践科学发展观　行课题化审计(一)

1、践科学发展观行课题化审计(一)    【摘要】 “头痛医头,脚痛医脚”式的审计方式已不适应现代社会需求。在疗已病的同时,通过剖析其病理,最大限度地减少或杜绝“重蹈覆辙”现象,达到举一反三“用疫苗治未病”,才是现代审计的精髓。基于此,本文提出具有知识经济时代特色的“课题化审计” 战略模式,旨在为“专家化、学者型”审计人才在源头治理方面提供大显身手的平台。 【关键词】 课题化运作;审计调研;科学发展;源头堵漏 审计需要求真,监督更需创新。求真是审计的科学精神,创新是审计发展的必然。真实性、合法性和效益性审计作为求真的三个方面,寓含了科学发展观的内在要求,与科

2、学发展观直接相通、一脉相承。科学发展观的本质要求作为审计人,必须按照客观规律创新工作方法,以勤奋敬业的工作精神,真知灼见的前瞻性、建设性对策,来为统筹协调各种利益和矛盾、缓解各种资源和能源紧缺的状况出谋;为消除不同地区,不同产业,不同时期社会发展的潜在风险,实现全国范围内的经济、环境、资源安全建言,为促进国家经济、政治、文化、自然、社会,全面、协调、可持续发展献策。 一、课题化审计的提出 以科学发展观为指导,体现在审计理念上,就是把审计理念定位在由简单的查问题、处理问题转移到思根本、谋大局、求长远,促进经济数量与质量、资源和环境、经济与文化等各项社会事业的全面协调可持续发展上来,把科学发展作为

3、审计的着眼点、出发点和立足点。纵观中外的审计理论与实践,现代审计内容可概括为涉及资金方面、涉及管理控制与服务方面、涉及环境方面、涉及电子信息系统方面、涉及质量方面、涉及人力资源方面等多方面的绩效评价及其改进工作的对策意见。审计工作不可能包治百病,组织实施不可能面面俱到,剖析研究不可能事无巨细,成果报告更不可能一应俱全,故此这在客观上就要求无论搞什么项目的审计,都必须瞄准一个主题,就某一目标在横向上求广度,在纵向上求深度,在剖析上求高度,在对策上求精度,在治理上求强度,做到在监督上有所不为,才能实现审计服务的有所为。可以说,任何一种面面俱到,不分清红皂白、包罗万象的审计检查,充其量也只能起到“水

4、过地皮湿”的效果,甚至可能产生“干打雷不下雨”的负面影响,使人滑向“听雷声习以为常,行舞弊前赴后继”的胆大妄为的惰落快车道。 (一)不刮“审计风暴”需要审计创新 “审计风暴”刮过了多年,可它曝光的问题却仍然“涛声依旧”。这是什么问题,究其原因,就是这种只揭露伤疤不清理细菌的“刮风式”审计,只能斩草不能除根,只能刮跑地面上的残枝败叶,不能铲除滋生“杂草的种子”。罚几个钱,搞几个案件,移交几个人,刮几场审计风暴,只能算做审计的表层功夫,充其量是一种短期轰动效应;审计的真正深层功夫在于能提出好的制度、好的机制、好的办法,尽可能地减缓、遏制人之私欲无限膨胀趋势,去切断个别人内心私欲与岗位行为之间的利益

5、循环链条,彻底铲除滋生舞弊的土壤,以至形成“让坏人在好的环境熏陶下变好,让好人在好的氛围中更善良”的环境,这才是审计的宗旨和精髓,这才是衡量审计质量高低的标准,衡量工作业绩好坏的尺度。因此,牢固树立“今天掀起审计风暴是为了消灭明天能掀起审计风暴的不和谐因素”的审计理念至关重要。 (二)打消百姓疑惑需要审计创新 在审计第一线,最能了解到事件的真实情况,掌握到事情原汁原味的第一手资料。记得二十年前的一次审计调查,就曾有父老乡亲问我:咱家乡这些年如按统计上报的植树数字,早该种到“炕头”上了,可就是年年种树不见树,岁岁花钱不受益啊。你是搞审计的,给咱审审这是怎么回事?当时,我无言以对,也不知道该怎么回

6、答,只能硬着头皮,死挨前辈们的数落!时间在流逝,教训在积累,我渐渐地领悟到了过去父老乡亲们的责问中,就隐含着百姓对科学发展的期盼,父老对创新现代审计模式的期待,社会对现代审计的强烈需求。 (三)解决见怪不怪问题需要审计创新 “年年绿化兴师动众,岁岁沙尘涛声依旧。只见挖坑人山人海,不见树木郁郁葱葱。”这些屡见不鲜、见怪不怪的“小问题”,因为太多、太普遍,以至于达到司空见惯、熟视无睹、麻木不仁的地步,老生常谈的多了,谁都懒的再管,久而久之,一些看似非正常的东西演译成了“老鼠和猫”能擦肩而过的“祥和”幽默剧。在这见怪不怪的事情当中,老鼠心中的“鬼把戏”,其实地球人都知道其中“猫腻”在哪,都知道闪亮登

7、场背后的“黑幕”,哪怕他是精心包装过的行为,只不过是大猫小猫和老鼠都不愿戳穿其心知肚明的“公开的秘密”罢了。欲实现“猫和老鼠”各自地位的真正回归必须建立一套强有力的监督机制,督导一切非涉密事项均搬到公开的公共桌面上亮相。 (四)遏制弄虚作假之风需要审计创新 大家知道,水利资金的管理及其效益的发挥是一个系统工程。国家每年对水利事业的投入是一个相当不小的数字,欲弄清这项资金的管理、使用及其效益发挥的怎么样,不经过深入、细致的审计是无法得出正确结论的。现实中这些年对专项资金的审计,从时间上一般只安排一个生产周期,甚至只安排一个周期中的一、二年,从空间上通常只安排一、二个部门,这就无法避免使审计分析的

8、阶段性、片面性抬头,使审计分析的连续性、全面性弱化,如此追求审计项目数量、贪大求全的水过地皮湿的做法的弊端已明显显现。于是,民间流传的有关水利资金利用率方面的顺口溜的悄然露头也就不足为奇。如:“打好一眼示范井,年年凭此要资金”,这叫栽好摇钱树;“修好一条样板渠,岁岁评比都用你”,这是爱你没商量;“开发一块水浇田,次次观摩都上眼”,这叫怀揣报功牌。还有“专项资金挪吃喝,大家肚圆谁肯说;旧渠年年披新土,有谁乐意掀盖头;一年一查我不怕,担心只怕数家家(资金与效益一项一项地查,一件一件地数)”。这些话虽然有所偏颇,但也不无道理。用什么办法能把“只见筑渠红旗招展,不见水流浇灌麦田”之类的顺口溜赶下历史舞

9、台而永不复发是一个值得深思的大课题。 为什么经济领域中一些违纪违规问题会屡查屡犯、屡禁不止,其根源在于管理上有漏洞,制度上不健全,措施上不得力、执法上不到位。如何跳出就审计而审计,就违纪论违纪的怪圈,如何跳出头痛医头、脚痛医脚的传统西医式治病之路,而重新走上“中华医学辨证论治”源头治理不在治表上下功夫,专在治本上做文章之路,如何全面从源头上堵漏,行为上规范,查处上加力,根治上设防来提升审计水平上台阶,就呼唤一种能融合审计科研与实践之特性,且具有源头堵漏、根源遏制功能的现代知识经济时代的模式“课题化审计”战略。 二、课题化审计之概念 (一)课题化审计之内涵 “课题化审计”是一种以科研形式监督、反

10、馈国家法律、法规、政策执行情况的专题追踪调研与预警建言活动。具体讲它是围绕某一具体审计目标,嫁接理论课题研究模式,通过对相关资金的管理使用、相关法规政策的执行、相关效益的发挥情况等与审计目标有关的各种管理因素用时空观念进行课题化立体审计研究的活动。它是集科研与实践于一体的源头堵漏型的高层次监督,是“专家化、学者型”审计人才施展才华的舞台,是制度创新的奏鸣曲,是审计事业发展的方向。该课题化研究贯穿于审计过程的始终,具有前瞻性、建设性、战略性特点。三个特点注定了课题化审计战略目标是长远的,不是短视的,对于战略性重大事项,要有“宁肯一朝做手术釜底抽薪忍短痛,绝不天天打点滴扬汤止沸闻哼哼(常呻吟)”的

11、气魄进行革命性处理。其主旨是源头堵漏,重点在制度创新。源头堵漏要关注制度缺失,制度创新关键在管理层面。俗话说:人管人越管越乱,人管事越管越多;制度管人才能一视同仁,使人心服口服进而滋生和谐,制度管事才能不挑不捡,使事一顺百顺,形成良性循环。要达到这个目的就需要审计工作者重拳出击、注重调研、刨根问底剖病因,强化防范、服务经济、釜底抽薪开药方;通过今天治病救人剖析制度缺失,来实现明天惩前毖后修订完善制度,进而使病种绝迹于萌芽状态。 其理念是治未病,核心在强服务。即审计理念应该是事前预防治未病,防患于未然,而不是打击疗已病,等秋后算账,更不该是放长线钓大鱼;审计不能等到亡羊报警之后再忙于补牢,而是要

12、在“羊”圈养之时,通过“望闻问切”实施侦察预警,运筹帷幄于亡羊之前而勤于筑牢。如果说疗已病解除病痛算是政绩,那么治未病造福一方就是功绩。审计工作的出发点、落脚点、创新点,在于服务战略决策,服务战略发展,服务社会民生。 其方式是嫁接严谨,目的在构建和谐。严谨,要求我们视审计为课题研究,把报告当学问著述。和谐,包括: 1.制度和谐:促进现有制度的落实与完善,促进良好机制的形成与光大,最终实现用好的制度、好的机制筑牢“高压线”隔离带,最大限度地保护干部不跨越警戒线。 2.心态和谐:在制度和谐基础上促进人之善性的不断放大和凸显,遏制人之恶性最小化以至泯灭,让过去那些触碰“高压线”的自以为很高明的“雕虫

13、小技”演变为现在谁看谁没兴趣、谁干谁没机会、谁想谁没必要、谁说谁没胆量、谁搞谁找自毙的丢人现眼“闭幕式”。 3.运作和谐:促使每一个审计项目都酝酿成为一个研究课题,促使每一篇报告都煅造成为一篇优秀的学术论文,促使每一位审计干部都培养成为一名审计实践的专家与审计理论研究的学者。 其一般方法是调查研究,精髓在求真务实。调查研究,调查是前提,研究是为建言作准备。调查则需从普遍性、苗头性、倾向性、典型性问题中调查选课题,从源头上找症结,从病灶区发生发展过程剖病理,研究就要在制度、机制层面研究析成因,以制度创新角度源头堵漏建言施对策。求真务实要求干工作要谋取长效,不一时轰动;揭问题要一针见血,不遮遮掩掩

14、;谈分析要追本溯源,不挂一漏万;剖事理要切中命门,不就事论事;谈危害要入木三分,不蜻蜓点水;提建议要真知灼见,不人云亦云;施对策要标本兼顾,更表里兼治。同时也要求选课题宜把握适度,忌贪大求全;去检查宜查有深度,忌一叶障目;搞调研宜访有广度,忌以偏概全;论错弊宜评有高度,忌平淡无味;写报告宜富有力度,忌面面俱到,堆成杂货铺。 其分析范围是跨越时空,真正功夫在巧开锈锁(孵化金点子)。只有做到空间上跨部门、跨地区、跨行业,时间上跨年度、跨周期,一审审它十来八年,一计计它几项资金,一查查它有关部门,一检检它一个体系,才能做到高瞻远瞩,掌控规律,服务实践。这样我们提出的审计建议才有可能跳出头痛医头脚痛医

15、脚的怪圈,才不至于再度陷入年年搞审计,岁岁老问题的怪圈而不能自拔。孵化金点子关键在于对一手材料深加工,通过去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里,来实现举一反三前瞻性思索,触类旁通超前性研究,最终综合酝酿提炼出对一个系统、一个行业、乃至整个国家宏观调控的建设性意见,去打开陈年“锈锁”,这就是课题化审计的真功夫。 (二)课题化审计的作用 课题化审计是柄“双刃剑”,表现在它既是“专家化、学者型”审计人才的比武舞台,又是培养高层次、高素质审计人才的摇篮;它既能推动审计工作攀升上水平,反过来审计工作又促进它不断上台阶;它不仅是防错纠弊的工具,而且更是提高社会效率、保障战略发展的工作中心及当前或近一个时

16、期内的工作重点主动立项。 2.围绕宏观经济运行中存在苗头性、倾向性、普遍性、预警性问题及时立项。 3.围绕社会经济中出现的难点、热点、焦点问题重点立项。 “要想有地位,必先有作为;要想有作为,不能全都为”。面面俱到,可能处处不到;蜻蜒点水,解决不了根本问题。因此,课题立项应坚持“项目少而精、样本范围多而广”的原则,以保证调研成果纵向有深度、工作有力度、横向有广度,体现其代表性、操作性、指导性、实用性。要将审计的着眼点定位在服务经济建设、服务宏观决策上,工作思路定位在开展调查研究、剖析问题成因、探求解决途径上。 (三)课题研究阶段 是审计小组围绕课题目标开展现场调查,综合运用观察法、审阅法、询问

17、法、抽样法、分析法等审计方法收集一手资料,分析评价某个事件内外环境,重点从管理层面研究制度缺失、机制失灵或制度执行过程中出现偏差的成因,并提出完善制度或纠正偏差对策的过程。调查中要注意广泛访谈被审计单位的管理人员、工作人员,零距离接触有关专家,为检查法律、法规、政策执行情况与偏差,寻找经济运行中的薄弱环节,发现典型经验教训与管理中漏洞并剖析问题成因、评价危害、研究对策搜集相关证据,以使成果报告能“有感而发,言之有物,耐人寻味,发人深省,适销对路”。一句话,这个阶段就是精心调研抓素材,深思熟虑酿产品。 故此该阶段是课题化审计的中心环节和重心所在,是课题立项与课题结论间的桥梁与纽带,它是把握或拔高

18、“基调”的承前启后的实质阶段。实施过程中要注意以下几点: 1.审计机关根据课题化审计立项要求,及早组织力量开展审计调研。 2.审计组视工作量及业务分工等状况可划分若干小组,实行“大兵团、多兵种”联合作战,最后汇总战果,提升成果,上报硕果。 3.审计实施过程中,坚持边审计,边提炼审计成果的原则,做到向决策机关反馈及时,反映真实、概括完整。 4.搜集审计证据注重相关性、可比性、客观性、全面性,反对以偏盖全。 5.审计中,涉及到课题调研的有关问题,可以向以前年度追溯,以选取更多的审计样本揭示出规律性的东西,为研究事物发展趋势和分析其运行轨迹积累素材。 6.对其它带有典型性、矛头性、普遍性的问题也要注

19、意收集整理,以防顾此失彼。 说明一点,在审计实施过程中,如发现了新问题、新情况、新矛盾,可根据实际充分斟酌,适时调整课题或补充增加课题。 (四)成果报告阶段 是审计人员充分利用已掌握的情况及取得的证据,经过“去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里”的深加工过程,对一个问题进行由现象到本质、由局部到全局、由个别到一般、由具体到抽象、由感性到理性、由静态到动态的不断升华认识并逐渐完善解决办法的意识活动。课题报告要做到言之有物,写的有情况、有分析、有建议,建议又极具前瞻性、针对性、操作性、可行性、建设性,就须切准要害、抓住时弊、想人民之所想、急人民之所急、盼人民之所盼、解人民之所忧,切忌无的放失,人

20、云亦云。 以上步骤可概括为:围绕目标,拟定课题;核算指标,探寻差距;发现问题,揭露危害;剖析成因,查找症结;研究对策,堵塞漏洞;精心酝酿,编撰报告;上报战果,服务决策。 (五)与上述阶段相对接的方法 1.审计立项“三围绕选题法”:即围绕国民经济工作中心及当前或近一个时期内的工作重点主动立项;围绕宏观经济运行中存在的苗头性、倾向性、普遍性问题及时立项;围绕社会经济中出现的难点、热点、焦点问题重点立项。 2.审计查证“列表对比法”与“五看五查法”:(1)列表对比法即将两项或两项以上具有关联可比性的数据直观地列示在一张表上进行对比并查看其符合程度(找差距)的方法。如:预算执行审计利用该法,将人大批准

21、的年度预算数及其调整数与实际执行数放在一张表上进行对比,来分析预算执行的总体情况和分项情况就十分简单、直观、便捷。(2)五看五查法:即看内控制度查监管的合理性;看业务流程传递票证结构内容查管理的有效性;看银行账户查违纪的发生性;看开支单据(重点是管理成本方面)查漏洞的存在性;看会计账证查责任的落实性。 3.定量分析“表格解码法”:即指运用1. 学术性论文。是审计人员根据课题化审计立项要求,针对审计中发现的政策运行中的薄弱环节和存在问题,经过精益求精的剖析、深思熟虑的酝酿过程而撰写的服务宏观调控的文章。 2.调研性报告。是审计机关对被审单位的管理问题或存在的薄弱环节作出的改善管理建议,被审单位可

22、以择优选用。 审计机关作出的管理意见分两种:一种是微观管理意见:即向有关被审单位作出的指导性管理措施,一般以“审计结果报告”形式出现。另一种是宏观调控意见:即向上级有关决策部门提出的建设性管理建议,一般用“调研报告或专题调查报告”形式上报。写作上需要注意的是:结论性文字特别是建议要具备针对性、实用性、前瞻性、建设性、操作性、可行性,切忌含糊其辞,模棱两可,只讲原则,不讲实用;只教“作秀”,不教内容;只顾交差,不顾绩效。一言以蔽之。审计建议不仅要回答应该加强管理,而且更应该回答如何加强管理以及具体怎么加强管理的各个细节,并经常对管理建议的落实进行指导完善和追踪督察。 3. 强制性决定。是审计机关对被审计单位的违纪违规问题作出的处理处罚法律文书,被审单位必须执行,不能讨价还价。 4.时效性简报。是审计机关在审计中发现的典型个案或先进经验作出的客观反映。一般用“动态信息或要情信息”反映。对审计中发现的问题或经验及时反馈,可以向上级部门提供决策依据,以便采取措施遏制问题蔓延或宣传先进典型指导面上工作。 (三)结论报告转化及效应 努力促进审计信息社会化