ppp模式的主要风险及案例

1、ppp模式的主要风险及案例1 .法律变更风险主要是指由于采纳、公布、修订、重新诠释法律或规定而导致工程的合法性、市场需求、产品/效劳收费、合同协议的有效性等元素发生变化,从而对工程的正常建设和运营带来损害,甚至直接导致工程的中止和失败的风险.PPP工程涉及的法律法规比拟多,加之我国PPP工程还处在起步阶段,相应的法律法规不够健全、层次低、效力差,很容易出现这方面的风险.例如江苏某污水处理厂采用BOT融资模式,原先方案于2002年开工,但由于2002年9月?国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报工程有关问题的通知?的颁布,工程公司被迫与政府重新就投资回报率进行谈判.上海大场水厂和延安东

2、路隧道也遇到了同样的问题,均被政府回购.2 .审批延误风险主要指由于工程的审批程序过于复杂,花费时间过长和本钱过高,且批准之后,对工程的性质和规模进行必要商业调整非常困难,给项目正常运作带来威胁.比方某些行业里一直存在本钱价格倒挂现象,当市场化之后引入外资或私营资本后,都需要通过提价来实现预期收益.而根据我国?价格法?和?政府价格决策听证方法?规定,公用事业价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性,这一复杂的过程很容易造成审批延误的问题.以城市水业为例,水价低于本钱的状况说明水价上涨势在必行,但是各地的水价改革均遭到不同程度的公众

3、阻力和审批延误问题.例如,2003年的南京水价上涨方案在听证会上未获通过,上海人大代表也提出反对水价上涨的提案,造成上海水价改革举措迟迟无法落实实施.因此出现了外国水务公司从中国市场撤出的现象,比拟引人注目的是,泰晤士水务出售了其大场水厂的股份,Anglian从北京第十水厂工程中撤出.3 .政治决策失误/冗长风险指由于政府的决策程序不标准、官僚作风、缺乏PPP的运作经验和水平、前期准备缺乏和信息不对称等造成工程决策失误和过程冗长.例如青岛威立雅污水处理工程由于当地政府对PPP的理解和熟悉有限,政府对工程态度的频繁转变导致工程合同谈判时间很长.而且,污水处理价格是在政府对市场价格和相关结构不了解

4、的情况下签订,价格较高,后来政府了解以后又重新要求谈判降低价格.此工程中项目公司利用政府知识缺陷和错误决策签订不平等协议,从而引起后续谈判拖延,面临政府决策冗长的困境.相似的,在大场水厂、北京第十水厂和廉江中法供水厂工程中也存在同样问题.4 .政治反对风险主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护、受损,或者公众主观认为自身利益受损,从而引起政治甚至公众反对工程建设所造成的风险.例如大场水厂和北京第十水厂的水价问题,由于关系到公众利益,而遭到来自公众的阻力,政府为了维护社会安定和公众利益也反对涨价.5 .政府信用风险是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给工程带来直接或间接的危害.例如

5、在长春汇津污水处理厂工程中,汇津公司与长春市排水公司于2000年3月签署?合作企业合同?,设立长春汇津污水处理,同年长春市政府制定?长春汇津污水处理专营治理方法?.2000年底,工程投产后合作运行正常.然而,从2002年年中开始,排水公司开始拖欠合作公司污水处理费,长春市政府于2003年2月28日废止了?治理方法?,2003年3月起,排水公司开始停止向合作企业支付任何污水处理费.经过近两年的法律纠纷,2005年8月最终以长春市政府回购而结束.再比方在廉江中法供水厂工程中,双方签订的?合作经营廉江中法供水合同?,履行合同期为30年.合同有几个关键的不合理问题：问题一,水量问题.合同约定廉江自来水

6、公司在水厂投产的第一年每日购水量不得少于6万立方米,且不断递增.而当年廉江市的消耗量约为2万立方米,巨大的量差使得合同履行失去了现实的可能性,问题二,水价问题.合同规定起始水价为1.25元人民币,水价随物价指数、银行汇率的提升而递增.而廉江市每立方米水均价为1.20元,此价格自1999年5月1日起执行至今未变.脱离实际的合同使得廉江市政府和自来水公司不可能履行合同义务,该水厂被迫闲辂,谈判结果至今未有定论.除此之外,遇到政府信用风险的还有江苏某污水处理厂、长春汇津污水处理和湖南某电厂等工程.6 .融资风险是指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素引起的风险,其中最主要的表现形式

7、是资金筹措困难.PPP工程的一个特点就是在招标阶段选定中标者之后,政府与中标者先草签特许权协议,中标者要凭草签的特许权协议在规定的融资期限内完成融资,特许权协议才可正式生效.如果在给定的融资期内开展商未能完成融资,将会被取消资格并没收投标保证金.在湖南某电厂的工程中,发展商就因没能完成融资而被没收了投标保函.7 .市场收益缺乏风险是指工程运营后的收益不能满足收回投资或到达预定的收益.例如天津双港垃圾燃烧发电厂工程中,天津市政府提供了许多鼓励举措,如果由于局部规定原因导致工程收益缺乏,天津市政府承诺提供补贴.但是政府所承诺补贴数量没有明确定义84,工程公司就承当了市场收益缺乏的风险.另外京通高速

8、公路建成之初,由于相邻的辅路不收费,致使较长一段时间京通高速车流量缺乏,也出现了工程收益缺乏的风险.在南京长江三桥、杭州湾跨海大桥和福建泉州刺桐大桥的工程中也有类似问题.8 .工程唯一性风险是指政府或其他投资人新建或改建其他工程,导致对该工程形成实质性的商业竞争而产生的风险.工程唯一性风险出现后往往会带来市场需求变化风险、市场收益风险、信用风险等一系列的后续风险,对工程的影响是非常大的.如杭州湾跨海大桥工程开工未满两年,在相隔仅50公里左右的绍兴杭州湾大桥已在加紧准备当中,其中一个原因可能是由于当地政府对杭州湾跨海大桥的高资金回报率不满,致使项目面临唯一性风险和收益缺乏风险.鑫远闽江四桥也有类

9、似的遭遇,福州市政府曾承诺,保证在9年之内从南面进出福州市的车辆全部通过收费站,如果因特殊情况不能保证收费,政府出资归还外商的投资,同时保证每年18%勺补偿.但是2004年5月16日,福州市二环路三期正式通车,大批车辆绕过闽江四桥收费站,公司收入急剧下降,投资收回无望,而政府又不予兑现回购经营权的承诺,只得走上仲裁庭.该工程中,投资者遭遇了工程唯一性风险及其后续的市场收益缺乏风险和政府信用风险.福建泉州刺桐大桥工程和京通高速公路的情况也与此类似,都出现了工程唯一性风险,并导致了市场收益缺乏.9,配套设备效劳提供风险指工程相关的根底设施不到位引发的风险.在这方面,汤逊湖污水处理厂工程是一个典型案

10、例.2001年凯迪公司以BOT!f式承建汤逊湖污水处理厂工程,建设期两年,经营期20年,经营期满后无偿移交给武汉高科,代表市国资委持有国有资产的产权,.但一期工程建成后,配套管网建设、排污费收取等问题迟迟未能解决,导致工厂一直闲辂,最终该厂整体移交武汉市水务集团.10 .市场需求变化风险是指排除唯一性风险以外,由于宏观经济、社会环境、人口变化、法律法规调整等其他因素使市场需求变化,导致市场预测与实际需求之间出现差异而产生的风险.例如在山东中华发电工程中,工程公司于1997年成立,工程于2004年最终建成,建成后运营较为成功.然而山东电力市场的变化和国内电力体制改革对运营购电协议产生了重大影响：

11、第一是电价问题,1998年根据原国家计委曾签署的谅解备忘录,中华发电在已建成的石横一期、二期电厂获准了0.41元/度这一较高的上网电价,而在2002年10月,荷泽电厂新机组投入运营时,山东省物价局批复的价格是0.32元/度,这一电价不能满足工程的正常运营,第二是合同中规定的“最低购电量也受到威胁,2003年开始,山东省计委将以往中华发电与山东电力集团间的最低购电量5500小时减为5100小时.由于合同约束,山东电力集团仍须以“方案内电价购置5500小时的电量,价差由山东电力集团掏钱填补,这无疑打击了山东电力集团公司购电的积极性.在杭州湾跨海大桥、闽江四桥,刺桐大桥和京通高速等工程中也存在这一风

12、险.11 .收费变更风险是指由于PPP产品或效劳收费价格过高、过低或者收费调整不弹性、不自由导致工程公司的运营收入不如预期而产生的风险.例如,由于电力体制改革和市场需求变化,山东中华发电工程的电价收费从工程之初的0.41元/度变更到了0.32元/度,使工程公司的收益受到严重威胁.12 .腐败风险主要指政府官员或代表采用不合法的影响力要求或索取不合法的财物,而直接导致工程公司在关系维持方面的本钱增加,同时也加大了政府在将来的违约风险.例如由香港汇津公司投资兴建的沈阳第九水厂BO工程,约定的投资回报率为：第2-4年,18.50%,第5-14年,21%第15-20年,11%如此高的回报率使得沈阳自来水总公司支付给第九水7厂的水价是2.50元/吨,而沈阳市1996年的平均供水价格是1.40元/吨.到2000年,沈阳市自来水总公司亏损高达2亿多元.这个亏损额本来应由政府财政填平,