城土地利用规划控制研究

1、城市土地利用规划控制研究政府控制其实质是建立在一定的地权观念和地权制度上，对土地使用权的管理和限制。土地利用控制的核心是对土地用途的控制，即通过法律规章和规划对土地的用途及与其相关的土地使用条件、土地使用强度及使用权的移转等加以规定和限制。土地利用控制的手段方式是多方面的，诸如法律规范控制、行政直接管制、经济利益调节控制、财政金融政策的控制、信息引导等，但最为世界各国普遍采用，也是最为有效的和易于为广大土地使用者所接受的控制手段则是土地利用的规划控制。欧名豪，土地利用规划控制的含义及其重要性土地利用规划控制是土地利用控制最基本的手段之一。土地利用的规划控制是指在土地利用与管理过程中，将土地利用

2、规划作为一种政府行为和公共干预手段，透过规划的控制机制，在法律所赋予的权力范围内，通过编制和执行土地利用规划，将各种土地利用活动限定在土地利用规划所规定的方向和范围之内，以保障社会整体的长远利益，实现预期的土地利用目标。规划作为土地利用控制的重要手段加以运用，这已为许多人所认识，早在年，就将规划视为美国权力建构中的“第四种权力”，即与立法、司法和行政下平行的国家建制孙施文，。在这种意义上，土地利用规划被看作是依据社会利益融合进市场经济的运行，并对个体的土地利用利益进行约束的过程。土地利用是具备社会、政治、经济、文化、技术、环境等多方面意义的人类活动，在地表上各种可见的活动现象的背后，是人类以土

3、地为载体所进行的物质、能量、价值、信息的不断交流与转换过程，土地利用规划就是对这些活动过程的一种安排，它实际上就是通过提出和规定土地使用的方式与标准来规范人们的活动。从土地利用规划的产生来看，年英国城乡规划部出台名为土地利用的控制的白皮书淇中指出土地利用规划是“提供正确土地使用”计划的技术性工作。它也是出于为维护社会公众利益而对各种土地开发利用活动进行使用性质、强度和布局等方面的规定和限制，以规范个体的土地利用行为。一般的说，土地利用决策就是决定土地利用的方式、数量和位置。土地利用规划为通过土地的合理利用和开发，在城市中保护、改进生活、生产和娱乐环境的过程。梁鹤年，市场经济体制下，大量土地利用

4、的需求来自于私人部门，因此，要把这些不同类型、不同性质、不同层次的土地利用需求相互协同起来，并统一到与区域发展的整体目标相一致的方向上，要把各个土地使用者的行为协同起来，以避免产生相互的干扰和由此而带来的利益的抵触和消耗，就需要有一整套对未来土地利用的目标和事先协调的行动纲领,而只有土地利用规划才能担负起这样的责任，无论是公共部门还是私人部门，只要它们本身需要进行土地利用或处于这样的环境之中，它们就需要有土地利用规划这样的框架来作为它们决策的依据，它们需要据此来调整自身的土地利用行为。一旦缺少了有效的规划约束，那么可能只有极少数投机者能从土地利用中获益，而大多数土地所有者、开发商和居民的利益将

5、会受到未来土地价格波动、环境质量恶化、缺乏公共设施等损害。由此可以看出，土地利用规划既是政府控制土地利用的依据，它本身也是实现土地城市土地利用规划控制研究如建设用地供应总量控制指标，城镇用地规模控制指标等。个量控制主要是对个别土地利用行为的定量约束指标，如城镇人均用地指标、容积率、建筑密度、绿地率等。定位控制是指规划对各种土地利用活动空间位置的规定，它限定了各种土地利用活动必须在特定的空间范围内进行，从而保证了土地用途在空间中的确定性，如自然保护区界线的划定，城镇用地范围的确定，工业小区范围的确定，土地整理区的确定，后备资源开发地区的确定，水源保护地的确定等。定序控制即对各种土地利用活动的时序

6、安排。规划中要根据规划区域的土地资源状况和社会经济发展的需要对各种土地利用活动在时间序列上进行合理的安排，尤其是按照土地利用供需平衡的要求，依据各时间段土地后备资源开发的可能性和可行性,合理地确定各时间段的土地开发量和建设用地量。王国恩，土地利用规划控制的特性为了达到规划控制的目的，土地利用规划控制应体现以下特性、整体性土地利用规划控制对象是规划区域内的全部土地利用活动，规划控制中要把区域范围内的全部土地资源都纳入到规划范围，同时要统筹考虑社会各行业、各部门和各个土地使用者的要求，合理地配置土地资源，综合安排土地的开发、利用、整治和保护。土地利用规划控制要把整个规划区域的土地资源作为一个整体来

7、看待，规划要考虑整个土地利用系统的整体功能最佳。土地利用规划的各层次、各编制阶段应相互衔接，城市规划各编制阶段应相互衔接，上阶段是下阶段的前提和基础，下阶段应尽量深化和完善上阶段内容，并进行合理的反馈，体现规划目标、方法、措施的连贯性和统一性，各阶段规划控制条件在定性、定量、定位和定序等方面也要体现整体一致性的要求。层次性土地利用规划控制是在一定的地域范围内进行的，每一项用地必然涉及到它的具体空间，它当然应首先着重考虑具体空间范围内的具体利用问题。但土地利用又具有很强的外部性和公共性，每一项土地利用都会对它的外部空间产生影响，同时又受到外部空间的制约也就是说，局部的、个别的土地利用是与更广泛的

8、空间有着密切联系的，这种关系是多层次的。由于土地利用的这种层次性和关联性，土地利用的规划控制也是分层次的，不同的层次，其规划控制的目标、内容、方式等各不相同。、确定性土地利用规划控制的确定性是指规划控制条件应当明确、详尽，一方面为土地使用者提供行为规范，另一方面为管理者提供管理依据。规划的确定性是规划控制能得以很好地贯彻执行的前提条件，但在市场经济条件下，为适应土地使用者自主经营的要求，规划控制的确定性是相对的，它还必须为土地利用的市场调节留有足够的空间。所以在土地用途和土地使用条件等方面的规定上，在对土地利用的主要方面进行明确的前提下,允许土地利用有一定的灵活性，但这里的灵活性必须不会产生不

9、良影响。、法规性城市土地利用规划控制研究利用控制的重要手段。土地利用规划控制是实现土地利用控制的最主要、最有效的控制手段。钱铭，土地利用规划控制的内容、特性、任务土地利用规划控制的内容土地利用规划控制的内容是多方面的，不同层次的规划控制由不同的内容要求，概括起来，规划控制的主要内容主要可从下列两方面来认识。按规划控制的作用分，规划控制的主要内容有土地利用的总量控制即通过规划，对各类土地的供应总量进行指标控制，以保证全国或一定区域范围内的土地总需求与总供给的平衡，以促进国民经济的协调发展。对土地利用进行总量控制是政府在国民经济各部门、各行业和各地区间进行土地资源的合理分配，优化土地资源配置,保障

10、社会安定与促进经济发展的基本手段，是各级人民政府编制土地利用总体规划的最基本的内容。公益性目标的控制所谓公益性，是指为满足公共利益的需要而进行的土地利用活动，如为公共目的的使用而需要建设交通、水利及其他基础设施的用地，为保护生态环境而需要的林地、草地及自然保护区的用地等。这些公益性的土地利用是以追求利润最大化为目标的市场机制和在这一机制支配下的个别的土地利用行为所难以做到的，而必须由代表社会公共利益的土地利用规划加以控制。土地利用规划的一项重要内容就是要为各种公益性的土地利用活动安排合适的用地数量与用地范围。土地用途的控制土地用途控制是土地利用控制的核心，土地利用规划对土地用途的控制就是通过规

11、划来合理地确定各区域、各地段的土地的用途，各用地者就是要按照规划所规定的土地用途对土地加以利用。土地利用微观行为的控制即规划中通过对土地用途的细分和制定一系列土地使用规则，来规范土地使用者的行为，以确保土地使用者按照政府的要求使用土地，以避免各单个土地利用间的相互干扰和土地利用的消极的外部性影响，促进土地的合理利用与集约利用。、按规划控制的方式分，规划控制的内容可分为定性控制即从土地利用的性质上对土地利用加以控制。它主要是指通过规划对土地利用的目标、方向、土地利用功能及土地使用条件等加以控制，它规定了土地的用途、使用的标准、要求和限制等。定量控制是指规划中对土地利用活动所进行的一系列量化要求的

12、控制。定量控制可分为总量控制和个量控制，总量控制是对区域土地利用活动的总体数量的控制，土地利用规划控制的概念土地利用控制概念的界定土地利用控制是人们在一定条件下，为达一定的土地利用目的，而对土地利用活动与过程施加各种影响和限制，以促使土地利用向着人们所预期的目标或状态发展，它是土地利用管理的基本职能之一。土地利用既是土地使用者的一种经济行为，同时土地利用也具有一定的社会后果，是一种社会行为。从土地使用者的角度来看，土地利用的目标就是要从土地的使用中获取最大的收益或效用。而从社会角度来看，社会公众对土地利用目标的要求则不尽一致。由于对土地利用目标的要求不同，土地利用控制的标准就不同，所采取的控制

13、措施和控制方式也不尽相同。因此客观上存在两种不同的土地利用控制，即土地使用者的土地利用控制和政府的土地利用控制。一般来说，土地使用者的土地利用是以追求利润最大化为原则，土地使用者在决定对土地如何利用时就是根据土地所具备的自身条件，当时的市场供求关系、价格、政策等，在各种可能的土地利用方式中选择能获得最大利益的土地利用方式，并在土地利用过程中随市场等因素的变化而不断对土地利用的方式、投入水平等加以调整，以适应外界条件的变化，从而保证获取最大收益。对于一个房地产开发商来说他要根据市场供求状况的变化调整其开发活动，如原来计划开发为写字楼的土地可能因为写字楼的滞销和公寓楼的供不应求而改为开发公寓，城市

14、中原有的工业用地可能因为区位条件变得优越而转向为房地产开发等。由此可以看出，土地使用者的土地利用控制其实质是一种经营管理行为。而政府在土地利用的目标上则与土地使用者的个人目标不尽相同。从政府的角度来看，其管辖范围内的土地利用构成了一个完整的土地利用系统，因而其追求的土地利用目标应是整个土地利用系统的整体功能最佳。而依系统论的观点，系统整体功能最佳并不等于是系统内某一组成部分的功能最佳。而且，政府衡量土地利用系统功能是否最佳的标准与各使用者也不尽一致，它不仅要看土地利用的经济收益，而且要考虑到土地利用对人们的需求的满足保证程度，土地利用对生态环境的影响等。因而政府要在土地利用过程中采取一定的干预

15、手段，对整个土地利用系统的运行加以控制，以使其能按照政府预期的目标和状态来发展。政府对土地利用的控制主要是对土地使用者使用土地的权利和义务以及使用条件、行为的控制，诸如占有使用土地的类型、地块规模、土地使用期限、使用土地的价格租金、税赋以及对土地使用的类别、使用方式、使用强度等的限制等。所以土地利用的城市土地利用规划控制研究规模控制作为对土地开发、利用和保护行为进行干预的途径，必须具有法律属性，规划控制通过立法而生效，规划控制的内容一经通过审批，即具有法律效力，成为指导土地利用的法律规定，以真正体现规划控制的法律约束机制。、开放性规划控制条件不仅直接关系到公众利益，也广泛涉及到各部门、单位、集

16、体和个人的切身利益，规划控制本身也要求土地使用者要按照规划的要求使用土地，因此，规划条件的制定、修改、实施过程必须要公开、透明，要让广大社会公众能够直接参与规划的过程，规划的成果应及时向社会公众公示，规划的执行情况要接受社会的监督。、共同性规划控制一旦作为法规付诸实施，对地方政府、主管部门和土地使用者都应一视同仁共同约束土地使用者和管理者，土地使用者要按照规划控制的要求使用土地，管理者也应按照规划控制的要求来管理土地利用。张兵，城市土地利用规划控制的任务城市规划是政府保护公众利益和社会长远利益的强制性手段。土地使用权作为特殊商品，从一定意义上说，其使用价值是规划赋予的。一块土地在供应前，必须首

17、先明确土地的用途和使用条件。规划决定着一宗土地是什么用途、有什么限制条件、周边乃至整个城市的环境如何，在这些前提下才能形成一宗土地价值的完整内涵和价格，投资商才能决定是否对它发生兴趣。就一个城市而言，有一个高起点的总体规划、分区规划、控制性详规和修建性详规或称为实施蓝图，并保证严格实施，能够营造城市的品牌形象,创造富于吸引力的投资环境，凝聚人气和资本，才能提升土地的价值和价格。因此,规划控制是搞好城市土地控制的先决条件。在市场经y条件下，城市建设的经济规律对于有效地利用土地资源，协调城市活动空间需求，起着不可低估的作用。但是市场调节也存在严重的不足，主要表现在其一，市场经济不能自发解决外部效应

18、问题。所谓外部效应是指个体的经济行为给他人带来的影响，这种影响自己和他人都无法做出明确判定，其利益的大小程度在价值上具有模糊性。例如污染的工厂给周围环境造成的影响过高的开发强度使相邻的建筑日照和通风条件受到的阻碍城市开发对历史文物古迹建筑和自然景观的破坏而造成城市特色风貌的损失等。这些效应无法或不易在价值上予以确定。其二，市场调节不能保障社会公益事业的建设。城市公益设施，如绿地，道路交通设施等往往没有直接的经济效益或经济效益很低，难以从经济角度激发市场，吸引投资,而这些公益设施对于保障公众利益，维护城市正常机能至关重要。以上问题不能通过市场本身，而只能靠代表社会整体利益的城市规划的控制加以解决。因此，城市土地利用的规划控制非常重要。城市规划作为一种政府行为，一种公共干预手段，在特定阶段对城市建设和发展行为施加的影响，以保障整体的长远利益，实现预期的规划目标。具体讲，城市规划控制就是“按照法定程序编制和批准的城市规划依照国家和各级政府颁布的城市规划管理有关法规和具体规定，采取法制的、社会的、城