试论国有资产实施双重管理体制的依据

1、试论国有资产实施双重管理体制的依据         摘要建立国有资产双重管理体制，对庞大的国有资产进行分类管理，既有实际意义又有现实依据：既能保证政府社会盈利性的实现，又能保证国有资产的保值增值；既能遵循市场经济的基本规律，又能保持中国特色。它的最大特点是最大程度地保证了政企分开，从而切实保证了国有企业的独立性，真正做到国有企业与非国有企业的平等竞争。关键词国有资产；双重管理体制；依据作者简介王文诚，供职于大连市旅顺口区劳动和社会保障监察大队，辽宁大连116041国有资产管理体制已经按照新模式运行了一段时间了。从运

2、行的实践来看，虽然比以往的多头管理进步很多，但国有资产管理的根本问题仍然没有解决，政府与市场的关系仍然没有理顺，国有企业与非国有企业的竞争关系仍然不符合市场经济的要求。这就要求我们进一步研究和探讨国有资产管理体制的变革，从而为具有中国特色的国有资产管理寻求一条新路。一、国有资产双重管理体制我国以前国有企业诸多问题的产生是和政府行为有着密切的关系的。由于生产资料国有制是政府社会盈利性的财产基础，所以我们必须搞清我国庞大的国有资产到底应如何管理，才能既提高国有资产的盈利率，又提高政府的社会盈利性即国有资产运营效率。这就必须要求我们将庞大的国有资产进行分类管理，分别去实现不同的目标。第一类是国有企业

3、重新定位后，作为市场经济国家都普遍存在的真正的国有企业，也可称为具有较多社会功能的非竞争性企业。因为其存在是必然的且不以盈利为目的，而是为社会的全面发展提供特定的社会公共服务或服务于特定的战略目标，是直接“为人民服务”的，因此需财政支持。它应该是隶属于国务院的一个部门。这一部分国有企业应尽量地少，它不是依据规模效益等经济原则而存在，而是为弥补市场功能的缺陷，即不惜以低盈利甚至亏损的代价来换取社会总体利益的提高，亦即社会盈利性。因此，经营管理这一部分国有资产就不能按盈利原则了。这部分可称为行政管理体制或计划管理体制，政府将更多地介入这类企业的管理决策活动，包括企业的服务项目和内容、标准和价格、发

4、展规划、资金筹措等。另一类就是单设受人大领导的国资委，它是一个完全的经济部门，按照市场化、商业化的原则运营其余的大量国有资产，完全脱离政府，使其在经理人的运营管理下真正做到保值增值，对人大负责。由于人大是最高立法机构，不具有经济职能，而国资委又需要一个经济实体，任务艰巨而繁重，把它作为人大类似于财经委的委员会存在并不合适(曾有人建议，国资委作为类似于财经委的形式存在)。可以说，这部分就是最具有中国特色社会主义的国有企业，西方市场经济国家不存在这部分内容。它们是承担资本积累的竞争性企业。国家将以资本所有者的身份，根据增加资本收益目标来进行管理。这部分国有企业完全作为市场经济中的一个个体，与其他市

5、场经营主体平等存在，平等竞争，优胜劣汰。与其他经营主体不同，这部分国有资产数额庞大、经营管理相对复杂。除此之外，别无他特。针对这样的特点，这部分国有资产可以以独资企业的形式存在，也可以以参股、控股的形式存在，经理人的选择等所有原则均采取市场化。若这部分国有企业为政府承担了一定的社会责任，政府必须予以相应的补偿，以保持其竞争力和生命力。这部分可称为市场管理体制。二、建立国有资产双重管理体制的依据(一)政府与公民关系的改进即市场化的力量(公共选择理论)政府与公民的关系是人类社会的第一大关系。只有解决好这样的关系，将其理清、理顺，才能从根本上维系这种关系，维系政治社会健康稳定地发展。思想家密尔在他的

6、关于这个问题的论述中，认为政府如果拥有至高无上地位是直接阻碍社会发展的重要原因。因为这表明没有很好地处理好政府与公民之间的关系，特别是没有解决好政府所能施于人民的权力限度。尤其表现在政府没能建立一种机制，来发挥所有社会个体的智慧和创造性。他说，中国这个民族在封建社会中使一国人民成为大家都一样、叫大家用同一条格言、同一条规律来规范自己的思想和行为方面，达到了有一些英国人有这种愿望但却望而生畏的程度。因此，他提醒他的国民，“要以中国为前车之鉴”，以尽快扭转当时的欧洲“正朝着那种要使一切人都成为一样的中国理想断然前进”的情况。       

7、  中国曾经在国际上落伍，而且至今仍需要改革。需要努力建设自己的物质文明和精神文明，需要去追赶那一些远远走在我们前头的民族。而之所以形成这种发展程度上的落差，原因当然是多方面的，其中显然包括了作为统治组织性机构的政府处理不好它与公民的关系这样的基本问题。而且，这个问题我们至今还很难说已经处理得很好，因而还是存在着需要改进的方面。密尔把一个社会的进步同这个社会处理好政府与个人的关系紧密联系在一起，因为在他看来，社会的进步与每一个社会成员的个性和首创精神的发挥有关，而一国政府如何对其公民施予权力，则直接影响到公民个性和首创精神的发挥。因此，作为一个政府，明确界定它与公民的权力界

8、限，端正自己的行为角色，是充分发挥公民积极性和首创精神的基本前提。在这方面，密尔提出了在三种情况下的三条处理原则：第一，所要办的事，如果由个人来办比政府来办会更好些，那么在这种情况下，政府就应该退居其外，放手让个人自己去干。一般来说，凡办理一项事业或者怎样来办和谁来办那项事业，最适宜的人就是在那项事业上有切身利害关系的人。据此，密尔不主张政府干预普通的社会经济活动。对于这个问题，古希腊的亚里士多德也早就指出：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他最多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。人们要是认为某一事物已有别人在执

9、管，他就不再去注意了，在他自己想来，这不是他对某一事物特别疏忽。”第二，有许多事情，虽然由一些人来办一般看来未必能像政府官员办得那样好，但是仍然适宜于个人来办而不宜由政府来办，因为这样可以充分发挥个人的积极性，充分发挥个人的首创精神。同时照现在的观念来看，减少政府的事务同时就意味着减少政府的机构及其官员，从而减少政府管理的成本。对于人民来说，那就是减少捐税负担。第三，在任何情况下，政府都应尽量少干涉，因为不必要地增加政府的权力，将会带来不必要的祸害。政府的权力扩大，政府包办的事情太多，这样就势必会导致本来活跃而富于进取心的公众愈来愈变成了政府的依存者；他们指望政府为自己包办一切，没有政府的吩咐

10、他们什么事也不做。于是乎，如果政府的事情做好了，人们认为这是政府应尽的职责；如果发生了什么问题，那么人们自然会                      把招致的灾祸归罪于政府，而一旦这种灾祸超过了他们的忍耐限度时，他们就有可能产生对政府的不信任甚至离心的倾向。因此，政府的权力来源于人民的委托，无论是这种权力的范围还是限度，都应该限定在所谓委托的基础上。而那种超公共权力则没有公共的观念，它以一种“

11、神”的或“主”的地位统治一定的地域范围甚至是普天下的居民。在这种把社会所有有生命的或无生命的东西都被视为国家所有的观念下，可以想象就根本无法解决好政府与公民的关系问题。研究表明，行政命令至少应在三个方面可以为经济杠杆所代替：一是行政命令本身不宜介入的区域；二是行政命令不如经济杠杆更为经济有效的区域；三是行政命令不如经济杠杆更为“立竿见影”的区域。(二)第二依据：整个政治体制改革的滞后恩格斯在谈到国家权力的作用时指出：“国家权力对于经济发展的反作用可能有三种：它可以沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展得比较快；它可以沿着相反方向起作用，在这种情况下它现在在每个大民族中经过一定的时期就都要遭到

12、崩溃；或者是它可以阻碍经济发展沿着某些方向走，而推动它沿着另一种方向走，这三种情况归根到底还是归结为前两种情况的一种。但是很明显，在第二和第三种情况下，政治权力能给经济发展造成巨大的损害，并能引起大量的人力和物力的浪费。”如果政府在克服市场失灵的过程中所导致的效率损失已超过市场失灵本身所导致的效率损失，那我们博弈之后的必然选择就是：要市场而不要政府。政府失效的原因大致有：政府组织制度的缺陷、寻租活动和政府决策失误等。         解决计划经济还是市场经济的根本之点，在很大程度上恰恰不取决于经济制度本身，而在于正

13、确处理政府与市场的关系；或者说，要从根本上建立社会主义市场经济体制，问题的关键并不在于经济方面，而在于政治领域。尽管政府和市场都可以作为一种主体对社会的经济活动发生作用，对社会的资源进行分配，但是我们也可以看出，政府与市场毕竟不是一种性质的力量。市场是一种机制、一种规则、一种社会性的制度；而政府是社会的公共权力，如马克思主义经典作家所指出的那样，是一种管理国家的委员会。并且，政府是由人组成的，所以它与市场最大的区别，就是它具有主观能动性，可以发挥市场所不具有的主观能动性的作用。尤其是在当代社会，政府的力量已经达到了一定的程度，以致于只要政府愿意，似乎没有它做不到的事。从这个角度来看，主导社会经

14、济的力量还是政府，政府具有很大的主动权。因此，要真正地建立社会主义市场经济体制，其根本之点就在于政府自身摆正自己的角色地位。政府应是制度的维持者，而非介入者。如果政府过多地介入经济领域，大量进行直接投资，投资效益自然可想而知。政府在经济领域更能发挥作用的应是创造公平竞争的市场环境，维持正常经济秩序，保证经济按规则运作，做制度的维持者。在这一点上，“无为而治”意义重大。大量实践经验表明，政府越想干预经济、突出政绩，往往越是“拔苗助长”，结果撂下一个烂摊子。“没有认识到其官员的激励与其目标不相一致的机构，在长期中必然会崩溃。”(三)第三依据：“巴泽尔之路”的启示巴泽尔曾经提出一种模式，用以说明从专

15、制政体向民主政体演进的路径。他假定，某一国家有绝对的独裁者统治；他的价值标准是自身的安全和个人的财富；他不受前政权的约束，并可以直接支配包括物质和人力在内的所有财富。作为绝对的独裁者，他有权没收他的臣民现在和将来所拥有的任何资产。如果施政和监督是无需成本的，并可以做到完善，那么，一个追求财富最大化的独裁者就可得到他的资源的全部价值；如果每个人的生产能力是确定可知的，那么，监督和施政就是简单的。在这种情况下，统治者的统治是“绝对”的，生产者只能获得最低限度的“生存”费用。但是，统治者追求自己财富最大化的动机与臣民追求自由和财产安全的动机是可以相容的。一个理性的统治者虽然拥有“绝对”的权力，并且有

16、能力食言违约，但他却可能选择法律约束自己的权力。一个独裁者可以通过取消“超越于法律之上”的某些特权，给予臣民以自由和不没收其财产而获得收益。巴泽尔指出，至少有三个因素会使没收财产对统治者不利：第一，他用以确定是否需要没收财产的信息成本。第二，没收一个人的财产使另一些人对财产缺乏安全感，为了减少风险，这些人不敢从事有利于统治者的经营活动，利益的损失可能超过没收财产的益处。第三，统治者可能从包括没收财产条款的契约形式的变化中受到损害。拥有没收权利的统治者只有和他的臣民相互交换，允许他们拥有并积累财富，并制定约束自己行为的法律，保证他同臣民的契约得以实施，才能实现财富最大化的目标。但随着臣民财富的积累，臣民们会更努力地寻求财产的安全和保障。统治者将同意提供这种保障，因为这会给他带来更多的收益。双方的努力会使统治者和臣民的关系更对称，契约对双方的约束越来越公平，当一种不依赖于统治者的契约履行机制出现时，法治的秩序就要来临了。巴泽尔的论证可以用一句话来概括，即“产权演进依赖于统治者与臣民之间契约关系的构建和实施”，其中，国家统治者的理性对于产权制度的演进至关重要。值得强调的是，“巴泽尔之路”所蕴涵的理论逻辑非