9:35.9调整为2007年的12.9:44.6:42.5。产业分布在都市区由内向外表现为“三、二、一”的形式，即在都市核心区内主要以第三产业为主，依次向外是第二产业和第一产业。大量由于核心区产业调整而向外迁企业，大量的产业建设需要土地，需要相对集中布置，减少建设投资成本，便于生产和管理。这些都客观需要适当的区域作为产业接纳地。郊区逐渐成为重庆老工业基地主体区域和新型工业基地改造发展的核心区，扮演着承担“现代工业基地”的角色。1.3 经济发展基础经济的高速发展是城市空间扩展最主要、最直接的动力。“1小时经济圈”。直辖以后GD

5、P迅速攀升，增加到2006年的3343.93亿元，是1990年的近12倍。经济的快速发展促进了城市化水平的提高，农村劳动力向城市转移。图2 1990年至2006年“一小时经济圈”GDP增长示意图（亿元）1.4 人口要素的变化人口是促进都市区发展的一个重要因素，人口数量的增长必然引起居住用地和土地利用系统输出产品需求量的增加。人口绝对数量的增减反映了生产要素的流动方向，人口密度的变化体现了区域对生产要素的集聚力。以南岸区为例，随着经济的迅速发展，城市规模的不断扩张，人口大量迁入，。从图3可以看出，人口增加数量较多的基本都是主城九区除渝中以外的渝北、沙坪坝、九龙坡等近郊区县，而离主城区较远的如南川

6、、铜梁的区县增幅较小。人口的聚集带动了房地产、商业等的发展，推动了郊区城市化进程。图3 “1小时经济圈”1990年至2006年人口情况（万人）1.5 政策和资金的保障城市形态的空间扩展和政府政策的宏观调控息息相关。直辖后，随着国家政策的支持，全市经济发展迅猛，建设用地、交通用地大量增加，政府调控发挥着巨大的作用。比如市委、市政府在1997年作出了“振兴重庆经济，以交通建设为切入点”的决定。1998年又提出了“五年变样，八年变畅”的交通建设目标。2000年，提出了“8小时重庆”的理念，将全市交通“五年变样，八年变畅”的建设目标量化为“8小时重庆”这一新的具体目标。2007年，提出用35年的时间投

7、资1000亿元对重庆主城区的危旧房全部改造，并请世界级的规划大师对重庆进行重新规划。这些决策对推动人口和中心城区产业向郊区流动，进一步促进交通条件等基础设施的改善，为郊区经济的高速发展提供了强有力的政策和资金支持。2重庆郊区城乡统筹发展面临的问题透析重庆在城乡关系上存在两个突出问题：一是城乡经济发展不协调；二是城乡社会发展不协调，这两个不协调所造成的城乡经济社会发展差距扩大，使重庆发展处于一种失衡状态。重庆郊区的发展同时体现出这两种问题特征。如何突破郊区发展屏障，从体制上、政策上、产业发展调整上以及城镇建设布局等方面彻底改变二元结构，促进郊区城乡协调发展，使其成为大城市辐射大农村的快捷通道，是

8、破解城乡统筹发展难题的关键节点。2.1 郊区功能定位不足长期以来郊区发展的功能定位，是作为市区居民所需的粮食、蔬菜等农副产品的生产和供应基地，结果导致郊区产业和功能单一，经济实力不强，农村未形成优势产业，城镇建设落后于形势发展的需要。根本原因是受城乡一元结构传统思维方式的束缚，缺乏对郊区城乡统筹的整体谋划和统一指导，在制度和政策上，基本执行的是城乡与农村、市民与农民两种不同的制度安排和政策取向，城乡居民在税负、就业、教育、医疗、社会保障等方面没有享受同等的国民待遇。在资源配置上，偏重城市而对农村有所忽略。郊区发展的滞后，使城乡居民收入差距不断扩大，全市城市化水平、农村经济结构、城镇建设和环境面

9、貌与建设现代化国际大都市郊区的要求很不相称。2.2 产业发展后力不足工业是重庆郊区经济的主力军，是推动郊区城镇化的“引擎”。虽然近年重庆郊区产业集中布局取得了一定成效，郊区新办的企业大部分进入了新设立的工业园区和工业小区，但是总体上还是以分散布局为主，郊区工业区还存在一乡一点，一镇一点，数量多、规模小、能级低等问题。这一方面导致城镇化建设水平和产业层次偏低，难以拓展就业容量，缺乏吸引农村人口集聚城镇的强大引力。另一方面直接造成人口的分散布局，并且导致了农村劳动力“兼业”现象的普遍存在，部分郊区农户“兼业”户高达74.2%，阻碍了农村人口向城镇的集聚。产业的疲软造成郊区发展动力不足、城乡差距进一

10、步扩大。2.3 积聚力的培育不足重庆目前处于以单中心为特点的大都市区发展阶段，多中心的格局正在逐渐形成。重庆的城镇化水平与全国尤其是东部地区相比还偏低。重庆现辖40个区县，近3/4的区县属于农业区县。1998年末全市总人口为3059.69万人，其中非农业人口只有614.03万人，重庆的非农业人口比率与工业化率的比值只有0.6，远低于国际公认的1.4 2.5的合理范围。2006年重庆城镇化率为46.7%，低于其它三个直辖市的水平。最低的是酉阳县和巫溪县，城镇化率仅为17.2%。并且，郊区新城、新镇、开发区等发展模式的发展带动力还没有充分体现，公共基础设施建设水平落后于中心城区，不利于郊区对人才、

11、资源等要素的积聚。2.4 生产要素流动不足郊区农业目前处于小农经济向农业现代化过渡发展阶段，农业现代化的实现很大程度上依靠专业化规模经营，走农业工业化管理的道路。但是农村集体土地经营权主体相当分散，造成农村经济社会发展布局分散的体制性问题，农村建设用地分散布局。根本原因在于郊区农民缺乏有效的合作组织，分散的、小规模经营的生产方式使农民在包括土地在内的资金、人才、信息、市场、科技等生产要素方面都处于落后地位，再加之组织化程度低，农业生产要素不能有效地配置与整合，农产品缺乏市场竞争力，阻碍郊区现代农业发展进程。3.郊区城乡统筹发展的动力分析3.1 核心城市的辐射：自上而下的动力“城市化”是郊区发展

12、的动力之源。从郊区的发展历程来看，其每一次跨越都和“城市化”发展水平密切相连。没有城市化，就没有城市的快速发展，没有城乡要素的激烈运动，也没有城乡关系的发展与变革就没有城乡关系的发展与变革。2007年，在大力发展主城九区的同时，重庆市决定全力培育万州、涪陵、黔江、合川、永川、江津等六大区域中心城市，表明重庆由单中心向多中心转变，城市分散发展趋势明显。区域中心城市的发展，必然使郊区发展受到城市产业结构调整、人口居住郊区化、产业布局规划等因素的影响逐步加大，从而增强郊区产业发展能力，提高郊区综合竞争力，一定程度上承担起积聚人口、资源等发展要素。3.2 农业产业的发展：自下而上的动力工业化的快速发展

13、加剧了郊区的城乡差异，提高郊区的农业发展能力是实现郊区可持续发展和缩短城乡差距的保障。其一，郊区农村经济的发展在不同时期中为郊区的自身发展提供保障。其二，郊区在城市化过程中，对乡村景观和良好生态环境的要求越来越高，其发展避免复制城市中心区的拥挤、污染等城市问题。要维持郊区景观环境，就必须提高农业产业发展能力，着力拓展郊区农业多元服务功能，发挥农业绿化带、景观廊道、农业生态休闲场所等的景观、环境、休闲文化服务能力，为郊区可持续发展营造良好的基础条件。3.3 外商投资的偏向：自外而内的动力郊区日趋显现的优越区位条件使其成为外商投资目标，利于郊区增加就业岗位，促进郊区农村劳动力的转移，同时吸引外来就

14、业人口和市区下岗待业人员，加快郊区城市化发展的步伐。3.4 城乡居民“一体化”的追求：自内而外的动力推动城乡统筹的内在动力归属于城乡居民对就业、教育、医疗、社会保障等方面享受公正、平等的国民待遇的不懈追求。重庆主城区及区域性中心城市逐渐更新城市功能，以“退二进三”为标志，进行城市产业结构调整，以“还帐”为目的、超前的基础设施建设等构成郊区发展的动力，并对区域内乡村的发展起到推波助澜的作用。两股居民要求发展的动力带动起的是郊区逐步城市化和乡村城镇化，现代和谐的城乡关系与统筹格局局面也会得到局部实现。4重庆市郊区的发展路径探析重庆郊区基本构架包括两个区域层次，一个是都市核心区外围的直接辐射区，是“

15、一小时经济圈”核心区的传递拓展区域，面积约2137平方公里。另一个是间接辐射区，是“一小时经济圈”的卫星城镇所在区域，面积25925平方公里。结合重庆郊区的发展现状及空间、面临的挑战以及动力分析，借鉴北京、上海等地发展经验，重庆郊区的城乡统筹发展路径主要有城市郊区化发展型和郊区乡村城镇化发展型两大类型（见图4）。图4郊区发展的模式和主要内容 郊区城市化发展是重庆郊区目前所处的主要阶段，包括郊区城镇化和乡村城镇化两种类型。一方面，中心城区用地规模的扩大或大型企业在郊区的布局，将原来的农村地域结构转型为城市地域结构，受城市驱动力支持，伴随大城市人口、产业向郊区推移，以产业发展（工业化）为契机，郊区

16、逐步实现城市化，这是一种城市跨越式发展的类型。另一方面，郊区原有区（县）城等小城市、小城镇依托区位优势，集聚人口和资源，也将在城市化进程推动下，通过乡村城镇化，打破二元结构，逐渐实现城市的转型，推进城乡统筹发展，这是城市渐进式发展类型。4.1 城市郊区化发展城市郊区化发展，是随着城市化水平的提高，城市产业结构的升级，逐渐明显的生活、就业压力，城乡经济的互动等，实现城市（核心区）向郊区的延伸的过程。重庆市目前虽呈现城市化水平较低，“小马拉大车”的特殊市情，但是随着重庆“1小时经济圈”和城镇化建设步伐加快，城市郊区化是重庆城市发展的必然趋势。在重庆市城市总体规划（20052020）中，“一圈两翼”

17、将被作为未来重庆的战略构想，以“1小时经济圈”为核心，带动渝东北、渝东南两翼生态区的发展，打造成中国西部的强力增长极。“1小时经济圈”是重庆目前区位条件最好、资源环境承载力最强、城市化和工业化水平最高和产业聚集的区域。在“1小时经济圈”内，产业布局为产业布局以“一心四带”附加六大产业集群为重心（见图5）。“一心”是指“都市核心产业区”，包括5大重点产业布局区极核产业区、北部产业区、西部产业区、东部产业区、南部产业区和依托渝涪、成渝、渝遂、渝黔四条高速路的四大产业密集带，强化与周边地区的产业分工协作和资源利用合作。可见，重庆“1小时经济圈”的强势发展与核心区连接成辐射力强大的城市群，必将为加快产

18、业调整布局统筹城乡发展提供平台，促进城市向郊区的延伸，实现“大城市带大农村”的顺利过渡。图5 一小时经济圈的“一心四带”格局4.2 郊区城市化发展郊区城市化发展是郊区乡村向城市的转型过程，包括人口、经济结构、空间地域结构和基础设施的转变，其内涵是实现乡村生产、生活方式的转变，提高产业发展能力，这是城乡一体化的渐进过程。笔者认为，当前重庆郊区城市化发展的主要路径包括以下几个方面： 科学定位郊区的功能、结构及产业布局制约重庆经济社会发展的最基本的客观因素有三个方面:一是城市化水平低，主城区幅员面积太小，仅有600平方公里，城市综合实力不能拉动人口占多数的大农村。二是大农村劳动力和人口明显过多，第一

19、产业的容纳能力极其有限，第二产业不宜在农村分散布局，第三产业在农村人口居住分散的条件下更难以充分发展。三是乡村城镇化进程较慢，农村人口转移较少。三个因素中，关键是提升城市化和城镇化水平。针对这种情况，在推动城市化的过程中，对郊区功能进行科学正确定位。重庆郊区尤其是拓展区域的近郊区是产业集群培育基地和大型专业市场聚集地，是重庆特大城市的大工业、大物流支撑区，是核心区城市公共交通与对外交通的枢纽。产业主要以现代制造业、现代物流业、高新技术产业等为主，要充分发挥该区域交通疏解、新型工业支撑、物流集散、生态屏障、休闲度假、辐射传递等功能。同时，除承载外迁工业，培育和完善具有较大辐射和集聚功能的城镇化体

20、系外，还要实现郊区多功能开发，强化农业生态功能，加强生态环境建设，包括传统农业、观光农业及乡村旅游业等；保护资源和环境，形成风景优美、环境良好的生态基地和具有都市特色的现代化产业基地。调整郊区经济结构和产业布局应从经济融合、产业融合、劳动力融合等方面着手，重点统筹构建好以高新技术产业带、现代制造业产业带、都市农业产业带、体闲观光旅游产业带为代表的新型经济结构，解决和克服郊区一二产业基础比较薄弱、产业布局分散、产业特色不明显和主导产业不突出的问题。 培育和完善城镇化体系发挥大城市对大农村的辐射和带动效应，必须首先培育和完善郊区具有较大辐射和集聚功能的城镇化体系，提升城镇化水平，这是一种渐进式的城

21、市化过程。重庆郊区发展的未来格局是：建成6个大卫星城市、9个中小卫星城市、300个卫星镇，较大程度地完善重庆的城镇化体系，形成重庆大城市带大农村、较发达地区带动欠发达地区共同发展的具有强大集聚和辐射功能城镇化体系。按照推动有特色的城镇化的建设方向，以交通便捷、基础设施完备、生活便利为基础，明确城镇体系中各自的地位、作用和整个体系的结构和功能。如，依托北部新区、西永微电子工业园以及茶园、空港、九龙、西彭等特色工业园区，打造“中国汽车名城”，建设“摩托车之都”，发展数控机床、内燃机、通用机械、大型变压器等装备制造业，发展铝加工等材料加工业，发展技术含量高、产业关联度强、附加值大、环境污染小的高新技

22、术产业，大力培育产业集群。郊区小城镇的建设要注重特色，凭借区位优势，从当地条件和特点出发，以支柱产业为载体，致力于发展第一、第二产业。必须以人为本，用政策激活农村地区的发展，建立促进小城镇发展的多种投资渠道，用经营城市的方法建设小城镇。大力实施名牌战略、文化战略、环境战略、人才战略、科教战略等，保证未来城镇具有持久的生命力和综合竞争力。4.2.3 以工业园区为载体推进乡村城镇化建设重庆郊区中心城镇的工业发展要突出重点，以园区为载体，加快经济外圈的产业发展，主要发挥承接和传递辐射、基础资源保障、经济腹地支撑、产业协作配套、物资中转集散作用。一是编制完善工业园区发展规划。规划应首先确定好工业园区，

23、重点在于乡镇一级。乡镇级的工业园区主要放在中心城镇，一般乡镇的工业区予以撤消不再保留，其工业企业搬迁进入邻近乡镇园区。在此基础上，规划应以工业园区的空间布局、产业发展方向和特色、规模和占地面积等方面为重点，构筑科学合理的工业园区发展格局，为形成郊区现代制造业基地奠定基础。有了这样的规划，就明确了哪些工业园区是鼓励发展的，哪些是限制发展甚至禁止发展的，使郊区工业集中具有明确的方向。二是办好工业园区。如长寿化工园区、西永微电子工业园、涪陵李渡工业园、江津德感工业园等，要集中布局，突出特色，形成重庆工业重要增长极。通过土地使用、项目审批、税费和融资支持的政策引导，加大龙头企业建设，以龙头企业带动产业

24、发展，使之形成产业链，产生集群效应。改善园区投资服务环境，为进园企业创造良好的发展条件。三部分.3 入规展现状及其面临的挑战，市产业结构调面，郊区发展要是适度进行乡镇行政区划调整部分.3 入规展现状及其面临的挑战，市产业结构调面，郊区发展要三是适度进行乡镇行政区划调整。由于部分乡镇区划范围过小，形成工业在郊区档次低、能级低的状况。郊区应进行乡镇区划调整，总方向是减少乡镇的数量，基本原则是不设园区的一般乡镇不再保留，将其并入邻近设立有目标工业园区的中心城镇。通过调整的乡镇行政区划将不再是地区分割的篱笆而是作为一种资源，在促进工业企业向园区集中的同时，还有利于促进城乡统筹中户籍制度改革。4.2.4

25、 促进生产要素流动，提升农业现代化水平城乡一体化的产业支撑，一方面发展工业化和城市化，另一方面要激活生产要素从城市向农村的流动以促进农业的产业化，依凭禀赋的比较优势，以农业产业化（它往往直观表现为区域的特色经济）的长足发展来缩小城乡差距和吸纳大量的农村剩余劳动力。一是进一步完善农村土地流转制度，逐步推行农民土地使用权的资本化和股权化，实现农业产业化和规模化经营。按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，建立土地流转最低指导价和土地收益递增机制促进土地规范流转，打破村社地域界限，整合耕地资源。采取集中承包、业主承包、顺包反租、股份合作等模式，加快土地在村社内重组和村社外的合理流转，实现农业产业化生产

26、和规模化经营，根本改变一家一户的小农经济生产方式。进一步落实和完善土地承包经营权流转的政策，实行农用地规模流转补贴政策，吸引各类资本投入农业开发建设，特别是投资强度大的农业投资企业，使其经营上规模上档次，扶植龙头企业做大做强。二是大力发展农民专业合作经济组织。提高农民组织化程度、市场化程度，使农民专业合作经济组织成为联结农民对接市内外大市场的纽带。探索与农民利益联结的多种经营模式。首先，由种养大户或经营能手牵头，农户参加的合作组织，在组织内部开展产前、产中、产后系列服务并对外营销。其次，推进农户股份合作，农户自愿组合、共同出资、共同经营、共担风险、共享利益。第三，以龙头企业为依托，以生产同类产

27、品为基础，推进紧密型的“公司+农户”合作经济组织。第四，由政府的经济技术部门组织、引导农民兴办或联综合服务社等。政府对农民各类专业经济合作组织予以政策扶持。三是运用工业化思路，面向城镇、面向海内外市场，大力发展规模化都市农业、绿色农业、花卉农业、创汇农业、效益农业，为农业增效、农民增收打下坚实的规模化经营基础，缩小城乡居民收入差距。4.2.5 建立健全城乡一体的社会管理体制城乡二元分治的制度的不平等待遇，在社会身份和社会认同上表现为“农民”与“市民”的差异，在资源配置和制度设置上表现为“农村”与“城市”的差异。这种差异强化了郊区农民对政策的不满情绪，产生了观念行为认同上的严重的分歧，使得城乡之间“二元性”的结构矛盾更为突出且难以解决。要根本打破