浅论我国公共支出决策理念的转换

1、浅论我国公共支出决策理念的转换摘要 : 西方主流经济学中，经济效率源于个人价值判断基础上的个人效用最大化。私人品营销理念和公共支出决策理念遵循着由“生产导向”向“消费导向”的演进逻辑，都是经济效率的要求。市场经济中，公共品由于其非竞争性、非排它性，必须通过社会集中决策并由公共部门提供， 公共支出决策效率很大程度上取决于公共选择效率。 我国建立公共财政， 同样面临公共选择问题， 应转换公共支出决策观念以提高经济效率。关键词：家计财政；国家分配财政； 公共财政；公共选择； 公共支出决策理念一、公共品支出决策理念和私人品营销理念演进的整合1. 私人品营销理念的演进路径。私人品营销理念是经营活动的导向

2、、观念。从西方商品经济的发展历史来看， 产业革命后，随着商品交换日益向深度和广度发展，营销理念的演变大体经历了以下三个阶段、五种观念。以生产为中心的阶段。生产观念和产品观念强调产品本身，的一切经营活动以生产为中心， 生产什么，就销售什么； 管理者把精力集中在创造最优良的产品上。该观念是在卖方市场形势下产生的，以产品供不应求。不愁销路、消费者可以接受任何实得到和买得起的产品为前提，因而的主要任务是努力提高效率、降低成本、扩大生产。两种观念都属于以生产为中心的经营思想， 注重的内部能力而不是生产的商品和服务是否能最有效地满足消费者愿望与需求。以销售为中心的阶段。推销观念强调不只单纯生产产品，而且必

3、须去“推销”他们的产品， 保证这些产品为人所买。 该观念的前提是： 生产开始从不足进入过剩，市场竞争对消费者稍为有利， 若不努力加强销售， 消费者就不会购买或不会大量购买他们的产品； 至于如何满足顾客全方位需要， 未能给予足够的重视。其根本问题是与生产观念一样缺乏对消费者需求的了解。以消费者为中心的阶段。市场营销观念强调以消费者需要和欲望为导向。在西方社会买方市场全面形成的条件下，逐渐意识到不能再依靠以销售为中心，而必须转到以消费者为中心的轨道上来， 使整个市场营销活动“站在消费者的立场上发现需要并设法满足消费者需要”，而不仅仅是“制造产品并设法推销出去”。进一步地，社会市场营销观念强调正确处

4、理消费者需要、 利润和社会整体利益之间的矛盾，制定营销指导思想时不仅要满足消费者的需要和欲望并由此获得的利润，而且要符合消费者自身和整个社会的长远利益， 营销“环境友好”的产品。营销观念基础是： 销售不是取决于主动的销售力量， 而是取决于消费者购买产品的决定；存在的社会和经济理由是在满足消费者需要的同时实现的目标，并促进个体和社会的长期最佳利益。可以发现，私人品营销理念遵循着由“生产导向”向“消费导向”的演进路径。之所以如此，其前提条件在于私人偏好具有分散性和利益边界的清晰性。消费者通过市场出价向生产者显示偏好， 市场的排斥原则和竞争原则所形成的利益内在化使得消费者市场购买行为是取得自身利益的

5、必要条件， 市场具有诱使人们表达个人偏好的功能。其次，生产投资者必须据此生产出售市场所需的产品，以最低成本生产来获取最大利润， 市场机制通过个别生产者之间和个别消费者之间的自愿契约来安排社会的生产和交换，成为私人分散决策的有效制度。否则，商品就不能实现惊险的跳跃，摔坏的就是商品背后的生产者；最后，产品供大于求、产品间的可替代性、 生产者的数量较多、 消费者可自由选择等竞争性市场条件的形成，更加剧了消费者对经济的统治，迫使私人品的营销理念由“生产者导向”转向“消费者导向”。 其逻辑进程为： 消费者用货币购买商品是向商品投货币选票；货币选票的投向和数量， 取决于消费者对不同商品的偏好程度，体现了消

6、费者的经济利益和意愿； 生产者为了获得最大的利益， 依据货币选票的情况决定生产什么、生产多少、如何生产，使社会的经济资源得到合理的利用，消费者得到最大的满足。这说明，生产者是根据消费者的意志来组织生产、 提供产品的，目标是“顾客满意”、“顾客忠诚”。2. 公共品支出决策理念财政预算类型的演进路径。公共支出决策理念是政府财政提供公共品活动的导向、 观念。公共品由于其非竞争性、 非排他性而采用非市场手段财政预算供给， 相应地，财政预算类型的演进也就体现了公共支出决策理念的转换。 历史地看，人类社会迄今存在过“自然经济”中的“家计”财政。市场经济中的“公共”财政、 计划经济中的“国家分配”财政。 西

7、方发达市场经济国家经历了由“家计”财政向“公共”财政的演进， 而我国正处于由“国家分配”财政向“公共”财政转变之中。资本主义社会之前，“家计”财政是“朕即国家”的专制王权在财政模式上的体现，专制群凭借个人财产获得的土地经营收入和特权收入， 是不受议会制约的财政收入，财政成为着重服务于君主而不是为消费者提供公共服务的财政。现代国家的预算制度是新兴资产阶级同封建君主进行较量的过程中作为一种经济斗争手段而产生的。最初表现在课税权上，以后扩大到争夺财政资金支配权上，最后规定征税收入和使用预算都必须经过议会批准，进而演进为公共财政。与我国传统计划经济相适应的“国家分配论”认为，国家预算是国家实行其职能的

8、基本分配手段和有计划地分配国家财力的重要工具， 是国家的基本财政收支计划。相应地，建立了一个高度集中的财政分配体系， 形成了大一统财政模式的“统、包、大”的特点。实践表明它是缺乏效率的。为适应建立社会主义市场经济体制、重建国家预算模式的需要，我国提出构建公共财政。很明显，公共支出决策理念财政预算类型的演过路径也是“消费者”指向的。公共品消费上的非排他性导致搭便车行为和偏好显示困难， 非竞争性导致边际成本定价原则失效， 市场机制在公共品供求领域失败； 公共品在消费上的不可分割性从而必须整体供给， 要求加总私人对公共品的个人需求， 并通过非市场手段财政预算供给。 但公共支出用于满足所有人的消费，

9、同样应尊重消费者的意愿，否则将被否定。 具体地， “家计”财政在很大程度上是统治阶层的私人财务，其提供的产品是统治阶层自产自用的，很少考虑广大社会公众的利益，随着经济和社会的发展也就必然被否定： “国家分配”财政是适应计划经济体制而建立的，政府的意志天然代表了人民群众的利益， 一切按政府的指示办， 是一种“生产导向型”财政。 实际上，用这样的思想来定义人民群众的利益是含糊不清的，人民群众的利益可以被曲解， 无法对它进行检验和鉴别， 易造成与广大人民群众的利益背道而驰， 也确实导致了极大的浪费和效率损失。 随着我国经济向社会主义市场经济转轨， 要求明确划分政府和市场的界限， 建立公共财政。 但仅

10、仅从这个层次来理解公共财政是不够的， 作为一种财政思想， 公共财政意味着人民群众的利益不是由一个人、 几个人或某个领导说了算， 而是要由广大的老百姓说了算，财一政支出要符合广大人民群众的根本利益， 本质上是民主财政、 公共选择的财政、 公民来表达意愿和进行裁决的财政。 因而，公共财政必然是“消费者导向型”财政，目标是公众满意、公众忠诚。  3. 两类产品决策理念转换取向的整合。西方微观经济学表明，社会福利是建立在效率和公平的基础上。 公平是一种价值判断： 即社会公众认为贫富差距在何种范围之内是可以接受的； 效率取决于消费者个人效用的满足程度， 而消费者个人效用的满足取决于消费

11、者自己的判断。 单个消费者 A 的效用最大化条件是对消费者 A 来说，任意两种商品 X 和 Y 的边际替代率等于这两种商品的价格比，即：PXRCS A XYPY。单个生产者利润最大化条件为 MCMRF（ P），在此基础上， 生产者安排生产要素，组织生产。 经济整体的效率判断标准是基于个人效用的帕累托原则， 交换的帕累托效率条件：PAXPBX RCS A XY RCS B XYPAYPBY。生产和交换的帕累托效率条件：PXX RCS XYRPT XYPYY上述效率条件对私人品和公共品都是适用的，都包含着消费者对产品的效用评价价格。进一步地分析上述效率条件的演绎过程可知，其逻辑起点是消费者的效用评

12、价价格，终点生产者的生产，私人品和公共品莫不如此。不同的是，私人品的效用直接取决于个人的判断，直接通过私人分散决策得到满足，经济效率要求迫使私人品营销理念转向消费者导向。公共品的消费主体是广大社会公众，公众效用的加总是通过公共选择程序间接显示的，通过非市场手段财政预算解决，公共品提供与生产主体是公共财政，这样，公共财政的效率取决于公共选择的效率，公共支出决策的“消费导向”也就是经济效率的要求。综上，私人品和公共品都是为了满足广大消费者的需要，都要实施资源效率配置， 因而公共支出决策理念和私人品营销理念的演进方向是统一的：统一于消费者导向， 统一于经济效率要求。不同的只是演进的具体途径。二、我国

13、公共支出的社会抉择一种公共选择理论的阐释财政预算决策是对分散在基层集团、个人中不同的公共偏好进行加总，表现为对预算收支、 预算项目进行选择， 以实现公众的委托目标。 阿罗不可能定理认为，在满足严格假设条件下， 由个人偏好次序加总成社会偏好次序是不可能的。因此，不可能指望社会抉择达到私人抉择的效率水平， 问题是如何构建一套制度框架，在其约束下， 由政府代表公众所作的选择尽可能反映人民的呼声， 求得次代的效果。我国传统财政被视为一种纯粹的经济关系，预算编制基本程序一般采用自下而上和自上而下，上下结合，逐级汇总的程序。编制又可分为两个阶段，一是根据国民经济计划中的具体指标和各项事业发展计划进行逐项测

14、算收支指标， 然后再由财政部门对预算收支总量进行对比分析和平衡。 二是编制预算草案， 即各级政府、各部门、各单位编制的收支计划。预算草案经过权力机关批准后，就成为具有法律效力的正式预算。 实践表明，目前我国财政预算是存在效率损失的， 其原因在于：一是认识上将预算决策与“国家”意志划等号， 假设国家全知全能， 往往停留在“满足长远利益和整体利益的需要”这样较为抽象、 无法实际操作的层次上。没有把国家的意志降到“市民社会”之中作经济分析， 不从民众需求集合的角度研究国家需求， 忽视国家与“人”的关系， 对预算支出缺乏落实到“人”的分析，预算决策的经济研究和效率分析也就失去动因。 二是在预算的应用层

15、次研究上往往将政府预算政治化或表象化。 政治化强调政府预算的性质， 停留在政府预算反映政府活动的范围和方向的认识上； 表象化则强调政府预算是年度预算收支计划这一外表形式， 没突出国家预算的法制性， 也致使预算运作中缺乏效率观念。事实上，政府内部各组成部分之间、 政府的政治程序运转的有关规定和制衡机制等，都在政府财政决策的形成及实际运行过程中起作用。公共财政的非市场方式，不仅表现在它与市场的矛盾之处，而且决定了它是按非市场规则运行。 即公共财政并不是一种纯粹的经济活动， 而是由作为社会管理者的政府进行的， 因而政法程序和运行规则公共选择对其产生着强烈的影响。公共选择是非市场的集体选择， 指通过政

16、治投票程序对公共产品进行选择。是在把经济学分析工具和方法应用于集体的或非市场的决策过程中， 公共选择理论分析了公共品支出决策的政治程序中存在的问题和如何将民众的需要反映到官僚所提供的各种提案中去。 试图回答以下两个问题：（1）怎样才能保证政府作出的决策恰好符合集体偏好结构？（ 2）即使这些决策是好的，是符合公共利益的，怎样才能保证政府行动的结果符合立法者的初衷？从这个意义上说， 公共选择理论就是探讨在公共品领域“消费者主权”如何得以实现的问题， 也即如何有效地实现公共品支出决策的“消费者导向”。 随着我国社会主义市场经济体制和公共财政的逐步建立， 公共支出决策如何反映人民群众的意愿， 同样面临

17、公共财政的公共选择问题， 同样面临公共品支出决策理念转换问题。 主要表现在以下三个方面：1. 社会成员作为国家的主人，如何通过人民代表大会制度真正地拥有对财政预算活动的根本决定能力。 公共选择理论认为， 投票可以相对有效地表达选民们对公共产品需求的真实意愿或偏好， 个人的经济决策通过投票机制作用的结果可以扩大成为整个社会成员对于某种公共产品的整体需求意愿。 直接民主制有利于充分显示公众偏好， 参与民主决策人越多， 资源配置成本越低， 但交易成本越高，易导致少数人对多数人的专政。 从这个意义上说，满足帕累托效率要求的“一致同意规则”的直接民主不是最优的。 多数票规则受阿罗不可能定理的困扰， 很易

18、导致投票悻论， 除非操纵选择程序； 多数票规则还会导致选民对公共选择活动的冷漠，也没有如实地反映个人的偏好强度， 易导致投票交易和互投赞成票； 独裁制则有少数个别人对大数多人专政的嫌疑。 因而现实中大多数项目都是实行多数票规则。由阿罗不可能定理可以推知， 私人分散选择的效率高于公共选择的效率。它是行政程序替代市场程序的必然代价， 是不可避免的， 但采取措施减轻代价却是可能的。理论上说，公共品规模越小，受益覆盖面越小，越易达成一致，效率越高。客观地看，上述分析对我国也是适用的， 从公共支出决策体系的架构来看，我国目前实行的是五级财政， 各级政府的财政预算由同级人民代表大会审批，加上乡村村民自制，

19、 是有利于充分表达公民的需求意愿的， 问题是如何增强公民的参与意识； 其次，我国的人民代表大会制度是一项有效的制度安排， 但制度的效率很大程度上取决于实施机制，问题是如何完善其实施机制。2. 各级政府作为权力机构的执行机构， 在财政预算活动中如何在各级权力机构的决定和监督下， 积极主动而又正确有效地开展财政活动。 公共选择理论认为，政治家和官员都是“经济人”，政治家为了获得政治支持或选票最大化，往往屈服于代表特殊利益集团的压力；官员追求“预算最大化”和“效用最大化”，其变量是薪水、 所属的员工人数及其工资、知名度、特权、权力或地位，这些项目都与预算规模相关。而且，现代民主制度的多数票通过原则所

20、反映的中位选民的需求，实际上是已经扩大了的社会需求；集中决策体现的是高位选民的需求，这必然是一个更大规模的公共品供给方案；虽然政治家并不一定希望政府有庞大的支出，信息的不对称性使得决策往往受希望本部门的支出和权力膨胀的政府官员左右；从理论上说西方国家的政府预算会受到议会约束， 但议会作为局外的组织， 更不可能确切地了解社会对于公共产品的需求和公共产品生产方面的缺陷，因而支出在很大程度上仍然要听政府的；加之作为公共产品供求双方的政治家和官员的双边垄断，官员垄断公共品的提供，政治家垄断公共品的购买，这些必然会影响预算的配置效率；地方共公物品的提供类似于俱乐部，当消费者（俱乐部成员）有充分的选择自由

21、时，既可用手表决，也可用脚退出， 一方面易使有相同偏好的成员汇集在一起，另一方面也便于营造竞争环境， 给地方政府以改善需求决策与供给的动力与压力，财政联邦有利于形成公共部门之间的竞争，进而改善配置效率。 我国同样存在财政集权和财政分权问题， 首先，地方更接近公众， 政府的提案中反应的公众的信息更充分、真实；其二，分权有利于公众充分行使表决权，用足投票权，给地方政府营造竞争环境； 其三，在公共品的生产方面， 在官僚部门之间引入竞争机制有利于改善效率，如政府采购制度。因此，在公共品提供方面，公共财政的资源配置决策权应尽量下放给地方。3. 我国的人民代表大会制度对公共财政的作用与影响，具体来看，各级

22、人民代表大会作为权力机构如何对各级政府预算的形成和通过、 预算的执行和监督以及决算的审批等各个过程全方位地发挥决定作用。 公共选择理论认为， 立宪即制定规则。宪法改革是试图通过确立一套经济和政治活动的宪法规则来对政府权力施加宪法约束， 通过改革决策规则来改善政治。 认为有效率的决策能否出台不是取决于经济学家和政治家的智慧，而是取决于决策规则。 重要的是对规则进行选择和对选择进行规则。 布坎南的公共选择理论强调过程，而不是结果。 从宪法制定的投票规则上讲， 如果规则是一致同意的， 那么过程是公平的， 那是他们选择了规则的结果。 规则和策略的关系如同博弈规则和博弈策略的关系， 规则的改进可能会增加

23、所有局中人的潜在利益， 而策略的改革只是在现行的规则范围内增进某些局中人的利益。 因此，是制定政策的宪法规则而不是政策本身成为改革的对象，从而为个人选择提供制度保证。 这表明如何通过财政立宪， 从法律层面上给财政预算予以约束， 以避免政府部门操作的随意性是问题的关键。 如我国预算法规定，财政不得向中央银行透支就是一项有效的规则， 给政府财政施加了一项硬约束，在一定的程度上降低了通货膨胀的可能性。三、推进公共品支出决策理念转换的几点建议综上可知，私人品营销理念和公共支出决策理念的演进都是“消费者”取向的，是由公众的偏好和意愿决定的。不同的是，前者的手段是私人分散决策，效率较高；后者的手段是公共选

24、择， 因其间接性故效率较低， 但可通过促使公共支出决策理念向“消费者导向”转换，以完善公共财政的公共选择并进而提高经济效率。进一步地， 可以得到促进公共支出决策理念转换的两点启示：一是细化公共品规模，在公共品领域引入竞争机制有助提高效率；二是在必须由公共选择的前提下，应推进财政制度改革， 构建效率预算制度， 尽可能使每个人充分表达对公共品的需求意愿。建议如下：1. 转换观念。加大宣传教育力度，使政府和公众都应树立公共支出的消费导向观念。在此基础上，政府树立公仆意识、服务意识，公众增强主人翁意识，避免搭便车行为。 如近期有关部门推行的服务责任承诺制及其监督投诉， 就是很好的促使观念转换的方式。2

25、. 公共支出决策分散化。公共品中的财政联邦制与私人品中的市场机制在性质上是相同的。 竞争性市场经济的效率来自消费者的货币投票权。 把这一理解加以扩展就意味着， 在安排准备由政府提供的服务时， 公民同样应有机会通过行使“退出权”或“发言权”表达自己的看法。这种做法可能不适于纯公共产品，但如果政府不是产品和服务的全国性垄断提供者， 就应营造“俱乐部”间的竞争环境，使购买者可“用手投票”和“用脚投票”， 并寻求替代供应来源， 这样既使有相同偏好的消费者积聚在一起，又促成地方政府间的竞争，提高经济效率。公共支出决策民主化。它是正确显示消费者偏好并参与社会选择的必要前提。民主化程度越高， 个人偏好就反映

26、得越充分， 作为社会政治生活本质特征的民主要求确立消费者主权， 使其能够运用自己的偏好去影响政府预算行为和执行过程。如建立预算听证制度， 它能让广大人民群众知情， 而且要让他们广泛地讨论，特别是一些重大的支出项目，在讨论中听取公众的意见和建议。相对而言，直接民主比间接民主有效率，因而乡村直接民主是目前现实而必然的选择。3. 公共支出决策法制化。政治决策程序的有效实施取决于社会法制化的程度，消费者主权要在消费上得到体现， 必须有法律的保障。 通过法律使消费者偏好的表达、社会偏好的形成、 政府预算决策以及公共部门提供服务等建立在规范的程序上，并提供实施依据， 是实现消费者对政府预算有效监督的重要保

27、障。 政府预算从形式上看， 是政府为了安排当年的财政活动而编制的财政收支计划， 但“财政计划”并不等于政府预算， 法治性才是政府预算范围的灵魂， “法治化”才是政府预算这一新的财政范畴产生和生存的基本标志。应按照法治化的要求，强化政府预算的法律性、 计划性和执行的制度性； 强化政府预算的归一性， 除了某些特殊的款项之外， 包括预算外和制度外财力的所有政府收支都必须纳入各级政府预算。公共支出决策公开化。公开性或透明度是政府管理的一个特征。对公众来说，它是指涉及政府业务活动信息的可获性和决策过程的透明度。让公众完整、准确。及时、具体地了解政府的财政状况，使政治家、官僚和公共商品的消费者都有意愿充分表达和交流的机会是确保政府活动受到社会公众约束和监督的基