我国国家主权财富基金运营面临的问题及对策分析

1、我国国家主权财富基金运营面临的问题及对策分析摘要:国家主权财富基金是指由政府创立或者拥有,为长期目的而持有外国资产的特殊投资基金,基金通常来源于自然资源出口收入、私有化或与货币当局积累的外国金融资产有关。我国2007年设立的国家主权财富基金为积极管理外汇储备提供了新的出路,为实现外汇储备的保值增值作出了重大贡献。但是由于其浓重的政府背景,使得主权财富基金运营过程中存在着诸如投资角色模糊、治理结构权责不清晰,市场化程度低等众多问题,不利于主权财富基金的进一步发展。本文深入分析了上述问题,并提出了解决这些问题的对策和建议:完善国家主权财富基金相关法律法规,规范其投资行为并积极借鉴他国成功的经验,希

2、望以此来促进中国国家主权财富基金健康发展。关键词:国家主权财富基金透明度治理结构一.我国国家主权财富基金的成立国家主权财富基金是指由政府创立或者拥有,为长期目的而持有外国资产的特殊投资基金,基金通常来源于自然资源出口收入、私有化或与货币当局积累的外国金融资产有关。主权财富基金与其他类型的基金相比,具有明显的特点:浓厚的政府背景、持续快速增长、透明度低、能量巨大、风险较同。国家主权财富基金作为一种新型的投资工具,近年来发展极其迅速,在国际金融市场上的活动日益频繁。近年来,随着我国国际收支持续“双顺差”,我国的储备规模不断地扩大,目前,我国拥有的外汇储备已居世界首位。如此庞大的外汇储备量在提高综合

3、国力的同时,也会产生较大的外部性,从而降低财富效应,对我国的经济产生负面影响。因此,应当寻求一种积极的管理模式,而以外汇储备为主要资金来源的主权财富基金将投资重点放在全球股权和债权市场,这本身就是对传统外汇储备理论的挑战。我国2007年设立的国家主权财富基金为积极管理外汇储备提供了新的出路,是外汇体制改革的开创性举措,是推行外汇储备多元化管理,防止美元资产缩水,同时将一部分外汇资产转化成外汇投资,以提高外汇投资收益的理性选择。中国投资有限责任公司成立于2007年9月29日,是依照中华人民共和国公司法立的从事外汇资金投资管理业务的国有独资公司。中国财政部通过发行特别国债的方式筹集15500亿元人

4、民币,购买了相当于2000亿美元的外汇储备作为中投公司的注册资本金。中投公司独立经营,自主决策,基于经济和财务目的,在全球范围内对股权、固定收益以及多种形式的另类资产进行投资。中投公司已建立了完整的治理结构,包括董事会、监事会和执行委员会;依照公司法、公司章程和董事会确定的方针政策运作,并对国务院负责。中央汇金投资有限责任公司是中投公司的全资子公司,自设董事会和监事会。中央汇金投资并持有国有重点金融企业的股权,并代表国务院行使股东权利,不开展其它任何商业性经营活动,不干预其控股企业的日常经营活动。二.国家主权财富基金运营面临的问题(一投资角色定位模糊。中投公司的投资策略属于兼具战略性投资和组合

5、型投资的混合型投资模式。一般而言,主权财富基金的战略性投资将对所投资的行业产生显著影响,从而容易使东道国政府认为其投资背后渗透了基金所在国政府的目的和利益,该种投资容易引起东道国政府的反感。我国主权财富基金投资角色定位的模糊易引起海外东道国的疑虑。(二法律法规监管缺位。现行法律规定,外汇储备经营管理职责只由央行及外管局承担,没有一条法律条文明确授权其他任何机构有权从事外汇资产的经营管理活动,这也意味着国家主权财富基金对外汇资产公司的经营管理没有充分的法律支撑。我国国家主权财富基金公司是依据公司法设立的,但无论在资金的来源,还是董事会等具体问题上都与现行的公司法明显不符。而且,到现在为止也没有任

6、何法律条文对国家主权财富基金公司外汇投资业务的具体范围加以限定,更没有专门的法律来约束国家主权财富基金的决策行为,以及限制支持外界对国家主权财富基金的行政干预。这表明国家主权财富基金在投资权限和相关责任上并不明确,而严谨的法律支持和约束是多数国家主权财富基金成功运作的关键。所有这些都使国家主权财富基金公司在具体运作上“底气不足”。仅就国家主权财富基金是通过发行特别国债而设立的事实,已经反映出财政与货币当局的协调并不顺畅高效。随着国家主权财富基金公司管理外汇储备规模不断扩大,双方必然会对国债政策、货币政策和汇率政策等方面的协调有更高的要求。我国的财政部和央行如能像一些发达国家那样分别负责货币政策

7、和财政政策,国家主权财富基金的运营就会更有效率。(三治理结构权责不清晰,市场化程度低。管理中国主权财富基金的中投公司目前的治理结构更像是一个典型的国有独资公司:公司的管理机构包括董事会、监事会、党委和管理委员会。这种治理结构易导致董事会和党委各自的职能和角色分工权责不明确。同时,董事会和党委的成员并不完全一致,他们分别来自不同的部委,两者可能在关键问题上存在分歧并容易上升为部委之前的利益冲突。此外,虽然中投公司是由财政部通过发行债券注资成立,但是它是由国务院牵头,国资委、财政部、中国人民银行、国家外汇管理局等多个部门参与组建的国有独资公司,其管理的政府职能分散于若干不同的部门,多头领导带来的管

8、理归口问题易导致管理的重叠或真空,亦不利于权责的清晰界定。(四信息透明度欠缺。主权财富基金信息透明度的缺乏也是其饱受非议的一大原因。结合其与生俱来的政府色彩,主权财富基金容易让东道国怀疑其投资动机之后可能隐藏某种政治目的,而非纯粹的商业投资。这种疑虑增大了主权财富基。金的投资阻力。同时,主权财富基金信息透明度低也可能导致其投资管理混乱,内部腐败滋生,并加剧投资风险。三.促进主权财富基金发展的对策(一完善国家主权财富基金相应的法律监管体系。国家主权财富基金的主要投资方向是国际市场,尤其是国际金融市场,因此,需要了解并掌握与国家主权财富基金有关的国际法,以规避相关的法律风险,避免被当地监管机构认定

9、为违规或违法基金而被采取实质性的处罚措施。在我国现行的法律中,要尽快制定主权财富基金投资管理等法规,以规范其行为,明确其职责。该法规的主要内容应包括设定切实可行的目标收益率,对投资产品的比例进行严格的法律界定,在投资行业的选择上也要有明确的法律说明,以规范和控制国家主权财富基金的运用,保证其安全性。目前,为维护国家利益,既要按照国际惯例、遵循各国法律进行运作,积极参与国际社会关于制定主权财富基金管理规则的讨论,争取话语权,又要考虑我国的长远经济目标,适度增加主权财富基金的投资范围,提高防范风险的管理水平。(二规范国家主权财富基金的投资行为。首先,积极完善投资程序。我国主权财富基金应当实行多元化

10、的投资组合,注重跨地域、行业和时段的投资,以降低风险。国家主权财富基金公司应该把投资领域的重心转向一些新兴市场国家,也可以通过其控股的子公司,增持境内上市公司的股票,这样既能争取到长期的投资收益,又有利于维护国内市场的稳定。国家主权财富基金的海外投资主要包括股权、固定收益和私募股权投资、对冲基金和房地产等,投资重点集中在金融类资产。鉴于金融类资产风险较高,我国主权财富基金应当采用借鉴式、渐进式的投资原则。在股权、债权的投资选择上,可购买H股,这样既可以减少一部分外汇储备,同时也有利于纠正本国资产价格被低估的现象。其次,建立合理的绩效评估体系。国家主权财富基金的绩效主要是投资效益。评估也是对投资

11、效益的评估。绩效评估需要建立一定的评价标准。由于国家主权财富基金公司实施了混合型的投资策略,同时肩负着多重的投资任务,因此不能使用单一的评价机制对所有业务进行评估,而必须把国内投资与海外投资分离进行独立核算。因为国家主权财富基金对国内金融机构改组上市的注资行为具有垄断性,这在该金融机构上市后会带来高收益,而对海外的金融资产投资则是具有竞争性的,其获得的收益要由国家主权财富基金公司的专业化程度和市场行情决定,因此需要建立复合式的评估指标进行综合评估。再次,适当提高国家主权财富基金的透明度。海外投资成功的前提是被海外投资目标国所接受,这就需要增强我国主权财富基金运营的透明度,以打消其疑虑,但必须权

12、衡信息披露与盈利之间的关系。通常对于公司在二级市场上的资产组合,对外披露风险很大,按照行业惯例也应当保密,而对于公司治理结构及一级市场的投资可以完全透明化,以提高我国国家主权财富基金在海外投资的信誉度。(三借鉴他国主权财富基金的成功经验我国国家主权财富基金应当明确投资定位。新加坡的主权财富基金由淡马锡控股和新加坡政府投资公司管理,前者主要负责战略性投资,后者主要负责组合型投资。分工明确的平等架构容易让东道国相信后者的投资行为是纯粹的市场化行为,消除东道国疑虑的同时也降低了投资面临的阻力。在完善公司治理结构方面。成功的主权财富基金如阿联酋阿布扎比投资局、新加坡政府投资公司、挪威央行投资管理公司等,都致力于仿效国际金融市场中私人投资公司的组织,这有助于其参与国际竞争的过程中消除政治疑虑和市场误解,减少其面临的各种阻力。如新加坡淡马锡的最大特点就是“国家所有,但非国家管理”。中投公司要完善治理结构、清晰权责,一方面应当在公司章程中明确规定公司及董事会与股东的关系、与央行和财政部等部委的关系,即向上完善治理结构,尽量确保自主经营;另一方面,要逐步建立健全内部组织架构及治理模式,即向下应当采取适