汶川地震：通信应急预案遇大考

1、    汶川地震：通信应急预案遇大考         支撑通信在汶川地震中通过大考的基础是通信应急预案的构建及实施。编制应急预案、健全应急管理体系，是通信行业全面履行基础设施功能，也是进一步提高应急能力的重要举措。地震带来巨大挑战通信能力严重受损强度达8.0级的汶川大地震不仅对人民群众的生命财产安全造成极大的威胁，也对公众通信基础设施形成了毁灭性的破坏。公众通信主要是指固定电话、移动电话及卫星通信，通信网络设施由光电缆、交换机房和基站铁塔等组成。这次地震由于烈度高、房屋倒塌多

2、、山体滑坡和泥石流多，加之余震不断，客观上对通信设施造成了严重的损毁。可以说，汶川大地震是我国建国以来历次重大自然灾害中，通信设施受损最为严重的一次。急需通信保障进入21世纪，通信已成为人们日常沟通中最为常用的手段之一。汶川地震发生后，几乎所有的人做的第一件事情就是拿出手机问候亲友的情况，从而导致局部话务量在瞬间达到高峰。根据中国移动的统计，5月12号下午，从全国各省到四川省的呼叫次数是平时的1617倍。同时，在整个救援过程中，通信畅通成为灾区最迫切的需求之一。无论是抗震救灾指挥系统，还是来自军队、武警、公安、医疗等行业的救援队伍，以及一些志愿者，在整个抗震救灾过程中都需要不断利用通信进行沟通

3、。各方对应急通信的需求给通信部门带来了极大的压力和挑战。应急预案大考基本合格2003年“非典”疫情后，中央和地方政府将建立突发公共事件应急机制提上日程，通信应急预案也随之建立。5.12汶川大地震使通信应急预案面临前所未有的考验。地震当日，通信行业立即启动应急预案，展开了通信保障和抢修工作，卫星通信、固定通信和移动通信等多手段并用，陆续抢通了灾区各县乡的对外通信。灾后四天(5月16日)，四川8个重灾县城基本恢复对外通信；截至5月22日17时，中断通信的109个乡镇基本恢复对外通信。可以说，通信应急预案在这次大考中基本合格，为确保人民群众的生命财产：安全和社会秩序稳定，发挥了应有的作用。在各类应急

4、预案中，预警、指挥、响应和处置系统作为核心，在应急预案的实际操作中具有至关重要的作用。以下就结合本次地震的实际情况，对通信应急预案在这些方面的表现分别进行评析：预警系统：合格5.12汶川大地震发生后，四川、甘肃境内部分地区通信受到严重影响，汶川等多个县级重灾区内的通信全面中断。加上交通受阻，受灾地区无法与外界获得联系，救援人员无法获得重灾区内的受损情况，救灾指挥部也无法进行指挥调遣。这时，用最快的速度打通通信枢纽，成为通信行业的首要任务。面对突如其来的地震灾情，工业和信息化部当日就成立了以李毅中部长为组长，奚国华、苗圩、欧新黔副部长为副组长的抗震救灾应急指挥领导小组，并紧急启动实施应急预案，连

5、夜下发了关于应对汶川地震灾害、全力抢通灾区通信的紧急通知。各通信企业集团公司、受灾省通信管理局和当地通信公司在工业和信息化部的领导下，及时启动了企业通信保障应急预案，并采取了各种有效措施，积极筹措应急通信资源，全力抢修、恢复受损通信。从此次突发事件的预警反应来看，新成立的工业和信息化部反应及时，运营商也全力配合，预警系统的整体反应得到社会民众的普遍认可，从而为抗震救灾的顺利实施打下了良好的基础。指挥系统：表现优良由于此次地震灾害对通信设施的损毁十分严重，包括运营商、设备商、系统集成商等在内的通信抢修人员非常多，因此，指挥系统的表现对整个通信抢修上作的效率而言至关重要。从实际抢修过程来看，在这么

6、大的灾害、这么多的人群支援的情况下，整个指挥系统还是十分有效的。首先，领导到位。灾情发生后，工业和信息化部部长以及各运营商的一把手均在第一时间赶赴灾区，实施现场办公，大大提高了应急通信指挥系统的执行效率；其次，职责明确。在这次通信救灾中，工业和信息化部负责总的指挥协调工作，运营商负责具体实施，每天晚上应急指挥中心都要召集运营商开会，及时协调解决通信恢复中出现的问题。可以说，通信应急指挥系统在这次大地震中稳居一线，及时掌握通信恢复情况，对出现的各种问题积极进行动态协调，对整个通信系统的恢复起到了关键的作用。响应和处置：超越预案5.12地震灾害发生后，应急通信的响应和处置可以说已经超越了预案的要求

7、，从基层电信员工到高层领导，每一个电信人都在为灾后的应急通信贡献着力量。在震中汶川，中国电信汶川县分公司员工刘道彬不顾个人安危从危楼中抢救出唯一一部海事卫星电话，根据应急预案要求，及时将地震的消息汇报给上级领导部门，并受命将卫星电话带给了汶川县委书记，县领导正是利用这唯一的一部电话，与政府抗震救灾指挥部取得联系，及时报告了汶川的灾情，让外界及时地了解了当地的情况，为快速组织救援提供了关键信息。地震发生后，各电信运营商领导、抢修人员、应急通信车、卫星电话、发电油机以及其他应急通信和抢修设备等也纷纷到达四川灾区，在工业和信息化部的统一调度下立即展开应急通信保障工作，确保抗震救灾对通信的需求。对于应

8、急预案的实施，国家通信保障应急预案共提出5点具体要求：第一，通信保障及抢修遵循先中央、后地方，先重点、后一般的原则；第二，应急通信系统应保持良好状态，实行24小时值班，所有人员应坚守工作岗位待命；第三，主动与上级有关部门联系，及时通报有关情况；第四，相关电信运营企业在执行通信保障任务和通信恢复过程中，应顾全大局，积极搞好企业间的协作配合，必要时由国家通信保障应急工作办公室进行统一协调；第五，在组织执行任务过程中，现场通信保障应急指挥机构应及时上报任务的执行情况。在本次抗震救灾的通信应急保障中，各运营企业完全贯彻预案的要求，并在实际的操作上超越厂预案的要求，最明显的表现在于企业间的协作和资源共享

9、：在这样的特殊时期，各大运营商基本确定了光缆共享的原则，并积极合作、相互配合，力争在最短的时间内开通灾区的通信，为抗震救灾提供通信基础。据中国电信介绍，在资源紧张的情况下，中国电信为当地联通提供从马尔康至理县、九寨沟和松潘方向各2条2M数字电路；为当地网通提供了出州话务量的分流，力争让更多的州内群众实现信息传递，共同抗击灾难。而中国移动不仅从中国卫通拿到了海事卫星电话，在建设卫星基站的时候，也得到了中国卫通的帮助，中国移动的每一支抢修队伍中都有中国卫通的员工。同时，在预案要求之外，各运营商为灾区提供的寻亲热线、免费报平安电话服务等也让我们看到其更加人性化的一面。预案落实有待进一步完善应急预案的

10、发布和实施，使我们在应对各类突发公共事件时有了总的行动纲要和有效的处置原则。但建立、健全应急管理的机制、体制和法制，把各项应急预案全面落到实处，还需要做大量深入细致的工作。从此次汶川大地震中应急通信的反应来看，我国的通信应急预案还需在以下几个方面继续完善。提高体系化和可操作性目前，通信行业的预案是以国家通信保障应急预案为指导，由各省、各运营商各自建立通信应急预案，各运营商之间、通信保障和无线电频率保障之间尚未形成联动机制。因此，笔者提出以下建议。首先，在国家通信保障预案和无线电管理部门的预案之间建立联动机制；其次，在国家通信保障预案下设立若干分预案，对一些重点问题(如通信资源协调等)进行明确规

11、定，同时，这些分预案可将运营商的预案包括进去，以便形成预案之间的联动；再次，由于通信技术发展十分迅速，建议按照每年更新的原则，组织专家对预案及时进行更新。加强宣传和演练各类突发事件都具有一个共同的特征，即很强的不确定性。因此，只有加强日常的宣传演练才能保证在突发事件来临时有备无患。国家通信保障预案明确规定，各级通信保障应急管理机构应加强对通信网络安全和通信保障应急的宣传教育工作，定期或不定期地对有关通信保障应急指挥管理机构和保障人员进行技术培训和应急演练，保证应急预案的有效实施，不断提高通信保障应急的能力。建议宣传和演习工作不仅在各级通信保障应急管理机构内部进行，而且有必要在可能的时候进行全国

12、规模的联合演习，组织包括普通用户在内的更广泛的群体参加，以使演习具有更强的针对性。注意客户引导随着我国移动电话普及率的不断上升，用户对移动通信的依赖性也逐渐增强，在突发事件发生之时大多数人的第一反应是拿出手机打电话，从而可能会引发局部线路发生拥塞情况，此次汶川地震就有类似事件发生。因此，移动运营商应在此时注意加强客户引导，除在平时加强宣传外，也可在面临突发事件时就如何使用通信设施，及时通过短信等方式对客户进行正确的引导，例如提倡用户在紧急情况下尽可能使用短信而非语音业务，因为短信占用网络的消耗相对语音业务要少。广泛利用民间力量毋庸置疑，电信运营商是应急通信的重要支撑力量，但发生突发事件时，我们

13、也可借助民间通信的力量来作为应急通信的补充，例如一些业余无线电爱好者之间的沟通，在国外应急通信体系中就比较常用。中国的业余无线电通信起步晚、发展慢，要真正成为一支有效的民间应急通信力量，还有很长的路要走，但作为应急通信的补充力量值得引起关注。相关链接：我国通信应急预案体系初步形成面对各类突发公共事件，在进行应急处置时需要政府统一协调和调度相关部门协同工作。应急通信保障机制的建设，对提高信息获取能力、快速反应能力、组织协调能力和决策指挥能力具有十分重要的意义。2006年1月，在国家突发公共事件总体应急预案框架下，国家通信保障应急预案获得颁布。这一专项应急预案的出台，有效提高了我国应对突发事件的组

14、织指挥能力和应急处置能力，保证了应急通信指挥调度工作能够迅速、高效、有序地进行。按照国家突发公共事件总体应急预案框架要求，国家通信保障应急预案将预警划分为四个等级，预警等级的划分主要从突发事件可能造成的通信影响区域范围来考虑，同时也考虑了可能的影响程度。其中，|级预警明示：“因特别重大突发公共事件引发的，有可能造成多省(区、市)通信故障或大面积骨干网中断、通信枢纽楼遭到破坏等情况，及需要通信保障应急准备的重大情况；通信网络故障可能升级造成多省(区、市)通信故障或大面积骨干网中断的情况。”，级、m级、，V级预警则分别指一省范围内多个运营商所属的网络通信故障、一省范围内某个运营商的网络通信故障、一省范围内局