第01讲-我国土地问题的几种制度选择2013

1、地籍管理主要内容地籍管理主要内容土地产权制度土地调查土地登记制度土地统计地籍档案管理地籍信息化建设 2011年地籍学硕士论文18篇，其中土地产权12篇，土地登记、土地权属调查以及地籍信息系统方向2篇，博士论文仅有土地产权方向1篇。第一讲土地问题及制度选择一、我国土地管理取得的成就 （1）以占世界10%的耕地养育了占世界20%的人口，人均粮食占有量不断提高。 （2）以相对紧缺的土地资源支撑了长达30年的高速增长，保持了经济社会的持续稳定发展。（1）人地矛盾日益增大（2）耕地保护形势日趋严峻（3）建设用地无序扩张（4）土地供求矛盾尖锐（5）土地违法量大面广（6）侵犯农民土地权益问题比较严重（6）土

2、地退化日益严重（1）人地矛盾日益增大 2008年我国总人口已达13. 28亿，约占世界人口的1/5;但耕地总面积只有18.26亿亩.，人均耕地只及世界平均水平的1/3，约为美国的1/6。 北京、天津、上海、浙江、福建和广东六省(市)的人均耕地已经低于联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线。（2）耕地保护形势日趋严峻u耕地面积下降速度快u优质耕地少、减少比例大 我国耕地资源南少北多，水资源南多北少，水土和光热条件比较好的优质耕地仅占全国耕地的1/3、主要分布在东南部地区，这些区域同时也是耕地面积减少最多的地区。u耕地后备资源少 全国可开垦的耕地后备资源只有约8000万亩，且60%以上分布在西北地区，

3、水资源相对短缺，生态环境比较脆弱，开发限制因素较多。（3）建设用地无序扩张 u建设用地增长过快u土地闲置浪费和粗放利用问题十分严重u城乡建设用地无序蔓延严重威胁农产品生产安全（4）土地供求矛盾尖锐 目前我国年均建设用地需求约为1000万1200万亩，但年均能提供的建设用地仅有600万亩左右，城市与农村争地、工业与农业争地、燃料与粮食争地的现象日益突出。 （5）土地违法量大面广 据2007年9月开始的全国土地执法百日行动清查情况，共清查出以租代征、违反土地利用总体规划擅自设立工业园区圈占土地、城镇和基础设施建设未批先用三类土地违法案件3. 17万件，涉及土地面积336.4万亩。 其中，以租代征1

4、.87万件，涉及土地面积32. 1万亩;圈占土地0.15万件.涉及土地面积107.3万亩; “未批先用”1.15万件.涉及土地面积197万亩。除以上几类上地违法外，违法批地、违规出让土地等其他违法行为也屡禁不止。（6）侵犯农民土地权益问题比较严重 一是城乡建设强制性征地，导致大量农民失去土地，加之补偿标准偏低、补偿不到位，严重影响失地农民的生活和就业。 二是城乡土地制度的二元性，使农民的土地权利得不到保障。农村集体土地只有征为国有后，才能用于工商业建设，既剥夺了农民分享经济发展好处的权利，也制约了他们参与经济发展的能力。现行政策下农民耕种土地或者土地被征收征用，其对社会的贡献都明显高于社会对农

5、民的回馈。（7）土地退化日益严重重度石漠化无石漠化中度石漠化轻度石漠化二、解决我国土地问题的几种制度选择 科斯认为，外部性问题的存在并不构成国家干预的必然根据。在交易费用不存在的条件下，只要产权得以明确，通过产权主体之间的权衡交易就可以自动实现资源的优化配置，使外部性内部化。 土地产权不明确，产权功能不完善，产权预期不稳定，产权流转不顺畅土地产权不明确，导致农民不能以合法的财产权抵制各种土地违规违法行为，并可能在短期行为思想的驱使下参与土地违规违法活动，或对土地进行掠夺式利用。土地产权不明确，导致农村土地市场不能建立，合法土地流转不能规范、有序地进行，缺乏市场供求信息传递机制的调节制约了土地资

6、源的优化配置。 土地产权不明确，导致地方政府把保护耕地和维护社会稳定的义务推给了国家和后任政府，并在“以地生财”的思想驱使下不惜侵害农民合法权益，大肆征占土地，刺激了土地的粗放、低效利用。 土地产权不明确，导致集体经济组织随意处置农村土地和土地收益，造成耕地面积大量减少、土地污染破坏严重，并使以租代征问题得不到根治。u明晰各种产权关系，确保、扩大农民的土地权利;u赋予农村集体土地与城镇国有土地同等的权利待遇;u在符合土地利用总体规划和用途管制的前提下，允许集体非农业建设用地有条件流转;u设立土地发展权，建立发展权转移制度;u鼓励农地流转，赋予农民承包地在承包期内的抵押权;u建立针对所有土地权利

7、的统一的登记体系土地私有化的民众基础是否具备宪政制度是否允许.土地用途管制制度这种限制，使产权理论的理想交易无法进行广大农村地区尚缺乏集体建设用地入市的基本经济动因现行财税体制不改、地方政府难以广为接受是否利于保护耕地、环境等社会根本问题的解决集体建设用地集中释放对城镇国有土地市场的冲击风险难以预料中国几千年封建土地私有制的历史经验表明，缺乏政府必要干预的土地分散经营不可避免地会导致贫富两极分化和土地集中，贫富分化和土地集中又成为社会动乱和革命的根源。土地公有制作为维护社会稳定的基础制度尚无其他制度可以代替。资源稀缺性法则 由于资源的稀缺性，迫使人们在各种可能的资源配置方式中选择一种效率高的方

8、式来配置利用资源，从而产生了对资源进行合理配置的需要。价格均衡基础 经济系统是一个由生产者和消费者两大经济行为主体构成的封闭系统，所有生产要素和产品都是通过供求调整，使市场价格均衡，从而使稀缺资源得到有效配置。 市场配置资源的主导作用市场机制对资源配置起主导作用，资源优化配置是通过市场均衡来实现的，。以土地开发为主要目的的房地产热、开发区热难以降温，。，过宽的征地范围和与真实地价相去甚远的征地补偿标准既严重侵害农民权益，又。，行政干预又使国有土地出让价格遭到扭曲，从而难以通过竞争机制和价格机制促进稀缺土地资源的高效配置。改革土地使用制度，扩大土地有偿使用范围，实行多种有偿用地形式;着力发展土地

9、市场，建立以公开招标拍卖为主的公平交易制度，建立土地市场定价机制创造条件，改变城乡土地市场二元结构；建立新型征地制度，按土地市场价格合理确定征地补偿标准，实行多元化的征地补偿方式，非公益性用地一律通过土地交易获得土地使用权我国正处于工业化、城镇化加速发展阶段，大规模基础设施建设方兴未艾，全面实施建设用地有偿使用，特别是要。在土地供求紧张的情况下，得到充分显化的地价水平势必增加产业成本，。土地不仅具有经济载体功能，而且具有社会保障、生态维护以及文化传承等功能，仅仅通过发展，从而难以实现真正意义上的土地资源优化配置。从世界各国看.保护土地的社会、生态和文化功能主要通过土地规划管制，但这又反过来制约

10、了土地的市场化配置。，实际上，大部分用地同时具有公益性与非公益性多种功效。即使能够划定公益性用地与非公益性用地，对前者实行政府征购，对后者通过市场交易取得土地使用权，也可能出现。无论是集体建设用地直接入市还是按市场价格计算征地补偿标准，都有一个市场地价大大高于现行统一征地的补偿价格问题，该增值部分主要来源于国家的社会性投资的辐射， 土地用途管制，是指政府以法律为依据，以土地利用规划等为手段。对土地用途作出强制性规定，以限制和约束市场经济主体(包括企业、个人和下级政府)的土地使用行为，维护土地利用公共利益。土地规划(区划)管制。土地总量计划)管制。土地保护。如划定自然保护区、基本农田保护区、自然

11、和人文遗迹保护区、生态功能区等。土地开发管制。如规定闲置期限、土地利用率、土地集约利用程度等,，防止土地闲置、囤积和投机行为的发生.促进土地充分利用。土地使用管制。如规定供地方式、制订禁止和限制供地目录、制定建设用地定额指标和投资强度等)，限制新企业的进入，防止滥用土地和重复建设。 由于人们对土地利用客观规律的认识有局限，更由于人们对规划价值标准的看法有差异，因此实际上很难制定一个科学理性、为社会广泛接受的规划。作为对规划科学性不足的弥补，过程规划的理念被引人规划管理活动之中，但这一理念在实践中却带来了始料未及的消极结果，即随意修改规划，这不仅影响到规划管制的严肃性和权威性，也动摇了规划管制的

12、有效性基础。中央政府与地方政府在规划管制目的上的明显分歧。也使科学编制和严格实施土地规划面临大量困难。中央政府土地规划管制的主要目的，是落实国家土地利用战略，保护事关国家安全的重要土地资源，促进经济社会全面协调可持续发展，维护国家整体利益。地方政府土地规划管制的主要目的，则是保障地方经济社会发展，维护地方利益。要在短时间内自上而下建立起覆盖全部国土、满足精细管制要求的土地规划体系，还面临技术基础薄弱等实际困难。四、土地制度系统及其环境n 土地管理立法滞后、司法不严和执法不力的问题仍然相当突出，未能对土地产权保护、土地市场运行和土地用途管制提供有力的法制保障;n现行财税体制、土地收益分配机制和以

13、GDP等经济指标为主的干部政绩考核体系，客观上诱使而非抑制了地方政府的土地利用短期行为(如多卖地、多上项目);n土地利用管理的民主决策和社会监督机制尚待建立健全，未能形成对违规违法用地行为的强大社会制约力量;n现代科技在土地利用管理中应用的广度和深度都明显不足，制约了土地利用管理能力和水平的提升五、土地督察制度 (1)中央与地方的土地管理权力关系模糊 现行土地管理行政组织看似明确划分为自上而下的4个层级，各级都有自身的具体职能，但各级政府的土地管理权力，特别是中央与地方之问的土地管理权力，大都没有明确划分。如调查权、规划权、调控权、审批权、供应权、收益权、执法权等，中央和地方都在行使。 中央与

14、地方共享权力的实际运作方式，是中央制定政策，并向地方提供“业务指导”;地方执行政策，并承担对行政相对人的监督。 第一，中央制定政策时，由于缺乏充分的地方信息 第二，地方执行政策时，往往选择性地执行 第三，中央向地方提供的“业务指导”约束性不够 第四，政策的执行缺乏监督机制，也缺乏适时的评估和反馈机制，难以及时发现和纠正政策执行中的偏差。 近年来中央政府频频出台改革举措，一方面着力强化中央的宏观调控职能，另一方面着力加强省级人民政府对本辖区土地的统筹管理能力。 中央借土地计划总量控制实施“严而又严”管理；则通过放任基层政府和企业违法用地“化解”计划指标的紧张。 中央强化用地项目审批的土地规划管制

15、，有地方则采取调整规划方法使违规项目合规化。 土地管理政策制定和执行中出现众多“讨价还价”和”互相攀比”现象 各类开发园区的随意设置 各种区域性特殊土地政策的纷纷出笼 中央政府作为国有土地的所有者代表拥有对国有土地的全部支配权力，但其权力很大程度上被地方政府实际行使，作为国有土地所有权实现形式的经济收益大部分一也被地方政府当作“土地财政”; 中央政府作为最高行政机关还拥有对集体所有土地的最终管理权，这一权力也主要由地方政府代行 农村集体经济组织作为农村集体土地所有者的权力大部分实际已转移至地方政府，收益权也未能有效保障。 (1)明确划分中央与地方的土地管理权力 (2)建立土地管理中央选择性集权

16、体制 (3)实行土地管理地方制度化分权体制 (4)完善土地管理决策、执行、监督的权力运行机制 (1)明确划分中央与地方的土地管理权力由中央政府及其土地行政主管部门依法行使，以确保国家土地管理法律和政令的贯彻落实。由地方人民政府及其土地行政主管部门在不违背宪法、法律精神的前提下依照地方性法规行使，服务地方经济社会发展需要，提高管理效率。由中央与地方依法行使，同时也要通过法律规范，明确各自的管理范围，分清主次责任,做到权责一致。（2）建立土地管理中央选择性集权体制 将事关国家整体利益的重大土地管理权力集中起来，由中央政府及其土地行政主管部门直接行使，是维护国家安全、保证社会长治久安和经济可持续发展

17、的根本需要，是应当长期坚持的正确选择。中央集权包括土地立法权、宏观调控权、中央投资项目的土地审批权、耕地总量控制权、重大土地案件的查处权等。 (3)实行土地管理地方制度化分权体制 面向本行政区域的地方性土地管理事务，如存量建设用地管理、一般耕地和其他农用地管理、集体土地产权管理、土地储备和整理开发、土地供应管理、地价管理、土地行政诉讼、土地纠纷调处等，均应授权地方自我管理。 以法律规范形式明确分权范围和行使要求，确保中央不得随意干预地方土地管理事务，确保地方恰当行使土地管理职权；在放权的同时，明确地方的责任和义务，确保地方落实国家下达的各项任务，对地方的可持续发展负总责，并对地方居民负责。 （

18、1）正确处理中央与地方土地管理关系 （2）提高土地管理行政执行力 (3) 落实最严格土地管理制度六、治理的主要方向和路径选择 (1) 增收土地税或不动产税 (2) 建立公有制条件下土地产权的多种实现形式 (3) 改革规划模式和土地资源分配制度 (4)构建城市用地发展边界的“经济屏障” (5)构建土地节约和集约利用的市场约束机制 六、治理的主要方向和路径选择 国家的影响主要是通过对产权的界定和保护、土地公共利益的界定和保护、基础设施投资来引导土地开发利用，土地政策具有很强的区域性和地方性。 未来土地政策改革的方向，应当以禁止开发、限制开发、优化开发和重点开发的主体功能区思想为基础，按照资源察赋、

19、人口分布和经济发展水平的地区差异，制定不同的土地利用战略和土地管理政策。 六、治理的主要方向和路径选择 (1)对涉及公共利益的土地资源实施产权垄断、集中管理、统一分配 (2)要充分利用土地产权市场的自由流通和多元化产权竞争的机制，调动 地方政府和全社会的产权积极性 (3)建立土地管理的风险责任分析制度和权、利、责对等制度 六、治理的主要方向和路径选择 (1)土地管理制度的改革，应当也必须有利于促进保障人民的“生存权”、“话语权”、“知情权”和“发展权” (2)积极推进公众参与土地管理的各项事务，制定详细的公众参与组织形式和具体过程 (3)按照公共政策和公共行政学理论，设计行之有效的社会综合监督制度 六、治理的主要方向和路径选择 (1)通过经济手段和行政手段对土地资源进行合理定价，使其不仅反映开发商的私人成本，还要反映包括环境生态损害成本、存在价值成本和遗产价值成本在内的全部社会成本 (2)重视各部门制度改革的衔接 (3)将土地立法纳入经济社会立法体系的顶层设计六、治理的主要方向和路径选择 制定更有操作性和针对性的土地保障和保护详