生物多样性适应气候变化法律问题初探

1、生物多样性适应气候变化法律问题初探    关键词生物多样性；气候变化；环境法 杨 华(1979),男,上海政法学院副教授,复旦大学博士后研究人员,主要研究方向为环境资源法。(上海 201701) 本文为上海市法学会重点招标课题(项目编号:2010沪法课重字第7号)及上海市教委经济法学重点学科(项目编号:J52101)的研究成果。 当前,气候变化问题逐渐成为生物多样性公约关注的焦点。气候变化直接或者间接地导致海平面上升、局部干旱、厄尔尼诺现象频发、世界各地水患不断,对自然生态系统和物种产生了严重影响,很多物种在气候变化的大背景下濒临灭绝,生物多样性保护已成

2、为全球关注的重要问题。本文主要从生物多样性应对气候变化的适应性法律措施入手,谈谈自己的看法。 一、气候变化与生物多样性的关系 (一)气候变化严重影响生物多样性 气候变化产生的不利影响包括气候变化所造成的自然环境或生物区系的变化,这些变化对自然的和人为管理下的生态系统的组成、复原力或生产力,或对社会经济系统的运作,或对人类的健康和福利产生重大的有害影响。其中,生物多样性所受到的损害是气候变化不利影响的典型表现之一。“生物多样性”是指所有来源的活的生物体中的变异性,这些来源包括陆地、海洋和其他水生生态系统及其所构成的生态综合体,它包括物种内、物种之间和生态系统等方面的多样性。在过去50年间,人类改

3、变生态系统的速度和广度超过历史上其他任何时期,而物种灭绝速度增加到地球史上典型时期速度的1 000倍。据政府间气候变化委员会(IPCC)估测,如果气温上升1.52.5摄氏度,20%30%的物种将面临灭绝的命运,如果按照目前的温室气体排放水平发展下去,在21世纪,很多生态系统的还原能力或者适应自然的能力可能赶不上气候变化带来的灾难。1还有研究表明,气候变化可以改变生态学上所讲的“生态系统分界线”,分界线受到改变的区域内的物种将面临重新适应或者灭绝的境地。气候变化还可以改变生物的基因和细胞,影响物种的繁殖期,有研究发现,气候变化所带来的物种灭绝影响超出了改变物种生态栖息地所带来的影响。2根据最新出

4、版的中国物种红皮书,中国符合世界自然保护联盟确定的濒危等级物种比例分别为:无脊椎动物34.74%,脊椎动物35.92%,裸子植物69.91%,被子植物86.63%,大大超过了早期估计的20%30%的比例。3中国胶州湾的经济开发就是明显例证。胶州湾在1928年的面积是535平方公里,目前只有360多平方公里,减少30%多；1935年的纳潮量约12亿立方米,现在只有7亿立方米,下降40%多；1960年前后的胶州湾河口生物物种有54种,到20世纪80年代只有17种,减少近70%,原有的优势物种有14种,现在只剩下1种,减少93%。面对如此严峻的形势,我们需要加强生物多样性自然适应和人为适应气候变化方

5、面的研究,尤其是通过法律的方式制定规范的适应措施。 (二)生物多样性适应气候变化的法律基础 生物多样性适应气候变化包括其自然适应和人为适应两个方面,自然适应是依靠物种的自身进化、迁移来解决；人为适应是通过基因保存、物种特殊保护、生态系统重建与恢复、提高物种的进化能力等方面加以适应。中国必须从国家战略的高度通过规范性的法律制度加以解决。 生物多样性和气候变化虽然是两种现象,分属于两个国际公约加以规定,但是两者相互之间存在一定的联系,而且已经在实现各自公约的目标上取得一定的共识。2007年5月22日,世界第14个生物多样性日的主题就定为“气候变化与生物多样”,生物多样性公约秘书处指出,气候变化被认

6、为是对生物多样性最大的威胁之一,合理应对气候变化对保护生物多样性和生态系统及其向人类社会提供的服务是至关重要的。联合国气候变化框架公约的主要目标是通过京都议定书等全球协定,通过气候变化大会的召开进行谈判、磋商,以找到控制气候变化和适应气候变化的解决办法,并向全球提供政策性的指导以抑制大气中的温室气体。生物多样性公约的主要目标是保护生物多样性及其可持续利用,公平分配和利用基因资源所产生的利益。为了达到两个公约的目标,公约的成员国已经开始着手综合处理、加强合作。例如生物多样性公约秘书处在2003年专门设立“生物多样性和气候变化技术专家特别小组”,研究生物多样性和气候变化的内在联系,并就生物多样性公

7、约与联合国气候变化框架公约及其京都议定书的实施进行综合考虑,以便提出指导性的策略和方法建议。而且这两个公约还在联合国防治沙漠化公约的秘书处设立了一个联络小组,专门负责将生物多样性和气候变化的要求结合起来。京都议定书将联合履约机制和清洁发展机制运用到发展中国家,开展CDM项目以及其他植树造林、节能减排项目,这对生物多样性的保护具有积极意义。        在国内法上,很多国家也在着手制定适应气候变化的法律法规。2009年12月8日,法国生态国务秘书Jouanno女士宣布法国正式启动“适应气候变化国家计划”的制定工作,

8、并通过了法案。法国适应气候变化措施有两种形式:自发性适应和规划性适应。其他生物多样性公约的缔约方,如日本、欧盟等都已经制定了自己的战略与行动计划。中国也在着手制定中国生物多样性保护应对气候变化国家方案,这是在中国应对气候变化国家方案的框架下,结合生物多样性问题制定的战略规划。 生物多样性公约第6条要求每一缔约国应按照其特殊情况和能力,为保护和持续利用生物多样性,制定国家战略、计划或方案,或为此目的变通其现有战略、计划或方案,这些战略、计划或方案除其他外应体现本公约内载明与该缔约国有关的措施。生物多样性公约的第8条、第15条、第16条、第18条及第19条都强调了各国通过立法形式保护生物多样性的重

9、要性。因此,综上所述,生物多样性适应气候变化有其国内、国际法律基础。 二、中国生物多样性适应气候变化的法律实践及问题分析 (一)中国生物多样性适应气候变化的法律实践 国家环保部副部长吴晓青曾指出,做好生物多样性应对气候变化的工作,既是保护生物多样性的必要措施,也是减缓气候变化的重要途径。生物多样性可以反过来影响气候,比如森林资源可以降低温度、吸收二氧化碳,湿地和泥沼可以固存二氧化碳,同时,气候变化也可能造成某种生物的迅速繁殖,可能给气候变化带来正面影响,进而有助于降低温度。中国是最早加入生物多样性公约的国家之一,但在维护生物多样性问题上,在立法、政策制定与实施、保护和适应生物多样性的能力方面,

10、仍然存在很多问题。中国先后颁布了环境保护法、野生动物保护法、森林法以及自然保护区条例、野生植物保护条例等一系列法律法规,建立了生物多样性履约协调机制和生物物种资源保护部际联席会议制度,制定实施了中国生物多样性保护行动计划、全国生态环境保护规划纲要、全国生物物种资源保护与利用规划纲要、全国湿地保护工程实施规划(2005-2010年)以及农业七大体系建设、林业六大工程以及种资源保存等重大行动,对生物多样性的保护起到了很大的作用。但是随着全球气候变化的迅速加剧,这些措施的效果很不明显,我们必须采取更加有力的手段来适应气候变化给生物多样性带来的不利影响。 (二)中国生物多样性适应气候变化的法律问题 第

11、一,生物多样性保护战略法律指导思想不够。综合考察这些法律性文件,我们发现,这些规范性文件没有将生物多样性的重要性体现出来,只是将生物多样性作为一项环境资源法律要素加以规定,没有体现生物多样性带来的生态系统价值。在当前气候变化背景下,生物多样性面临的物种灭绝等严重威胁没有得到足够的重视,法律保护问题上也没有体现其国家战略性、全局性,对生物多样性保护应对气候变化的整体指导思想、法律原则,以及生物多样性保护的战略总目标和阶段目标都没有体现。这与当前物种濒危、灭绝的严峻现实无法匹配,因此,制定中国生物多样性保护应对气候变化的战略与行动计划,以系统地指导国内相关工作显得非常必要、非常紧迫! 第二,法律供

12、给明显不足。中国虽然有环境保护法、野生动物保护法、野生植物保护法、森林法以及自然保护区条例等法律法规,但是法律、法规中甚至连“生物多样性”的字眼都没有。环境保护法是1989年制定的,当时环境保护的指导思想更侧重污染防治,对生物多样性保护显然没有顾及到,尤其是在当前气候变化成为国内外热点问题的情况下,该部法律的滞后性更加凸显。野生动物保护法、野生植物保护法本来应该成为保护生物多样性的重要法律,但是由于这两部法律有其固有的缺陷:一是它们关注的只是野生动物、野生植物,与生物多样性的整体性保护有明显差距；二是偏重于对濒危动植物的保护,与生物多样性的持续保护有差距；三是它们根本不涉及保护动植物如何应对气

13、候变化的问题。然而随着气候变化的生物迁移是影响生物多样性的重要因素,根据研究表明,气候变化的速度已经快于生物迁移，4那么,法律如何在适应这种状况方面发挥价值、能否发挥价值、发挥多大的价值是摆在我们面前的重要问题。森林法、自然保护区条例等法律本来应当发挥保护生物栖息地的重要功能,但是由于立法目的的定位,导致森林法片面注重保护森林、林木资源,其中大多是关于森林经营、采伐、植树造林等方面的规定,调整气候仅仅是其附带效果,而保护物种栖息地根本没有提到,显然被排除在立法目的之外；自然保护区条例只是为了加强自然保护区的建设和管理,为保护自然环境和自然资源而制定的,生物多样性保护成为该法的分外之事。显然,这

14、些法律规定在保护生物多样性问题上也是不行的。因此,通过分析表明,中国法律法规在保护生物多样性适应气候变化问题上,存在着严重的供给不足。 另外,已有的生物多样性政策性文件,比如中国生物多样性保护行动计划这一保护生物多样性的针对性文件,也缺少相应的制度保护措施,其间大量的篇幅在唱“赞歌”,认为中国已有森林法、渔业法、野生动物保护法、自然保护区管理条例等体系完备的法律规定,但令人遗憾的是该文件制定过程中并没有深究这些法律的实际效用。所以,我们不能沉醉于形式的法律,更要注重法律的效果。美国著名法学家博登海默说：“如果包含在法律规则部分中的应然内容仍停留在纸上，而并不对人的行为产生影响，那么法律只是一种

15、神话，而非现实。”5(P239)因此,行之有效的基本制度还是需要及时制定实施的。一些领域,目前还存在法律的空白地带,比如生态保护、转基因生物安全、生物遗传资源获取与惠益分享、外来入侵物种环境安全、环保用微生物进出口管理等方面,亟须制定和完善相应的法律加以规范。        第三,法律的实施机关分割明显。中国履行生物多样性公约国家机制的常设办事机构是设在国家环保部自然生态司的“国家生物多样性保护履约办公室”,而履行联合国气候变化框架公约的常设办事机构设在国家发改委的“国家应对气候变化领导小组办公室”。国际公约履行机

16、构设置及履约机构的主管机关差异如此之大,导致履行生物多样性公约和履行联合国气候变化框架公约不能互相协调,造成履约效果不好,增加生物多样性适应气候变化问题的难度和成本。国际社会已经制定好关于生物多样性、气候变化和土地荒漠化的里约三项公约之间联合工作方案,说明公约的联合履行得到了国际社会的认同,但是中国目前还维持在原来的状态下,对于推动生物多样性保护适应气候变化是不利的。 第四,对破坏生物多样性行为的惩罚力度不够。濒危野生动植物种国际贸易公约等公约要求缔约国禁止濒危动植物种国际贸易。中国的相关法律也有相应的禁止性规定,然而在中国却有大量的濒危动植物种贸易行为再现,且其数量之巨让人瞠目结舌,说明中国

17、的法律惩罚措施威慑力不大,惩罚力度远远不够。另外,中国实施生物多样性保护的部门之间不协调,公安部门、林业部门、农业部门等保护的措施和力度差异较大,惩罚的尺度也不统一。因此,强化法律的威慑力和执行效果是值得思考的问题。中国环境法律大量充斥着“国家鼓励”、“国家提倡”、“国家推广”等口号式的条文,不具有可操作性。同时法律虽然设定了保护动植物、保护环境的义务,但是并没有相应的法律责任规定,没有法律责任的规定失去了法律本来的面目。6(P73)当然,惩罚力度不够是中国环境资源法体系的通病,然而,这个问题不能长久置之。 另外,从环境标准和技术角度来看,研究十分匮乏。7比如对基因、物种、生态系统的不同层次的

18、生物多样性研究,对生物多样性变化的指标和评估方法、生物栖息地在气候变化后遭到散失和破坏的研究,对气候变化对生物多样性的间接影响、突发极端天气现象对生物多样性的影响等问题的研究,中国甚至还没有起步,还需要花费大量的人力、物力和财力加以研究和规范。 三、中国生物多样性适应气候变化的法律解决思路 根据生物多样性公约和联合国气候变化框架公约的倡导,结合生物多样性实际情况,中国生物多样性适应气候变化的法律解决思路有以下几点: 第一,制定国家生物多样性应对气候变化的战略指导思想。中国有必要依据中国应对气候变化框架方案的指导思想尽快实施中国生物多样性保护应对气候变化国家方案,全面指导生物多样性保护工作,并适时进行必要的配套立法,或者进行相应法律的修改与完善。我们应对现有的立法进行整合,改变旧法中缺少生物多样性保护、气候变化应对的现状,适时推进中国生物多样性保护适应气候变化的国际合作,注重生物多样性保护的整体性、生态性,改变单一保护措施的不足。 第二,建立生物多样性公约、联合国气候变化框架公约的联合履约机制,改变现存的两个公约履行机构分割的局面。生物多样性公约第6条要求每一缔约国应尽可能并酌情将生物多样性的保护和持续利