试论行政合理性原则及其审查

1、试论行政合理性原则及其审查【关键词】行政；合理性；审查     行政合理性原则是与行政合法性原则相并列的一项基本原则，而且又是对行政合法性原则的补充。它要求行政主体不仅要合法，而且同时也要合理。违反合法性原则将导致行政违法，违反合理性原则将导致行政不当。行政法从只要求政府政府的行政行为做到合法，到同时要求政府的行政行为做到合理，及从单纯的行政合法性原则，过度到确立双重原则这是人类行政法制进化的一个标志。     （一）行政合理性原则的基本概念     行政合理性原则是我国行政法上的一项基本原则，其是在行政

2、法制逐步健全过程中对合法性原则的必然补充。它与行政合法性原则是实现行政法治的两个必不可少的原则2。     所谓行政合理性原则就是指行政主体的行政行为内容要客观、适度，符合公平正义等法律理性。行政合理性原则的存在是实际行政活动的需要。     （二）合理性原则的确立     在中国，自建国以来大量的行政性法律、法规和规章均在一定程度上体现了合理性精神。在学术界公认行政合理性原则为行政法的基本原则之一，那是1980年以后的事。中国行政法上合理性原则的确立不仅是中国法学工作者长期研究的结果，是司法部门长期司法

3、实践的经验总结，更是中国社会主义民主与法制发展的必然，这一原则的确立，表明中国行政法对政府工作有了更高的要求，它要求政府的行政行为既符合合法性标准，又符合合理性标准。     （三）行政合理性原则的范围     行政合理性原则的适用范围与行政合法性原则的适用范围大体相同，故不复述，但有两点需要单独说明：     第一行政合理性原则只适用行政自由裁量权范围以内的行为，不适用羁束行为。前面说过，行政合理性原则主要基于行政自由裁量权的存在以及对它的控制而确立-行政合理性原则确立以后也主要在行政自由裁量权限范围内

4、发生作用，在自由裁量权限以外以及对于羁束行为，不再是合理性问题而是合法性问题。合理是指合法范围内的合理，而不是指合法范围以外的合理性。     第二行政合理性原则是行政法的原则，而不是行政诉讼法的原则。因而它对行政主体的行政行为是适用的，但不适用司法机关所主持的行政诉讼活动。<行政诉讼法)第5条规定：?人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。"而(中华人民共和国行政复议法)第1条规定：?为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权根据宪法制定本法。"这说明：行政

5、主体的行政行为既适用合法性原则，又适用合理性原则；而司法机关的行政审理行为则仅适用合法性原则。     （四）行政合理性原则的内容     行政合理性原则的基本内容是什么?或者说，合理性的标准是什么?德国行政法把行政合理性原则的基本内容归纳为三项具体原则。 （1）适当性原则。该原则要求行政主体在执行一项法律的时候，只能够使用那些适合于实现该法目的的方法，而且必须根据客观标准，不是按照行政主体的主观判断来决定某种措施的适当性；（2）必要性原则必要性原则又称为最温和方式的原则这个原则要求，行政主体在若干个适合用于实现法律的目的的方法中，只

6、能够选择使用那些对个人和社会造成最小损害的措施（3）比例原则即禁止越权的原则，又称狭义的合理性原则。     我国行政合理性原则的基本内容主要有：     第一、正当性。即行政主体作出行政行为，在主观上必须处于正当的动机，在客观上必须符合正当的目的。     第二，平衡性。即行政主体在选择作出某种行政行为时，必须注意权利与义务、个人所受损害与社会所获利益、个人利益与国家集体利益之间的平衡。     第三，情理性。即行政主体作出行政行为，必须符合客观规律，合乎情理。不能要求行政

7、相对人承担其无法履行或违背情理的义务。     （五）行政合理性原则与合法性原则之间的关系     中国行政法的两大基本原则，即行政合法性原则与行政合理性原则之间，既有联系又有区别。掌握它们之间的关系，对于我们具体适用和贯彻这两项原则是极为重要的。要准确地把握它们之间的关系，必须注意理解以下几点：     第一，行政合法性原则与行政合理性原则是行政法的两项基本原则，两者不可偏废。政府的行政行为必须既合法又合理，任何合法不合理或合理不合法的行为均是不许可的。     第二，行政

8、合法性原则是主要原则，行政合理性原则是补充原则。行政合理性原则必须以合法性原则为前提。合理是合法范围内的合理，任何违法的所谓"合理性"概不允许。     第三，行政合法性原则既适用羁束行政行为，又适用自由裁量行政行为，而行政合理性原则仅适用自由裁量行为。行政合理性原则只适用自由裁量权限范围内的行为，但自由裁量权并不全是合理性问题。     第四，行政合法性原则既适用行政管理，又适用行政诉讼，而行政合理性原则不适用行政诉讼。     第五，违反行政合法性原则构成行政违法，违反行政合理性原

9、则构成行政不当。行政违法和行政不当合称为行政瑕疵。行政瑕疵是行政法旨在防止和排斥的行政行为。控制和纠正行政瑕疵是我国行政法的重要任务。     我国正在全面进行社会主义法制建设，依法行政，提高行政机关执政水平是依法治国，建设社会主义法制国家的必然要求。     所谓行政自由裁量权就是指行政主体依据法律、法规、规章赋予的职责权限，基于法律、法规、规章及行政的目的和精神，针对具体的行政法律关系，自由选择而作出的公正而合理的行政决定的权力。     2、法律规范的有限性表明了行政机关需要享有一定范围的自由裁量权

10、。由于行政活动的复杂多变，使行政活动呈现出多样性和复杂性。行政活动必须适应复杂多变的社会现实。而任何法律都有限度，尤其是规范行政活动的法律。法律既不可能规范全部行政活动，对行政活动的规范也不可能面面俱到，详细无遗。行政主体需要享有一定的自由裁量权。否则，行政便无法运转。     3、行政诉讼中引进对自由裁量权进行合理性审查的必要性。上一个论题，笔者对行政法律规范的有限性进行了简要阐述，这对探讨在行政诉讼当中引进对自由裁量权进行合理性审查的必要性具有重要意义。因为行政法律规范的这种有限性，直接导致了行政机关行政自由裁量权的存在和发展。而正因为行政机关自由裁量权的存在

11、和不断发展，使在行政诉讼中引进行政合理性审查原则成为一种必要。     从形式上看，行政主体基于法定范围内自由裁量权的行使所产生的自由裁量行为都是合法行为，即使在客观上背离了社会公共利益的要求，造成不良后果也仅属于不当的行为，不产生违法的问题；但同时又应注意到，严重不当的行政行为会给相对人的合法权益造成损害。正因为如此，自由裁量权的行使必须受到法律的控制。自由裁量不等于恣意裁量，其行使须符合公平和正义的要求，其所作出的必须是公正而合理的行政决定。     我国现代行政执法水平已有所提高，但行政违法和行政不当仍大量存在，必须对其进行监督

12、与控制。在我国，行政主体的一切行政行为都必须接受人大监督、行政监督和司法监督 。而司法监督无疑是最重要的一种监督形式和争议解决途径。我国行政诉讼法实行的是“以合法性审查为原则，以合理性审查为例外”的制度。对于行政违法问题，人民法院可以通过对行政行为的合法性审查予以解决。但对于行政不当问题，由于我国法律只赋予了人民法院对少数合理性问题进行审查的权利，多数不能得到解决。     （二）在行政诉讼中实行合理性审查原则也是衔接好行政复议和行政诉讼的需要     我国行政复议法第5条规定：“公民、法人或其他组织，对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起诉讼”。但通过比较我国行政复议法和行政诉讼法中有关对具体行政行为进行审查方面的法律规定，我们可以发现，行政复议法实行的是合法性与合理性的双重审查原则，而行政诉讼法除对显失公正的行政处罚行为和行政机关滥用职权行为进行合理性审查外，对其他行政行为仅作合法性审查。显然二者的规定是不一致的。一起行政争议，如果经过了行政复议，问题基本能够得到解决，但由于个别复议机关执法水平的低下或者部门保护等原因，不可避免地就会出现复议决定的违法或者不当。由于行政诉讼法作了与行政复议法不