长江三角洲区域跨界水资源冲突及其解决途径

1、水资源长江三角洲区域跨界水资源冲突及其解决途径2010年第4期长江三角洲区域跨界水资源冲突及其解决途径王 华 陆 艳2(1 水利部综合事业局,北京 100053;2 北京方迪经济发展研究院,北京 100120)摘 要 随着区域社会经济的发展,人口增多,长江三角洲水资源供需矛盾日益突出,区域跨界水资源冲突不断。长江三角洲区域跨界水资源冲突不但影响社会长期稳定,而且制约区域整体以及冲突各方经济发展。解决长江三角洲区域跨界水资源冲突可以通过建立高效、公平、公正的行政处理机制;建立民主、科学的跨界水资源冲突协商机制;构建水市场机制;还可以通过公民诉讼方式。关键词 长江三角洲;区域跨界;水资源冲突;途径

2、 DOI编码 10 3969/j issn 1008-1305 2010 04 005 中图分类号TV213文献标识码 B文章编号 1008 1305(2010)04 0011 03随着社会经济的发展,人们对水资源的需求日益增加。水资源已不仅仅是基础性的自然资源,而且是战略性的经济资源。水资源的争夺空前激烈,从国家间水资源冲突,到一国内各行政区划之间的水事纠纷,水资源冲突已经成为制约社会经济可持续发展和地区间稳定的关键因素。长江三角洲地区涉及跨行政区划的河流湖泊众多,不同的行政区域在管理体制、经济追求、文化氛围等各方面都存在着差异,往往会产生区域跨界水资源矛盾与冲突。在长江三角洲区域经济一体化

3、下,探求解决长江三角洲区域跨界水资源冲突的有效途径是构建长江三角洲区域和谐社会的基础。利益所得影响到另一方时,如同流域内上下游之间的水量分配,平原河网的污染问题,以及不同区域之间的水土流失防治事务等都会引发跨界水资源冲突。因此,区域跨界水资源冲突是指发生在两个或两个以上不同行政区划内(省、自治区、直辖市之间),因水资源开发、利用、节约和保护、防治水害过程中权益纠纷而引起的行政争端。跨界水资源具有流域性、整体性和开放性的特点。因而,跨界水资源冲突往往涉及面广,矛盾错综复杂,协调难度大。2 长江三角洲跨界水资源冲突现状及主要特征长江三角洲位于大陆海岸线中部、长江入海口,自然条件优越,区位优势明显,

4、经济基础良好,是我国经济发展速度最快、经济总量规模最大、社会发展水平最高的区域之一,同时还是全国人口聚集能力最强的区域。近年来,随着经济的迅猛发展,长江三角洲水资源需求逐渐增加,水资源1 区域跨界水资源冲突的界定区域跨界指在一定的区域内,涉及多个行政区划,凡是发生在两个或两个以上不同行政区划边界上的问题都可以归为跨界问题。冲突可以被定义为两个或两个以上的社会单元在目标上互不相容或互相排斥,从而产生心理上的或行为上的矛盾。当各区域利益倾向和目标不同时,就会产生跨界冲突。水资源是一种稀缺的经济资源,它的分配实际上是一种利益分配,当各行政区利益分配不均或一方的作者简介:王华(1980年! ),男,博

5、士,工程师。水资源长江三角洲区域跨界水资源冲突及其解决途径2010年第4期环境也不断恶化,由此引起的地区间水资源矛盾与冲突不断。受区域自然条件以及社会经济发展的影响,长江三角洲地区跨界水资源冲突具有自身的特点。2 1 长江三角洲省界河流湖泊分布广,跨界水资源冲突源较多长江三角洲平原的地质特征决定了其水环境的特点是地势低平,湖泊众多,河网密布。且涉及跨界的河流湖泊众多。在苏沪交界的河流主要有:吴淞江、千江浦、急水港、元荡、珠砂港、太浦河等。在浙沪交界的河流主要有:红旗塘、上海塘、广陈塘、秀州塘、漕芳迳、太浦河、丁栅港等。苏浙交界的主要河流有:双林港、弯里塘、后市河、运河、麻溪河、澜溪塘、横泾港、

6、由页塘等,这些跨界河流湖泊是水资源冲突的多发地带。长江三角洲水资源的特殊分布及区域划界历史现实,使得该地区成为全国最需要进行经常性水资源区域协调的地区,同时也成为跨界水资源矛盾与纠纷的多发地区。2 2 跨界水资源冲突主要集中在小型河流与湖泊上 长江三角洲区域的水资源一类集中在长江、太湖和钱塘江等大型河流与湖泊上,另一类则是星罗密集的小型河流、湖泊、水库。虽然都存在跨界问题,但大型河流湖泊因为涉及的面较广,冲突时间相对缓慢,因而冲突频率较低。而小型河流湖泊涉及面较窄,与当地居民生活生产休戚相关,所以冲突不断。与长江三角洲核心区域的河流湖泊相比,一些东南丘陵边界地带的小型河流湖泊也易被忽视,而这些

7、边界河流常常因为水能开发而产生水资源冲突。2 3 跨界水资源冲突以水污染、防洪排涝、水能开发为主要导因长江三角洲地区以平原河网为主,且河网密布,水系错综复杂,发生面源性水污染的可能性比较大。以太湖为例,其水质恶化严重,这与周边城镇排污、船舶油污、过多网围、圈圩养殖有关。水体污染带来的富营养化是导致长江三角洲水质性缺水的主要原因之一,常常引发上下游地区之间水事纠纷。此外,在长江三角洲周边地区分布有山地丘陵,具有水能开发的潜力,上游的水电开发必然会对下游水资源开发利用产生巨大影响。2000年底,浙江省庆元县与福建省寿宁县之间的省际边界水事纠纷,就是一起典型的由于水能开发而引起的纠纷。2 4 跨界水

8、资源冲突与区域利益的竞争密不可分随着经济发展和生产力水平不断提高,城市化进程的加快,长江三角洲各地区对水资源的需求愈来愈高。在区域利益的趋势下,各地竞相开发利用水资源。然而,水资源具有整体性和流域性,不可能因为区域划分而人为的改变。在流域开发中,流域内部各行政区域之间、上下游之间,甚至不同流域之间,都存在着利益分配问题。长江三角洲区域社会经济发展迅速,人口密集,各个地区之间也存在着各种竞争,部门利益、地方利益和市场各方的利益与水资源矛盾交织在一起。在长江三角洲这个经济发展迅速的地区,跨界水资源冲突具有社会经济利益背景复杂性。13 长江三角洲跨界水资源冲突产生的主要原因3 1 长江三角洲区域经济

9、的发展加剧了水资源供需矛盾长江三角洲地区是我国经济最发达、最活跃、最具国际竞争力的地区之一。水资源在促进地区经济发展的同时,也正受到越来越多的威胁。企业数量、规模的增多增大使得工业需水量猛增以及水利用率不高均加剧了水资源供需紧张。产业布局不合理、工业排污量增加、污水处理不达标使得水污染问题日益突出。随着城市化率和人民生活水平的提高,人口的增加,从生产、生活各个方面加大对水资源的需求,同时也加剧了水污染。跨界地带河网密集,以中小河道为最多。地形多为平原洼地,呈浅蝶形状。区域内排水十分不畅,一旦发生水污染现象,污染扩散面积广、且经济损失也惨重,极易发生水资源冲突。3 2 流域统一管理与区域行政管理

10、的矛盾 长江三角洲区域的河流湖泊大多是跨省市行政区的,受区域利益驱使,各行政区分别对各自区划内的水资源进行开发利用、保护和管理。受长期计划经济的影响,水资源管理体制存在着#多龙管水,职责不清的现象,#管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污、管治污的不管水体水质,造成水资源的开发、利用、保护、管理各环节之间协调困难。然而,水资源具有整体性,流域内上下游、左右岸、干支流之间具有很强的关联性。长江三角洲水系复杂,河网密集,流域内上游的水量分配与水质状况会影响到下游地区。支流水质保护决定干流保护的目标。河流左岸水污水资源长江三角洲区域跨界水资源冲突及其解决途径2010年第4期染将会对右岸

11、地区生产、生活造成威胁。3 3 法制体系和水行政执法的不完善使得跨界水资源冲突的解决困难重重目前,相关法律法规对如何处理跨行政区域水资源纠纷,以及行政权限划分并不明朗。并且由于领导级层的限制,省边界水资源纠纷难以顺利提交流域机构处理。特别指出的是,一些法律法规是在发生水事冲突后才相继制定,具有一定的滞后性。如2002年江浙省际堵坝事件发生后,水利部太湖局和流域片内江苏、浙江、福建、安徽省水利厅共同签订了%太湖流域片省际边界水事协调工作规约&。此外,我国的水行政执法体系具有行业管理的权威性,但是在社会变化之中改革显得比较缓慢,执法地位下降,需要面对各种地方性的政策与影响,即使出现问题也难

12、以有效解决,这种状况反过来又进一步促使跨界各方极力维护自己的利益。方以及相关利益主体构成,具有广泛的公众参与,代表了广大人民群众的切身利益。第二层面是区域政府间协商组织。由流域管理机构和区域跨界各地方政府共同组成,召开定期的水资源联席会议。区域政府间水资源协商组织注重宏观的水资源管理,流域内发展战略,水资源冲突的协商原则,监督协商方案的实施等。而地方性水资源协商组织制定具体的协商办法和程序,并报区域政府间水资源协商组织批准执行。可以看出,地方性水资源协商组织与区域政府间水资源协商组织是微观执行与宏观管理的关系,它们的有机结合将很好的处理长江三角洲跨界水资源冲突。4 3 积极构建水市场机制,合理

13、配置跨界水资源目前,发达国家已经通过水权转让等水市场机制解决跨界水资源冲突。浙江省的义乌市和东阳市开辟了我国水权转让的先例。随着长江三角洲区域经济的发展,水资源紧缺的矛盾将日益突出,建立同一流域内省级行政区域间水权交易市场对于解决长江三角洲跨界水资源冲突具有重要的意义。这一区域水权转让的定价原则应遵循,水权售出方应必须得到不低于该水权在本地区内所获得的水资源费。具体可以通过多余水量的转让和通过削减行业用水而节余水量的转让两种形式。但在实际过程中,各地区水资源费标准各不相同,双方应相互协商定价,以保证水权转让的公平。随着长江三角洲区域经济一体化进程的加快,各地区之间联系更加密切,建立区域间水市场

14、机制将成为可能。4 4 发展公民诉讼,发挥流域机构在处理跨界水资源冲突中的重要作用区域跨界水资源冲突具有公益性、综合性、广泛性的特点,冲突不仅涉及个体利益也会影响到公共利益。法律规定,公共利益受损必须由国家维护,个人只能就自身利益受损进行诉讼。如环境污染,虽然受害者众多,但根据现行法律,只有直接对公民个体利益造成了损害,公民才能向相关部门举报,但却无法代表公众对致害人提起诉讼。如相关行政机关不履行法定职责或怠于履行维护公共利益的职5责,公民也无法对行政机关提起行政诉讼。因此,应通过立法,对跨界水资源冲突提出公民诉讼。对涉及公民自身利益的行政决定,公民有权提出公民诉讼。同时,发挥流域管理机构在处

15、理跨界水资源冲突中的重要作用,国家应通过立法赋予流域机构公益诉讼权,代表受害方展开调查,提出诉讼,直接利用法律武器维护公众权益。(下转第29页)44 长江三角洲跨界水资源冲突的解决途径目前,处理跨界水资源冲突的方式有很多。可以通过跨行政区水资源冲突的上级人民政府行政处理;可以通过跨行政区各方自行协商解决;可以通过建立水资源市场机制,利用水权转让解决水资源冲突;还可以通过发展公民诉讼,发挥流域机构在处理跨界水资源冲突中的重要作用。4 1 建立高效、公平、公正的行政处理机制水利部2004年颁布的%省际水事纠纷预防和处理办法&,明确指出跨省际水事纠纷遵循逐级上报的原则,政府部门在水事纠纷中发

16、挥主导作用。实践表明,行政机制在处理跨界水资源冲突中具有显著效果。然而,行政干预的弊端也逐渐显现出来。如何建立公平、公正、高效的行政处理机制至关重要。行政处理的结果(包括行政调解协议、行政协调决定、行政仲裁决定和行政处理决定等)必须在法律上和实际上有效。因此,为了建立高效、公平、公正的行政处理制度,必须通过民事、刑事和行政的一般立法(包括实体法和程序法),以及专门性的环境资源立法,将跨界水资源冲突行政处理原则、2措施、程序法定化、正规化和制度化。4 2 建立民主、科学的跨界水资源冲突协商机制协商机制是水资源分权管理模式的#润滑剂,是沟通中央与地方水资源管理工作的桥3梁。从目前的情况来看,可以建

17、立两个层面的协商组织。第一层面是地方性协商组织,有点类似国外的#社区咨询委员会。主要由参与冲突的各理论研究表3项 目坎高或池深(m)池长(m)P1=2 41 015 5溢洪道多级跌水消能探析计算采用值P2=2 41 015 5P3=2 41 015 5P4=341 015 52010年第4期P5=2 41 121 0山嘴水库第二溢洪道多级跌水消能布置见图1。山嘴水库第二溢洪道2002年竣工使用,经过10年的洪水考验,陡槽、渐变段尤其是五级跌水消能段未出现淘刷破损部位,设计满足实际工程需要,解决了工程落差较大的实际问题,多级跌水消能适合山嘴水库实际情况。图1 五级跌水消能简图(单位:m)4 结论

18、(1)工程设计中不能墨守成规,应根据实际情况作出适当的、经济的、合理的设计方案。(2)多级跌水方案能降低水流速度,减少对水工建筑物冲刷、气蚀,使水流平稳流入下游河道,保证行洪安全。(3)多级跌水一般较多应用在中小型水利工程中,设计中要权衡利弊,使多级跌水方案提出有据可依、水力计算严谨、水工模型试验符合要求,要在有适合条件的大型工程中不断推广、积累宝贵的经验。(上接第13页)参考文献12345陈湘满 论流域开发管理中的区域利益协调J 经济地理,2002,(9):525 529蔡守秋 论跨行政区的水环境资源纠纷J 江海学刊,2002,(4):128 134贺骥,等 松辽流域初始水权分配协商机制研究J 中国水利,2005,(9):16 18崔延松 中国水市