宁波市建设民生财政的实践与思考

1、宁波市建设民生财政的实践与思考 信息来源：市政府门户网站整理 根据经济发展阶段理论，当经济发展到成熟阶段，公共支出的重点将由基础设施转向社会保障、教育、卫生与福利服务等，而且这方面的支出增长将远超过其他方面的支出增长。随着我国人均GDP的增长，意味着经济社会发展进入了一个新的发展阶段，在这个阶段，社会事业发展的滞后会直接影响到经济的可持续发展和社会的稳定。近几年用于教育、医疗卫生、社会保障、就业、公共安全、环保等民生方面的财政支出增长较快，并占到整个财政支出相当高的比例，甚至处于主导地位，这就是财政民生化，是经济市场化发展到一定阶段的普遍现象。“民生财政”将成为我国现阶段特有的财政基本运作模式

2、。宁波近几年一直致力于优化财政支出结构，加大民生投入，改善民生，全市各项社会事业得到了全面发展。本文将就宁波进一步建设民生财政做初步的探讨。 一、民生财政是财政改革的新坐标“民生财政”的提出与发展是与我国财政体制改革的逻辑相吻合的。财政肩负着推动经济改革与自身改革的双重任务，并以实现经济改革目标作为自身变革的唯一指导标准，这就构成了我国财政改革的内在逻辑。从改革初期的让利放权，到1994年的分税制改革，再到1998年的积极财政政策和建立公共财政制度的提出，以及当前针对全球金融危机对我国造成的外部冲击而出台的以民生为核心的新一轮积极财政政策，我国财政的每一次变革都是基于经济改革与经济发展的现实需

3、要而进行的适时调整,有别于西方国家简单的反周期调节。“民生财政”正是基于此种逻辑和我国改革发展的现实需要应运而生的。但是民生财政并不否定公共财政，它是对公共财政体制的进一步深化，是对公共财政在特殊改革时期和经济发展背景下的继承与发展。民生财政对于民生领域的覆盖边界不是局限于传统公共财政范围，而是范围更为广泛，服务项目更具体化、多样化、人性化，更加重视社会不公问题。因此，民生财政是我国经济社会发展的现实要求，是落实科学发展观、建设和谐社会的必然选择，也是财政改革的新坐标。二、宁波市优化财政支出结构、加大民生投入的实践保障和改善民生既是发展经济的最终目的，也是拉动消费、推动经济发展方式转变的重大举

4、措。我市财税部门始终坚持把发展经济与改善民生结合起来，优化财政支出结构，统筹财力配置，把更多的财政资源用于改善民生和发展社会事业，特别是大力支持解决涉及群众切身利益的问题，以民生改善带动经济发展、促进社会和谐。近年来，在财政收支平衡比较困难的情况下，财政投入民生方面的支出仍然保持刚性较快增长。（一）近年来宁波市财政支出结构的调整与变化近年来，宁波市财政收入增长快速，2007年2009年全市一般预算财政收入分别是723.9亿元、810.9亿元、966.2亿元，年均增长15%，为保障和改善民生奠定了财政基础。在财政收支平衡困难的情况下，我市坚持每年把新增财力的70%用于改善民生，财政支出结构逐步优

5、化。民生财政支出从2007年的237.8亿元增加到2009年的311.9亿元，年均增长14.5%。2009年受金融危机影响，经济增长曾一度负增长，财政收入增长明显放缓。面对金融危机带来的严峻挑战，在财政收支矛盾突出的情况下，市党委政府在大力调控经济、促转型优化结构的同时，坚持不断强化社保、医保、教育等社会事业的建设，在全年地方财政收入增长10.9%的情况下，民生支出增长8.9%，其中教育支出同比增长14.9%，保证了危机中的百姓生活不滑坡，而且刺激了消费，培育了内需市场，做到了“财政再难不能难民生”。 从民生支出占财政支出的比重来看，近几年，民生财政占地方一般预算支出的比重均超过了60%，且有

6、逐步增长的趋势，这说明民生支出比重不断优化，为建设民生财政奠定了基础。（二）宁波民生事业发展现状经过近几年不断加大民生投入，我市的民生事业得到了较快发展，特别是与群众利益密切相关的社保、就业、教育、医疗卫生等方面发展较快，有的方面甚至走在全国前列。1. 涉农事业得到充分发展，城乡一体化加快推进。近几年，我市切实调整财政支出结构，增加“三农”方面支出，涉农事业得到充分发展，加快了城乡一体化。一是强化“三农”基础设施建设，发展现代农业，支持农业产业结构调整。全市水利投入从2007年起连续三年超过40亿元，重点支持大中型水利项目、农田水利、水源地保护等基础设施建设，为现代农业发展奠定了基础。二是完善

7、惠农支农政策，促进农民增收。2009年，在财政支出压力大的情况下我市完善粮食购销和补贴政策，加快粮食功能区建设，落实资金1.2亿元用于农作物良种补贴、农机直补和市级以上重点生态公益林补偿。健全城乡统一的劳动力市场，近年培训农民超140万人次，从事二三产业的农民比例超八成。危机之年，宁波城乡居民收入继续保持了稳步增长，收入差距进一步缩小。市区居民人均可支配收入27368元，比上年增长9.2；农村居民人均纯收入12641元，增长10.4。城乡居民收入差距由2008年的2.2101缩小为2009年的2.1651。三是支持农村生态环境的建设和保护，支持城乡统筹协调发展。短短几年间，“百村示范千村整治”

8、工程累计创建全面小康村269个，完成环境整治1836个村，占全市建制村的70；农村全面小康实现程度上升至85.4，高出浙江全省平均水平4.3个百分点。同时，加快推动农村住房制度改革和农房改建，至2009年底，全市累计在建农村住房集中建设项目92个，计划投资104亿元，改造建设农房28964户，建设面积403万平方米。2009年发布的浙江省008年城乡统筹发展水平综合评价报告给宁波打出了84.92的综合得分，连续四年居全省之首。2. 公共文化服务体系逐步完善，城乡居民的文化生活日益丰富。财政每年安排专项资金支持城区的学校体育场馆和室外体育设施免费对外开放，最大限度地发挥政府投入的学校公共资源的效

9、用，满足社区居民、青少年学生对体育健身的需求，缓解了老百姓日益增强的健身需求与公共健身场所相对不足之间的矛盾。在文化基础设施方面，近几年陆续建成了宁波博物馆、宁波帮博物馆，而且免费对外开放，还建成了宁波市数字图书馆，在行业内被誉为国内区域性数字图书馆典范。同时支持东部文化广场、天一阁书库等城区标志性文化设施建设，可以说宁波市公共文化产品和服务的质量正在逐步提升。财政安排资金支持新一轮广播电视“村村通”工程，开展 “彩虹行动” 和 “广电低保工程”，为低保户免费安装有线电视和赠送电视机。在农村，随着文化惠农工程的深入实施，农民的文化生活越来越丰富。近三年来，宁波共投入资金9.59亿元，建成镇（乡

10、）级文化活动中心125个，村落文化宫（活动中心）1510个，举办各类文体活动25522场次。“万场电影千场戏进农村”活动开展以来，共放映电影69829场次，演出戏剧9640场次，有5320多支文体活动队伍常年活跃在农村基层。2010年开始实施“农家书屋”工程，计划至2012年实现全市一村建立一家“农家书屋”的目标。3. 教育投入持续加大，教育与经济社会呈现联动发展。2006年春季学期，我市鄞州区的7万中小学生迎来了免费义务教育的第一缕阳光，同年9月全市全面推行义务教育免除杂费制度，免费对象包括公办学校、民办学校中本市户籍学生和符合条件的外来务工人员子女。有的县（市）、区已经实现了小学到高中12

11、年免费教育，家庭经济困难的大学生每人每学期还可得到家乡政府的补助，最高达4000元。免费义务教育保障政策还在逐步完善，2010年春季学期对全市62万名学生转移支付中央免费义务教育各类专项资金3094万元；从2010年春季学期开始，每年安排经费约1300万元用于免除公办义务教育阶段学校学生的住宿费。在高等教育方面，宁波致力于本土人才的培养，促进经济和教育事业紧密结合。在甬高校与500余家重点骨干企业建立了合作关系，高校教师参与企业科技创新成为常态，在甬高校教授、博士下企业年均近300人。高校科研成果转化效益一年就达七八亿元。最近宁波市还和中科院签署了战略合作协议。在职业教育方面，宁波的中等职业学

12、校学生国家助学金和城乡贫困家庭学生学费减免政策覆盖面达100，中等职业学校生均经费达到普通高中的1.5倍。政府还每年新增5000万元以上专项资金，用于建设服务型教育体系。到目前为止，已建成商贸物流等十大职业教育实习实训示范基地；鼓励中职学校与企业牵手办学，出现了120多个“订单式”班级，合作办学率在90以上。4. 积极推进医药卫生体制改革，医疗卫生发展成果喜人。为解决群众“看病贵”的难题，2008年月，宁波在全国率先出台廉价药物制度，现在从家市级医院到所有社区医院，低价药品金额占比大幅提高。公立医院因扩大使用廉价药物带来的药品收入减少，由政府全额补助。2009年财政拨付补助经费4300万元，患

13、者减少药品费用1.8亿元。我市从2009年开始在北仑、鄞州、慈溪、大榭和东钱湖的所有社区卫生服务中心和一体化管理的卫生服务站先行实施基本药物制度。数据显示，2009年宁波全市基层医疗机构每门诊人次平均药费为66.1元，远远低于全市县及县以上医院的平均水平。看病更有保障的同时，看病也更方便。全市145家城乡社区卫生服务中心和1188个服务站构成一张“农村20分钟、城区10分钟”的医疗服务网络，社区责任医生覆盖率达100。积极推进医药卫生体制改革，实施医疗机构使用廉价药物和大型医疗设备检查结果互认的政府补偿机制，减轻患者负担。据统计，2010年上半年每门诊人次药费比控制数下降6.08元，每住院床日

14、药费比控制数下降4.14元，减少患者药品费用支出4410万元，财政补助1086.13万元。5. 统筹城乡社会保障体系建设，实现了社会保障“全民覆盖”。我市2008年开始正式实施外来务工人员社会保险政策，为300万名外来工量身定制了免费的“社保套餐”。2010年1月1日出台了宁波市城乡居民社会养老保险实施办法，宁波全市近70万60周岁以上、符合条件的本市户籍城乡老年居民都可以按月领到由政府埋单的基础养老金；年龄在16周岁以上（全日制学校在校学生除外），非国家机关、事业单位、社会团体工作人员，又没有参加职工基本（低标准）养老保险的宁波户籍城乡居民，都可以申请参加城乡居民社会养老保险。市级财政下达补

15、助资金1.1亿元支持这项政策的全面实施。截至2010年5月底，全市城乡居民养老保险享受人数达73.6万人。同时我市还出台了关于做好被征地人员养老保障与职工低标准养老保险转换衔接工作的通知，推动被征地人员养老保障办法与城镇职工基本养老保险制度的转移、衔接，截至2010年6月底市辖十区已有6832人转为城镇职工基本养老保险。在社保方面，医保政策也不断完善，其覆盖面越来越广。到2009年底，全市参加城镇职工和城镇居民医疗保险的人数分别达到了251.8万和67.2万，参保人员的基本医疗得到保障。参加新型农村合作医疗334.24万人，参保率达97.05%。这样，宁波以养老、医疗、低保为重点的社会保障制度

16、覆盖城乡570万本地居民和所有外来务工人员，步入“全民社保”时代。6. 实施积极的就业政策，扩大就业和促进创业。保就业是保民生之本。在受国际金融危机影响的2009年，宁波市委、市政府以高校毕业生、外来务工人员和城镇就业困难人员等群体为重点，迅速打出一系列促进就业的“组合拳”，确保就业稳定，全市没有发生大规模的裁员减员事件。全年新增城镇就业14.2万人，城镇登记失业率控制在3.6，破解了危机之年最大的就业难题。全面落实促进就业的政策，实施大学生就业“四个一千”工程，支持大学生就业创业，帮助“零就业家庭”等就业困难群体再就业。一是延长扩大失业保险基金支出范围试点政策。在继续实施社会保险补贴、公益性

17、岗位补贴、职介补贴等政策基础上，新增在岗转岗培训补贴、被征地人员社保补贴、高校毕业生见习补贴、创业补贴等一系列促进就业的补贴政策。2010年失业保险基金用于促进就业资金预算安排5.1亿元。二是开展充分就业县（市）、区评价工作，支持争创国家级创业型城市建设，以创业带动就业，促进充分就业。三是延长帮助困难企业稳定就业政策。将用失业保险基金帮助困难企业稳定就业政策延长至2010年底，对2009年符合条件但未享受的企业纳入2010年扶持范围，以加大对困难企业特别是困难中小企业的支持力度。7. 积极推动住有所居，逐步加大保障性住房建设力度。2010年市级财政安排保障性住房专项资金9.99亿元，全面推进经

18、济适用房和廉租房等保障性住房建设。全市廉租住房保障范围由原人均年收入在城镇居民人均可支配收入45%以下扩大到60%以下且人均住房建筑面积低于18平方米（或户36平方米）的家庭。全市廉租住房累计保障户数14687户，在保户数9393户，2010年将新增解决1586户。实现了廉租住房申请一户保障一户，做到“应保尽保”。2010年1-7月，全市新开工建设保障性住房10.24万平方米，新开工建设限价房5.1万平方米，农民工公寓、人才公寓已分别开工建设9.44万平方米和2.62万平方米；启动改造非成套房约14.3万平方米、3100户，老小区整治实施面积86.75万平方米；全市已推出经济适用房销售6090

19、套。三、当前建设民生财政存在的困难和问题民生财政体现政府执政的理念和水平，也是“眼前利益与长远利益”、或者说是改善生活与加快经济发展所需的一次再分配。而现行财政体制能否有效承载由于民生改善政策而新增的财政支出压力，以及财政体制改革能否向着有利于建设民生财政的方向顺利推进，都是民生财政必须面临的考验。 （一）现行地方财政支出结构与建设民生财政存在矛盾一般发达国家的财政支出可以说都是公共财政，通过财政支出对经济进行直接干预的现象很少发生，更没有对企业进行扶持和奖励的财政支出。税收只要收进来，就没有返补给企业的可能，企业发展只有纳税的义务，没有享受财政支持的权利。而我国作为发展中国家，发展是主题，在

20、现行的财政体制下，帮助企业发展也是各级政府的一项重要责任。因此，各级政府为了加快地方经济发展，增加地方财政收入，往往要从财政收入蛋糕中切割一块对区域内企业进行奖励和扶持，以助其更快发展，唯恐不敌其他区域的竞争而影响明天的财政收入。这种财政支出结构就与民生财政建设存在矛盾，孰多孰寡，眼前与长远、今天与明天投入的分配是注重经济发展还是注重民生改善就成了问题的焦点，当前到底要将多少比例的财政收入用来改善民生为好，成了当政者的两难选择。（二）民生投入的无限性和财政收入的有限性之间的矛盾当前面临的一个突出问题是经济发展和社会发展不协调，社会发展和建设严重滞后，像教育、医疗卫生、社会保障、就业等民生问题已

21、经在某种程度上影响到了经济的可持续发展。长期以来，本着“以经济建设为中心”，财政支出的重心集中在支持经济建设方面，教育、医疗、住房等民生服务被过度地推向了市场，政府用于民生方面的支出偏低，所占财政支出的比例长期低于20%，以至于百姓生活和各项社会事业严重滞后于经济发展。虽然近几年民生财政支出有所提高，但与国外的差距还是很大。因此，近几年来用于民生方面的财政支出增幅较大，实际上带有还欠债的性质。现在要实现全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，对于主要用于经济建设的财政支出结构而言，民生投入需要更加雄厚的财政收入基础。而且随着经济发展，民生改善的内容也在发生变化，建设民生财政就

22、意味着民生投入的无限性，但是财政收入受经济发展的影响和财政支出结构的调整具有相对有限性。（三）地区经济发展不平衡导致民生改善程度差距较大宁波经济虽然比较发达，但是各地区经济发展不平衡仍然存在。宁波的北部地区慈溪、余姚和鄞州区经济发展相对较快，用于改善民生的财力相对充裕，民生保障水平提高较快；而处于南部地区的奉化、象山、宁海，由于山区较多，经济发展相对慢一些，用于改善民生的财力有限，民生保障水平虽稳步提高，但尚不能较好地满足广大人民群众的基本需求。如鄞州区在2006年春季学期率先对7万中小学生实行免费义务教育，其他县市区则陆续实施；慈溪城乡养老保障在2009年10月就实现了“无缝对接”，建立了统

23、一的城乡养老保障制度，农民可以根据实际情况选择不同档次投保。由于经济发展不平衡导致的财政待遇相差较大的现状不仅无法保障公民基本权利、有悖公平原则，而且将因公平竞争外部条件的缺失而导致效率损失，进而影响到整个宁波市民生改善水平的提高。（四）有利于民生改善的财政支出和职能调整推进缓慢建设民生财政就是要从体制层面改善民生现状，破除制约经济发展与深化改革的基础性障碍。当前我市经济发展面临着经济发展过度依赖政府投资与出口的困局，诸多社会矛盾逐步向财政部门集中，需要财政在支出体制、结构、力度及管理等多个层面进行相应变革，以缓解社会矛盾并破除制约改革深化的体制性障碍。金融危机爆发以来，从我市出台的一些政策来

24、看，既包括加大教育、医疗及保障性住房等传统领域的再投入，也包括家电下乡、农民再就业培训、支持大学毕业生就业创业等民生财政新举措。但从应对措施的属性看，相当多的还只是临时性、应急性的单向政策，缺乏进一步的体制机制保障，不能保证并维持这些民生政策的连续性。因此，积极推进民生财政建设一方面需要财政支持和保障，另一方面需要更为广泛的民生改善政策的出台。四、建设民生财政的政策措施探讨（一）促进经济可持续快速发展，保证财政可持续发展和民生投入的稳定增长强大的财力是改善民生的坚实物质基础和保障。只有坚持发展经济，做大财政收入蛋糕，才能奠定改善民生的财力基础。针对我市经济发展遭遇的瓶颈，要大力支持经济结构转型

25、升级，以促进经济可持续快速增长。首先要发挥财税政策的导向作用，支持产业结构由依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，加快构建以服务业为主导的现代产业体系，促进服务业与制造业、农业的联动发展，全面提升产业能级。支持工业创业创新倍增计划和产业调整振兴计划，重点支持包括生产、研发设计、市场营销在内的先进制造业，推动产业链和价值链向高端发展。大力引进各类企业总部，鼓励民营企业在宁波设立本土总部，鼓励已引进的国内外企业在宁波发展区域总部，大力发展港口型总部经济。落实支持现代服务业发展相关财税政策，大力支持发展现代金融、现代物流、工业设计、文化创意、服务外包等高端服务业和新兴服务业，加大金

26、融后台服务业发展的财税扶持力度，支持发展电子商务。大力发展海洋经济，支持第四方物流市场为平台的海港、空港物流企业发展。从培育新财源考虑，提高现代服务业比重，可以增加地方可用财力。从经济的可持续发展角度，要支持发展低碳经济，把打造低碳产业作为我市产业转型升级、培育新的经济增长点的切入点和突破口。以新能源和节能环保等新兴产业为引擎，培育新的经济增长极。大力发展循环经济，支持循环经济试点工作，积极促进节能产品的生产和应用，推广实施清洁生产和合同能源管理。加大科技人才投入，鼓励企业引进“海外工程师”，为推动企业转型升级提供有力的人才支撑。实施促进节能减排的政府采购政策，提高绿色政府采购份额，加大节能产

27、品政府采购工作力度。从民生改善角度，民生改善不可能一次性完成，要按照民生需求的“阶梯性”逐步增加财政投入，这样既不会对财政支出形成太大压力，又能形成民生投入的稳定增长机制。首先满足基础性的民生需求，即事关群众生命生存和维持的最基本生计条件，如就业、医疗卫生等；其次满足必备性的民生需求，即群众正常生活的必备条件，如教育、计划生育、工作技能等；再次满足享受性的民生需求，主要是精神文明方面的内容，如文化活动等；最后满足奢侈性民生需求，这属于改善生活质量方面。（二）完善财政转移支付制度，逐步让群众享受到无差别的民生改善在建设民生财政的过程中，由于财力的不同而导致的民生改善程度差别具有阶段性和暂时性。从

28、近几年改善民生的实践可以看出，各县（市）、区已经建立起了民生改善的基本框架，而且覆盖面是在不断扩大的。因此，不同县（市）、区要立足于现阶段实际情况，综合考虑经济和财政承受能力，稳步推进民生财政建设，逐步加大民生保障投入力度。从长远来看，最终要让群众享受到无差别的民生改善。市级财政要完善转移支付制度，均衡不同县市区用于改善民生的财力。我市的转移支付目前还带有很强的随意性，分配依据不科学而且计算简单。一般性转移支付作为实现地区间基本公共服务均等化的有效手段，应按照规范和公正的原则，根据客观因素计算确定各地区的标准财政收入和支出的差额，以差额作为分配的依据，同时考虑增加财政转移支付占地方支出的比重、

29、财政努力程度、资金使用效率等因素，可以在计算公式中直接加入教育、卫生等基本公共服务改善程度系数，其数值可参考人均民生支出等数据。在完善转移支付分配办法的同时，要逐步清理财力性转移支付（指农村税费改革转移支付、结算补助和其他补助）中的其他项目和专项转移支付补助，将其中用于弥补财力不足的补助增加到一般性转移支付中去，提高一般性转移支付比例的均等化功效，使其成为财政转移支付的主要形式。另一方面，要调整财政转移支付的地区分配结构。因为欠发达地区的财政自我供给能力较弱，财政转移支付的边际效应明显高于发达地区，因此，应当进一步降低对发达地区财政转移支付比重，增加对人均民生支出水平低、发展后劲不足的欠发达地

30、区的财政转移支付力度，以充分发挥财政转移支付的均等化功效。（三）积极推动有利于建设民生财政的财政体制改革，为民生改善提供体制性保障1. 明确民生财政建设的两个目标。一是要着眼于当前发展阶段的改革困境，着力解决贫富差距过大、公共服务保障不足等深层体制障碍，切实做好社会财富再分配、调节收入差距、完善公共服务体制等工作；二是对财政体制本身进行合理调整，使之适合民生改善及建设民生财政的需要。2. 建设民生财政的可行方法是短期和长期相结合。短期内先在政策层面逐步扩大对民生领域的关注，应急性地重点缓解和破除当前经济运行和社会领域的突出矛盾与障碍，这样一方面可以积极探索改善民生的有益政策经验，另一方面可为财政逐步退出一些非公共领域、调整财政支出结构提供时间上的缓冲。以保障经济社会的平稳运行。长期则应逐步将运行效果良好的临时性政策固化为体制性安排，使民生改善的财政政策具有与之相融的体制运行基础,并逐步形成民生财政的主要内容。3. 加大民生投入，确保促进社会民生事业发展的各项政策落到实处。加快经济发展，要以保障和改善民生为出发点和落脚点，把提高人民群众的生活品质作为检验发展方式转变的标准，真正让经济发展的成果更好地转化为群众的实惠。进一步整合财政资金，优化支出结构，对