湖南政策性农业保险推行效果及问题之研究

1、政策性农业保险推行效果及问题之研究 以湖南农业保险为例摘要:近几年我国农业保险迎来了前所未有的机遇，本文立足于湖南政策性农业保险的保费收入与赔付率，结合E-views软件有关的统计数据进行分析，探讨政策性农业保险在湖南的推行效果及其在发展中存在的险种单一、保费过高、供给主体少等问题，并针对这些问题提出了相应的解决办法。关键词: 农业保险 保险公司 险种 保费一、引言近几年，基于我国农业保险成产条件与现代农业发展的客观要求，以及我国农业保险面临的困境，在党中央、国务院的高度关注与指导下，我国部分省市围绕着规避和转移农业风险、实现支农惠农财政政策的放大效应、促进农民增收农业增效等目标对农业保险进行

2、了一系列的积极探索，并取得了显著成效，使我国农业保险迎来了前所未有的机遇。从2007年开始，国家财政部拿出专项资金在湖南等六个省份进行政策性农业保险保费补贴试点，发挥农业保险在防范和化解农业风险的积极作用。但在试点推行的现阶段，湖南政策性农业保险仍然面临着亟待解决的问题。二、湖南省农业保险发展现状与数据分析湖南是一个农业大省，种植业以水稻、甘蔗、烤烟为主，其中水稻产量占粮食总产量的。2009年，湖南省粮食播种面积7750万亩，比上一年增加165万亩；据省农业部门预计，粮食总产逾300亿公斤，稻谷总产271亿公斤，比上一年增加7亿公斤，维持全国第一。 尽管在我国的GDP结构中，农业的比

3、重随着工业化进程的加速在持续下降，但农业是我国国民经济发展的基础性质并没有改变。然而，进入21世纪以来，我国的农业自然灾害发展态势日趋严重，农业自然灾害风险已成为影响我国农业经济可持续发展的重要因素之一，同时也往往波及国民经济的其他产业与消费者的切身利益。因此，为了规避自然灾害给农业生产带来的损失，保障国民经济平稳而持续发展，有必要重视对农业灾害的防范与保险救助机制。（一）湖南省农业风险湖南省气候为亚热带湿润季风气候，且正处在东南季风和西南季风的交汇地带，降水分配不均，温度的季节变化显著，往往是湘北洪水未退，湘南干旱又至。据不完全统计，截至上世纪末，湖南省的致灾因子有四十多种，以干旱、洪涝、低

4、温和病虫害等灾种最为严重。综观全省单因子灾情分布情况，旱灾的灾情占比最大，一般占总灾害的，平均为；洪涝的灾情占比次之，一般在，平均为；病虫害的灾情占比一般在左右；低温灾的灾情占比一般为。目前，随着全球气候进一步恶化，致灾因素的变数加大，湖南省已成为全国灾害频发、受灾面广、灾害损失严重的省份之一。2010年，我省洪涝灾害发生时间早，部分地区受灾严重，另外洪涝灾害发生频率高。4-7月，我省部分地区连续普降大到暴雨，局部地区降特大暴雨，发生了8次较为严重的洪涝灾害。据省防指统计，今年入汛以来，湖南14个市州89个县(市、区)1036个乡镇580万人受灾，农作物受灾受灾面积330千公顷，直接经济损失4

5、2.77亿元。（二）全国农作物受灾面积与粮食产量变动关系考察1978年以来的农业灾害发生情况，可以总结出我国农业灾害与粮食产量变动关系见表1和图1。表l：1978-2009年中国农作物受灾面积与粮食产量增减对比表年份农作物受灾面积（万公顷）受灾面积环比增降（%）粮食总产量（万吨）粮食总产量环比增降（%）197850793047719793937-22.48332128.971980445313.1132056-3.4819813979-10.64325021.3619823313-16.74354509.07198334714.77387289.2619843189-8.12407315.17

6、1985443739.1337911-6.92198647146.24391513.2719874209-10.71402982.931988508720.8639408-2.2119894699-7.63407553.4219903847-18.13446249.491991554744.1943529-2.4519925133-7.46442661.6919934883-4.87456493.121994550412.7244510-2.519954582-16.75466624.83199646992.55504548.131997534313.7149417-2.0619985015-

7、6.14512303.6719994998-0.3450839-0.76200054699.4246218-9.0920015222-4.5245264-2.0620024712-9.77457060.982003545115.6843070-5.7720043711-31.92469479200538824.61484023.1200641095.85498042.92007489919.23501600.7120083999-18.37528505.362009472118.05530820.44资料来源：国家统计局.中国统计摘要（1995）Z.北京：中国统计出版社，1995；国家统计局，

8、中国统计年鉴（2008）Z.北京：中国统计出版社，2008；国家统计局，中华人民共和国2009年国民经济和社会发展统计公报Z.2010-02-25。图l：1978-2009年中国农作物受灾面积环比增降与粮食总产量环比增降的E-views散点图（其中X代表农作物受灾面积环比增降；Y代表粮食总产量环比增降）表1显示，1980年、1985年、1988年、1991年、1994年、1997年、2000年、2003年、2007年、2009年这10年的农作物受灾面积增长最低在9.42%，最高达44.19%；相应地，粮食产量在这10年出现负增长，降幅最低为2.06%，最高为9.09%。农业灾害与粮食产量呈现出

9、完全相对应的关系。尽管2006年、2007年、2009年这3年的农作物受灾面积均较上年增加，却没有出现粮食减产的局面，且2008年与2009年粮食总产量还创下历史纪录，分别达到了5.285亿吨与5.308亿吨，这是因为，近几年来，我国粮食增产的三分之二依赖于单产水平的提高和播种面积增加了三分之一，且是在不顾及生态环境损失而增加化肥施用量和其他物质投入量的前提下所出现的结果。从图1散点图可以看出粮食总产量环比增降与农作物受灾面积环比增降大致上具有反向线性关系。（三）湖南省农业保险状况2007年是湖南省开展政策性农业保险试点的第一年，由财政给予保费补贴，人保财险和中华联合财险两家公司承保。试点取得

10、成功，全年承保水稻2935万亩，承保面达46.6%；承保棉花(13540,115.00,0.86%,吧)150万亩，承保面达65%；承保能繁母猪380万头，承保面100%。三项合计保费收入7.48亿元，其中财政安排保费补贴5.06亿元(中央财政2.43亿元，省级财政1.98亿元，其余由地方财政补贴)，已累计支付保险赔偿4.3亿元，受益农户达926万户。 2008年各级财政将安排农业保险补贴资金6.96亿元，其中中央财政补贴3.72亿元，省财政补贴2.53亿元，分别较上年增长53%和28%。2008年的农业保险，一是增加了保险品种。共有水稻、棉花、油菜、能繁母猪、奶牛5个险种，保险费率分别是7%

11、、8%、6%、6%和5%。与去年相比，增加了油菜保险和奶牛保险两个险种；二是提高了保险金额。水稻、棉花、油菜、能繁母猪、奶牛的保险金额分别是240元1亩1季、300元1亩、150元1亩、1000元1头、4000元1头。与去年相比，水稻苗期和分蘖拔节期的保险金额从140元、160元提高到150元、180元；棉花苗期、铃蕾期保险金额由120元、240元提高到150元、250元。三是调高了保费补贴比例(种植业补助比例提高10%)，农户实际交费水平降低。保费缴纳，水稻每季每亩16.8元、棉花每亩24元、油菜每亩9元、能繁母猪每头60元、奶牛每头200元。由于财政补贴，农民实际最多承担的保费是：水稻每季

12、每亩5.04元，棉花每亩7.2元，油菜每亩2.7元，能繁母猪每头12元，奶牛每头80元。2009年全省农业保险累计签单保费收入11.93亿元(其中湖南人保7.1亿元,已成为湖南人保的第二大险种和第一大利润险种;湖南中华保险4.73亿元),排名全国第四位、中南六省第一位,2009年实现已决赔款7.72亿元。开办险种由2007年的3种增加到7种(水稻、棉花、油菜、能繁母猪、奶牛、森林、育肥猪),覆盖区域由试点之初的几个县区扩大到全省140多个县市区,参保农户数三年共达6000万人次,年承保金额平均超过300多亿元。（四）全国农业保险保费收入与已决赔款 考察2000年以来中国农业保险保费收入与已决赔

13、款、赔付率的关系。表2：2000-2009年中国农业保险保费收入与已决赔款、赔付率对比表年份保费收入（单位：百万元）已决赔款（单位：百万元）赔付率200040330174.69%2001301301100.00%200249940380.76%200349930160.32%200440330174.69%200569760186.23%200679960175.22%20075334297855.83%200811065691262.47%200913391952471.12%图2：2000-2009年中国农业保险保费收入与已决赔款的折线图从表2和图2可以看出，2007年以前保费收入与已决赔

14、款变化很小，且都维持在较低水平。但自2007年起保费收入陡增，并伴随着已决赔款的迅速提高。由此可见，农业保险近几年来的推行力度大大增加且效果显著。三、湖南省农业保险推行的效果通过近三年的农业保险工作,农业保险为湖南省“三农”发展注入了新的活力,是一件政府得民心、农民得实惠、保险得发展的大好事。农业保险试点工作的效果主要体现在以下五个方面:(一)提高了农民保险意识和防灾防损意识。通过农业保险机制的建立,广大农民的保险意识明显提高,同时也有效地增强了农民的防灾防损意识,促进了农业防灾技能的提高。三年来,各政府职能部门和承办业务的保险公司,在广大乡村,通过广播、黑板报、广告墙、发放资料、现场咨询、走

15、村串户等形式,开展了广泛宣传以及灾后得到补偿后农民的口碑传播等,广大农户的保险意识已经有了长足进步。(二)提高了基层政府和干部的行政效率。基层政府和干部学会了运用保险的经济手段管理农业,用以防范和化解农业生产风险,大大地提高了工作效率。(三)增强了农业抗灾能力。农业保险在抗灾救灾、经济补偿、促进“三农”发展方面的作用逐步显现,财政保费补贴资金“四两拨千斤”的放大效应明显,增强了湖南省农业抵御风险的能力,得到了各级政府和广大农民的支持与认可。(四)促进了农业增产和农民增收。农业保险工作的开展,能有效地集聚社会资金应对农业灾害风险,一定程度上缓解了特大自然灾害对财政救灾资金的压力。同时也使农民的收

16、入和生活有了一定的保障,减少了不安定因素,促进了农村和谐稳定,较好地发挥了农业保险的“稳定器”和“助推器”作用。(五)有效保障了农业生产水平。农业保险及时有效地对农户补偿了因自然灾害造成的损失,帮助农户提高了恢复生产的能力,有力地保障了农业生产水平不受或少受农业风险的影响,极大地提高了广大农民的种养积极性,保证了 “米袋子”、“菜篮子”市场的稳定供应。农业保险制度的建立,使受灾农户能大胆地扩大种养规模,增加农业生产的投入,在使用新品种、采用新技术上的积极性明显提高,促进了农业的产业化经营和集约化生产。 四、湖南政策性农业保险发展中存在的主要问题及原因分析农业保险是处理农业非系统性风险的重要财务

17、安排，是市场经济条件下现代农业发展的三大支柱(农业科技、农村金融和农业保险)之一，是世贸组织允许各国支持农业的“绿箱”政策之一。自2004年政府在全国范围内积极开展政策性农业保险试点改革以来，我国政策性农业保险可以说取得了巨大的实质性进展。在政府各种利好政策的推动下我国政策性农业保险迎来了黄金发展机遇期。但随着试点工作在湖南的进一步推进和深入，诸多制约政策性农业保险向前发展的问题也逐渐显露出来。 (一)对政策性农业保险的认识不够明确建立政策性农业保险制度，是健全国家农业支持保护体系的重要组成部分，对于确保农业经济的持续增长和农民收入的稳定增加具有重大的现实意义。尽管政策性农业保险这几年在我国取

18、得了一定的进展，但各方对政策性农业保险的认识仍然不够明确，这表现在两方面： 1、地方政府对于政策性农业保险的政策目标和导向不明确。为什么要试验举办政策性农业保险?这种农业政策性保险的政策目标和导向是什么?这些都是试点政策性农业保险的各地政府至今仍不统一或存在众多疑惑的问题。因此有的地方政府把举办农业保险当作一种“额外负担”，把征缴农业保险费看成是一种“滥收费”。加之中央没有相关配套政策，地方政府害怕遇到大灾“吃不完兜着走”。使得地方上的积极性会打折扣，目前这点有限的积极性也很难持久。更有甚者有的地方政府不仅没有能力给农业保险试验以补贴，甚至还想从中得到一些好处，这就更难期待农业保险试验的真正启

19、动。 2、农业保险的政策性经营方式不够明确。迄今为止，我国的农业保险试点一直没有突破“政策性保险+商业化经营”的框架，“以险养险”加政府补贴的思路一直占据主导地位。这样，政策性保险业务和商业性保险业务之间没有明确的核算界限。政府在提供补贴时无法准确判断经营政策性保险业务的商业保险公司的亏损究竟是来自政策性业务，还是商业性业务，难以确定合适的补贴额度，难以科学评价商业保险公司经营政策性保险的绩效，最终可能会影响政策性农业保险业务的开展。 (二)农民收入水平低，保险意识淡薄 在政策性农业保险试点地区逐渐铺展的进程中，农户对于政策性农业保险有效需求不足的现实仍掣肘农业保险的发展，主要原因如下。 1、

20、政策性农业保险的高成本、高费率与农户家庭低收入之间的矛盾。农业生产自身的高风险性、空间的分散性、时间的季节性、定损的复杂性，造成了农业保险的高成本性，于是决定了农业保险实现正常运营必须以高费率为保障，各国的经验表明，一切险农作物的保险费率在2-15%之间，比之家庭财产、企业财产的保险费率(1左右)高出十几倍到几十倍，而我国目前正处于传统农业向现代化农业过渡时期，农业和农村发展处在艰难的爬坡阶段，农业基础薄弱，生产力水平低。2008年，我国农村居民人均纯收入仅4454元，不到城镇居民的三分之一，而且地区间发展极不平衡，收入差距很大，农民在较低的收入水平并且扣除了购买各项生活生产资料、供养子女上学

21、等必要开销之后，其可支配收入微乎其微，所以即便是在现阶段政府财政给予50%的保费补贴的前提下，1%-7.5%的政策性农业保险费支出也大大超过了其消费能力。 2、依赖思想严重和保险意识淡薄是制约我国政策性农业保险发展的重要因素。一方面，由于计划经济体制的影响，我国长期实行的是发生自然灾害损失时由中央财政直接拨款救济灾民的制度，养成了农民一遇灾害坐等救济的依赖心理，缺乏主动防范和规避风险的意识；另一方面，由于宣传力度不够，加上农民受传统观念的束缚，侥幸思想根深蒂固，保险意识淡薄，缺乏投保积极性，严重地制约着政策性农业保险的发展。 3、农业生产规模小、效益低，难以承担额外保险成本。在政府大力发展农业

22、保险的今天，上述结果和反应出的问题不得不令人深思：三是我国农村实行的家庭联产承包体制使得农业生产分散化经营，超小规模的土地经营客观上弱化了农业保险的经济保障功能。狭小的经营规模使农民产生较低的预期收益，而且随着我国市场经济体制在农村的不断深入和发展，农业生产的比较收益在不断的下降，客观上造成了农户不愿付出现实的保险成本去化解农业经营中的风险。由于农民的保险意识较弱，收入水平低。导致农民对农业保险的有效需求不足，造成农业保险覆盖面窄，难以满足保险经营所依赖的大数法则理论，使得农业保险经营风险集中，政策性农业保险发展缓慢。 (三)保险公司经营管理技术水平落后 农业保险的保险利益有别于一般财产险的保

23、险利益，是一种事先难以准确确定的预期利益。农业保险的标的大多是活的生物，它们的生长、饲养都离不开人的行为作用，而且农业风险大多来源于人类难以驾驭的大自然，如洪灾、旱灾、雹灾、疫灾等，具有风险单位大、区域性强、发生频率高、损失规模大等特点。因此，农业保险经营有其独特的技术要求，普通财产保险经营技术难以奏效。而我国目前农业保险的专业人才匮乏，农业保险经营技术还非常落后。 1、农业风险监测技术落后。主要表现在农业风险的识别、衡量、预测、预警以及信息统计与管理等方面，远远不能满足我国农业保险发展的需要。例如，由于没有建立自然灾害预报警报系统，致使防灾防损变得十分被动：由于没有建立灾害损失信息的统计分析

24、与管理系统，以致农业保险定价所要求的历史风险损失资料难以满足。 2、农业保险定价技术落后。农业保险定价要以风险区划前提、以精算理论为基础，而由于各种主客观原因我国农业风险区划几近空白，精算技术甚为薄弱，叉缺乏完备的统计数据资料支持，费率的厘定带有很大程度的主观性和盲目性，未能准确反应保险标的的真实风险水平，导致严重的逆选择。 3、产品开发技术落后。集中表现在产品质量低、针对性差，真正根据农民收入水平、风险状况量身定做的产品少之又少，难以满足农民的保障需求。4、定损理赔技术落后，我国不仅农业灾害损失的测定技术落后，而且没有制定统一的赔偿标准，理赔中出现很大的随意性，引发严重的道德风险。据统计，我

25、国农作物保险中道德风险给保险公司造成的经济损失占保险赔款的20%以上，牲畜保险中更为严重。 五、加快发展我国政策性农业保险的建议 (一)进一步加大政策扶持力度 发展政策性农业保险离不开政府扶持，世界上40多个推行政策性农业保险的国家根据本国实际都相应采取了不同的政策扶持方式。政府加大对农业保险的支持是世界各国支持保护农业的普遍做法。随着政策性农业保险试点的逐渐铺开，政府必须进一步加大对政策性农业保险的扶持力度，以确保试点工作稳步持续的推进。 1、制定税收优惠政策。对农业保险提供税收优惠是国际普遍的做法，也是我国应予以重视的。目前，如美国、日本、澳大利亚等许多国家对农业保险免征一切税收。而我国现行税制规定的农业保险免征营业税和印花税的范围仅限定在种植业和养殖业方面。当前我国农业正处于由传统农业向现代农业转变的关键时期，我们应充分发挥农业保险在服务“三农”中的应有作用，根据产业结构的调整和农村经济社会的发展需要，制订税收优惠政策，逐步扩大政策性农业保险的覆盖范围。 2、进一步完善农业保险的补贴政策。一是提供经营管理费用补贴和再保险费补贴，以激励其经营农业保险，增加农业保险的供给。二是对参保农民实行的保费补贴方式，建立保费补贴的长效机制。 (二)构建多层次的农业巨灾风险分散机制 农业风险具有高度关联性和巨大的不确定性，致使农业风险损失在空间上很难分散，结合发达