财政与金融国家预算和预算管理体制

1、财政学(第五版） 陈共 主编第一节第一节 国家预算概述国家预算概述第二节第二节 我国预算管理制度的改革和建设我国预算管理制度的改革和建设第三节第三节 预算管理体制概述预算管理体制概述 第四节第四节 中国分税制改革中国分税制改革 第六讲第六讲 国家预算和预算管理体制国家预算和预算管理体制财政学(第五版） 陈共 主编第一节第一节 国家预算概述国家预算概述l一、国家预算的含义及其类别一、国家预算的含义及其类别l(the concept and the types of national budget ) l二、国家预算级次及预算管理权限二、国家预算级次及预算管理权限l (the national b

2、udget levels and their authorities) l三、国家预算原则三、国家预算原则l(the principles of national budget ) 财政学(第五版） 陈共 主编 第一节国家预算概述第一节国家预算概述l一、国家预算的含义及其类别一、国家预算的含义及其类别l( (一一) )国家预算的含义国家预算的含义l国家预算也称政府预算，是政府的基本国家预算也称政府预算，是政府的基本财政收支财政收支计划计划. .l从内容上看从内容上看, ,国家预算是将国家预算是将财政收支活动财政收支活动记载在收支分记载在收支分类表中，以反映政府活动的范围和方向，体现政府的类表中

3、，以反映政府活动的范围和方向，体现政府的政策意图。政策意图。l从程序上看，国家预算的编制是政府对从程序上看，国家预算的编制是政府对财政收支财政收支的计的计划安排，划安排，预算预算的执行是的执行是财政资金财政资金的筹措和使用过程，的筹措和使用过程，国家决算则是国家预算执行的总结。国家决算则是国家预算执行的总结。 财政学(第五版） 陈共 主编(二)国家预算的类别l1.1.以预算形式的差别为依据，国家预算可分为单式预算和复式预以预算形式的差别为依据，国家预算可分为单式预算和复式预算算. .l2.2.以预算分项支出的安排方式的差别为依据，国家预算可分为增以预算分项支出的安排方式的差别为依据，国家预算可

4、分为增量预算和零基预算量预算和零基预算. .l增量预算增量预算: :是指新的预算使用以前的预算或者实际业绩作为基础来编制，在此基础上增加相应的内容。资源的分配是基于以前期间的资源分配情况。这种方法并没有考虑具体情况的变化。这种预算关注财务结果，而不是定量的业绩计量，并且和员工的业绩并无联系。l零基预算零基预算方法:是指在每一个新的期间必须重新判断所有的费用。零基预算开始于“零基础”，需要分析企业中每个部门的需求和成本。无论这种预算比以前的预算高还是低，都应当根据未来的需求编制预算。零基预算通过在企业中的特定部门的试行而在预算过程中实施高层次的战略性目标。此时应当归集成本，然后根据以前的结果和当

5、前的预测进行计量。 财政学(第五版） 陈共 主编二、国家预算级次及预算管理权限二、国家预算级次及预算管理权限(一一)国家预算级次国家预算级次l国家预算也就是政府收支预算，一般来说，有一级政府即有一级财政国家预算也就是政府收支预算，一般来说，有一级政府即有一级财政收支活动主体，也就应有一级预算。在现代社会，大多数国家都实行收支活动主体，也就应有一级预算。在现代社会，大多数国家都实行多级预算，从而产生了国家预算的级次和组成的问题。我国国家预算多级预算，从而产生了国家预算的级次和组成的问题。我国国家预算组成体系是按照一级政权设立一级预算的原则建立的。组成体系是按照一级政权设立一级预算的原则建立的。l

6、我国预算法明确规定：国家实行一级政府一级预算，共五级预算我国预算法明确规定：国家实行一级政府一级预算，共五级预算.l中央政府预算由中央各部门（含直属单位）的预算组成。地方预算由中央政府预算由中央各部门（含直属单位）的预算组成。地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成；地方各级总预算由本级政府预算各省、自治区、直辖市总预算组成；地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成；地方各级政府预算由本级各部门（含直和汇总的下一级总预算组成；地方各级政府预算由本级各部门（含直属单位）的预算组成。各部门预算由本部门所属各单位预算组成。单属单位）的预算组成。各部门预算由本部门所属各单位预算组成。单位预

7、算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。算。国家预算管理体制，实行中央和地方分税制，中央预算和各级地国家预算管理体制，实行中央和地方分税制，中央预算和各级地方预算按照复式预算编制。方预算按照复式预算编制。 中央政府公共预算不列赤字。中央预算所必需的建设投资的部分中央政府公共预算不列赤字。中央预算所必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但借债应当有合理资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但借债应当有合理的规模和结构。地方各级预算按照量人为出、收支平衡的原则编制，的规模和结构。地方各级

8、预算按照量人为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。不列赤字。 各级政府预算应按本级政府预算支出额的各级政府预算应按本级政府预算支出额的1-3%设置预备费，按设置预备费，按照国务院规定设置预算周转金。照国务院规定设置预算周转金。第一节国家预算概述第一节国家预算概述财政学(第五版） 陈共 主编(二) 预算管理权限l人大：审查批准本级草案及执行报告 l人大常委会：监督执行，审查批准本级调整方案及决策 l政府：编制预决算草案、向人大汇报、汇总下一级、组织执行、决定动用、编制调整方案、监督各部门及下级的执行 l财政部门：具体编制草案及调整，定期汇报. 财政学(第五版） 陈共 主编第一节国家预算概述第一节国

9、家预算概述l三、国家预算原则：三、国家预算原则：l1公开性公开性l2可靠性可靠性l3完整性完整性l4统一性统一性l5年度性年度性国际货币基金组织标志财政学(第五版） 陈共 主编第二节第二节 我国预算管理制度的改革和建设我国预算管理制度的改革和建设l一、推进依法理财，加强预算管理和监督一、推进依法理财，加强预算管理和监督l(enhance management and supervision under the law) l二、编制部门预算二、编制部门预算l(the department budget the purchasing system of the government) l三、政府采

10、购制度三、政府采购制度l(the purchasing system of the government) l四、国库集中收付制度四、国库集中收付制度l(centralized payment system of treasury)l五、实施五、实施“收支两条线收支两条线”管理管理l(two routes between revenue and expenditure) 六、政府收支分类改革六、政府收支分类改革(reform of classification of government revenue and expenditure)财政学(第五版） 陈共 主编第二节第二节 预算管理制度的改

11、革和建设预算管理制度的改革和建设l一、推进依法理财，加强预算管理和监督一、推进依法理财，加强预算管理和监督 1加强和改善预算编制工作加强和改善预算编制工作 2细化预算和提前编制预算细化预算和提前编制预算 3加强对超收收入使用的监督加强对超收收入使用的监督 4严格控制不同预算科目之间的资金调剂严格控制不同预算科目之间的资金调剂 5加强预算外资金管理加强预算外资金管理 财政学(第五版） 陈共 主编二、编制部门预算二、编制部门预算（一）编制部门预算的背景和意义（一）编制部门预算的背景和意义（二）部门预算的内容（二）部门预算的内容第二节第二节 预算管理制度的改革和建设预算管理制度的改革和建设财政学(第

12、五版） 陈共 主编第二节第二节 预算管理制度的改革和建设预算管理制度的改革和建设l三、实行政府采购制度三、实行政府采购制度l（一）政府采购制度及其实施（一）政府采购制度及其实施l（二）（二）政府采购法政府采购法的基本内容的基本内容 l（三）政府采购的对外开放（三）政府采购的对外开放l（四）财政部门在政府采购中的职责（四）财政部门在政府采购中的职责财政学(第五版） 陈共 主编第二节第二节 预算管理制度的改革和建设预算管理制度的改革和建设l我国我国政府采购法政府采购法的基本内容：的基本内容：l1政府采购当事人政府采购当事人l2政府采购方式政府采购方式l3政府采购程序和政府采购合同政府采购程序和政府

13、采购合同l4采购人与供货商采购人与供货商财政学(第五版） 陈共 主编第二节第二节 预算管理制度的改革和建设预算管理制度的改革和建设l四、实行国库集中收付制度四、实行国库集中收付制度l（一）国库集中支付制度的含义（一）国库集中支付制度的含义l国库国库集中支付制度和国库集中收缴制度集中支付制度和国库集中收缴制度共同构成了共同构成了国库国库集中收付集中收付制度。国库集中收付制度是指政府将所有制度。国库集中收付制度是指政府将所有财政财政性资金性资金都纳入国库单一帐户体系管理，收入直接缴入国都纳入国库单一帐户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，库或财政专户，支出支出通过国库单一帐户体系支付到商品通过国

14、库单一帐户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。逐步建立和完善以国库单一和劳务供应者或用款单位。逐步建立和完善以国库单一帐户体系为基础，资金缴拔以国库集中收付为主要形式帐户体系为基础，资金缴拔以国库集中收付为主要形式的财政国库的财政国库管理制度管理制度，是整个财政管理制度改革的有机，是整个财政管理制度改革的有机组成部分和主要内容。组成部分和主要内容。l（二）实施集中支付制度改革的措施（二）实施集中支付制度改革的措施 财政学(第五版） 陈共 主编集中支付制度改革的措施集中支付制度改革的措施 l1做好准备工作做好准备工作 l2建立资金管理方式建立资金管理方式 l3明确集中支付外的辅助支付办法明确集

15、中支付外的辅助支付办法 第二节第二节 预算管理制度的改革和建设预算管理制度的改革和建设财政学(第五版） 陈共 主编第二节第二节 预算管理制度的改革和建设预算管理制度的改革和建设五、实施五、实施“收支两条线收支两条线”管理管理l(一一) “收支两条线收支两条线”管理的含义管理的含义l是指具有执收执罚是指具有执收执罚职能职能的单位，根据国家法律、法规和规章的单位，根据国家法律、法规和规章收取的收取的行政事业性收费行政事业性收费（含（含政府性基金政府性基金）和）和罚没收入罚没收入，实行，实行收入与收入与支出支出两条线管理。即上述行政事业性收费和罚没收入两条线管理。即上述行政事业性收费和罚没收入按规定

16、应全额上缴按规定应全额上缴国库国库或预算外资金财政专户；同时，执收或预算外资金财政专户；同时，执收执罚单位需要使用执罚单位需要使用资金资金时，由财政部门根据需要统筹安排核时，由财政部门根据需要统筹安排核准后，从国库或预算外资金财政专户拨付。准后，从国库或预算外资金财政专户拨付。 l(二二) “收支两条线收支两条线”管理的进展及其进一步完善管理的进展及其进一步完善财政学(第五版） 陈共 主编第二节第二节 预算管理制度的改革和建设预算管理制度的改革和建设l六、政府收支分类改革六、政府收支分类改革l政府收支分类，就是对政府收入和支出进行类别和层次划分，以全面、准确、政府收支分类，就是对政府收入和支出

17、进行类别和层次划分，以全面、准确、清晰地反映政府收支活动。政府收支分类科目是编制政府预决算、组织预算清晰地反映政府收支活动。政府收支分类科目是编制政府预决算、组织预算执行以及预算单位进行会计明细核算的重要依据。执行以及预算单位进行会计明细核算的重要依据。l（一）政府收支分类改革的迫切性（一）政府收支分类改革的迫切性l一是与市场经济体制下的政府职能转变不相适应一是与市场经济体制下的政府职能转变不相适应 ;二是不能清晰地反映政府二是不能清晰地反映政府职能活动职能活动;三是财政管理的科学化和信息化受到制约三是财政管理的科学化和信息化受到制约 ;四是财政预算管理和监四是财政预算管理和监督职能弱化督职能

18、弱化 ;五是与国民经济核算体系和国际通行做法不相适应五是与国民经济核算体系和国际通行做法不相适应 .l（二）改革的基本原则（二）改革的基本原则l公开透明公开透明 ;符合国情符合国情;便于操作便于操作 . l（三）改革的主要内容（三）改革的主要内容l以建立包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类在内的政府收支分类体以建立包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类在内的政府收支分类体系为目标，改革主要从三个方面展开：系为目标，改革主要从三个方面展开：l第一，对政府收入进行统一分类第一，对政府收入进行统一分类 ;l第二，建立支出功能分类体系第二，建立支出功能分类体系 ;l第三，建立支出经济分类体系第三

19、，建立支出经济分类体系 . 财政学(第五版） 陈共 主编第三节第三节 预算管理体制概述预算管理体制概述l一、预算管理体制及其类型、预算管理体制及其类型l(the managerial system of the budget and its classification) l二、分级分税预算管理体制简介二、分级分税预算管理体制简介l(contents of the budget system with gradation and tax distribution) 财政学(第五版） 陈共 主编第三节第三节 预算管理体制概述预算管理体制概述l一、预算管理体制及其类型、预算管理体制及其类型l（一）

20、预算管理体制的内容（一）预算管理体制的内容l（二）预算管理体制的类型（二）预算管理体制的类型财政学(第五版） 陈共 主编第三节第三节 预算管理体制概述预算管理体制概述l预算管理体制的主要内容预算管理体制的主要内容l1确定预算管理主体和级次，一般是一级政权即构确定预算管理主体和级次，一般是一级政权即构成一级预算主体。成一级预算主体。l2预算收支的划分原则和方法。预算收支的划分原则和方法。l3预算管理权限的划分。预算管理权限的划分。l4预算调节制度和方法。预算调节制度和方法。财政学(第五版） 陈共 主编l 预算管理体制的类型预算管理体制的类型:l(1)建国初国民经济恢复时期实行统收统支体制建国初国

21、民经济恢复时期实行统收统支体制 l(2)1953-1978年年20多年时间内实行多年时间内实行 “统一领导、分级管理统一领导、分级管理”体制体制 l(3)改革开放后，于改革开放后，于1980年开始改行年开始改行 “划分收支、分级包干划分收支、分级包干”体制体制 l(4)分级分税预算管理体制分级分税预算管理体制第三节第三节 预算管理体制概述预算管理体制概述财政学(第五版） 陈共 主编第三节第三节 预算管理体制概述预算管理体制概述l二、分级分税预算管理体制简介二、分级分税预算管理体制简介l（一）分级分税预算管理体制的要点（一）分级分税预算管理体制的要点 l（二）收支划分的基本理论依据（二）收支划分

22、的基本理论依据 l（三）政府间转移支付制度（三）政府间转移支付制度财政学(第五版） 陈共 主编第三节第三节 预算管理体制概述预算管理体制概述l分级分税预算管理体制的要点分级分税预算管理体制的要点l1一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡。一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡。l2在明确市场经济下政府职能边界的前提下，划分各级政府职责在明确市场经济下政府职能边界的前提下，划分各级政府职责（即事权）范围，在此基础上划分各级预算支出职责（即财权）（即事权）范围，在此基础上划分各级预算支出职责（即财权）范围。范围。l3收入划分实行分税制。收入划分实行分税制。l4预算调节制度，

23、即所谓转移支付制度。预算调节制度，即所谓转移支付制度。l5各国的分级预算体制是适应本国的政治经济制度和历史传统长各国的分级预算体制是适应本国的政治经济制度和历史传统长期形成的，就体制整体而言是相对稳定的，只是集权与分权关系期形成的，就体制整体而言是相对稳定的，只是集权与分权关系及其相应的调节方法可以有经常的调整。及其相应的调节方法可以有经常的调整。财政学(第五版） 陈共 主编l收支划分的基本理论依据收支划分的基本理论依据l1社会公共需要或公共物品的层次性社会公共需要或公共物品的层次性 l2集权与分权关系集权与分权关系 l3国外国外中央与地方之间收支划分的案例中央与地方之间收支划分的案例 第三节

24、第三节 预算管理体制概述预算管理体制概述财政学(第五版） 陈共 主编中央和地方支出责任划分的基本框架中央和地方支出责任划分的基本框架 表131 中央和地方支出责任划分的基本框架财政学(第五版） 陈共 主编若干国家中央与地方之间税种的划分若干国家中央与地方之间税种的划分 表13-2 若干国家中央与地方之间税种的划分财政学(第五版） 陈共 主编若干国家转移支付前后中央与地方之间收支分若干国家转移支付前后中央与地方之间收支分 配格局配格局表13-3若干国家转移支付前后中央与地方之间收支分配格局（）财政学(第五版） 陈共 主编l政府间转移支付制度政府间转移支付制度l1政府转移支付制度及其功能政府转移支

25、付制度及其功能 l2无条件的均衡拨款和专项拨款无条件的均衡拨款和专项拨款 l3粘蝇纸效应（粘蝇纸效应（Flypaper effect） 第三节第三节 预算管理体制概述预算管理体制概述财政学(第五版） 陈共 主编政府转移支付制度的含义政府转移支付制度的含义l通常，政府之间财政关系的协调是通过分税制和转移支付制度两大系统相互配合、共同运作来实现的，从而形成预算管理体制的基本构架，其中，前者是政府间的收入制度，后者是政府间的转移支付制度。l转移支付制度是政府间的财力进行单方面转移的活动进行规范的制度体系。目前，对政府间资金划转的称谓很多，包括转移支付、政府转移支付、政府间转移支付、政府间财政转移支付

26、等，在现实表述上，人们往往将其混用，仔细鉴别，四者的概念不同，其相互之间具有密切联系、但其内涵和范围不尽一致。l1转移支付。按照联合国1990年国民账户修订案的定义，转移支付是指货币资金、商品、服务或金融资产的所有权由一方向另一方进行单方面的无偿性转移，转移的对象可以是现金，也可以是实物。l2政府转移支付。根据国际货币基金组织编写的政府财政统计手册中的支出分析框架，政府转移支付包括两个层次，一是指国际间的转移支付。这种转移支付的对象是其他国家、国际组织或跨国组织，具体包括对外捐赠、对外提供商品和劳务、向国际组织或跨国组织交纳会费等。二是一个国家内部的转移支付。这种转移支付包括政府向家庭的转移支

27、付，如养老金、失业救济金、价格补贴、住房补贴等；政府向国有企业提供的补贴，如向城市运输、供水和污水处理等公共企业提供的一般补贴和基本建没投资等；各级政府上下级之间的资金转移，包括共享税的分配、上级政府拨给下级政府的各种补助、下级政府向上级政府提供的补助等。l3政府间转移支付。在分级预算管理体制中，因为经济社会发展的不平衡，各级各地政府之间的财力及其使用存在较大的差别，政府收支的划分不可能也难以使各级各地的收支完全对应均衡，从而出现政府收支的纵向不均衡和横向不均衡。针对此，需要运用转移支付的方式来实现财政体系内各级次和各地方预算收支的最终均衡。政府间转移支付就是一个国家内部的各级政府之间或同级政

28、府之间在既定的职能、支出责任和税收划分框架下，通过财政性资金的拨付来调节各政府收支水平的一项制度。l但为了论述上的简便起见，往往简称为转移支付，或政府间转移、政府间财政转移等。财政学(第五版） 陈共 主编第三节第三节 预算管理体制概述预算管理体制概述l政府转移支付制度政府转移支付制度的的功能功能 l（1）弥补纵向财政缺口）弥补纵向财政缺口l是指由于中央收入占主导地位而地方又承担更多的支出责任所形成的地是指由于中央收入占主导地位而地方又承担更多的支出责任所形成的地方财政的财政赤字方财政的财政赤字 .l（2）弥补横向财政缺口）弥补横向财政缺口l（4）支持落后地区的经济发展）支持落后地区的经济发展l

29、（3）弥补地区性公共物品辖区间的外部效应）弥补地区性公共物品辖区间的外部效应财政学(第五版） 陈共 主编第三节第三节 预算管理体制概述预算管理体制概述l无条件的均衡拨款和专项拨款无条件的均衡拨款和专项拨款l某地区应得的转移支付拨款某地区应得的转移支付拨款=该地区标准支出标准收入该地区标准支出标准收入l某地区实际可得的转移支付拨款某地区实际可得的转移支付拨款l= 中央实际可用于转移支付的资金总额中央实际可用于转移支付的资金总额/各地区应得的转移支付相加的总各地区应得的转移支付相加的总额额 某地区赢得的转移支付拨款某地区赢得的转移支付拨款l标准收入标准收入=该地区的经济税基该地区的经济税基标准税率

30、标准税率l某地区的标准支出某地区的标准支出l=该地区人口数该地区人口数全国人均标准支出水平全国人均标准支出水平 该地区的服务成本差异系数该地区的服务成本差异系数财政学(第五版） 陈共 主编第三节第三节 预算管理体制概述预算管理体制概述l粘蝇纸效应（粘蝇纸效应（flypaper effect）l粘蝇纸效应是指上级政府通过转移支付拨款可以粘蝇纸效应是指上级政府通过转移支付拨款可以“粘粘住住”接受拨款的一级政府，他不会将拨款用于增加个接受拨款的一级政府，他不会将拨款用于增加个人收入，而是用于提高公共服务水平。人收入，而是用于提高公共服务水平。财政学(第五版） 陈共 主编第四节第四节 中国分税制改革中

31、国分税制改革l一、分税制改革的指导思想一、分税制改革的指导思想 l二、分税制改革的主要内容二、分税制改革的主要内容 l三、税务机构分设实现税收的分征分管三、税务机构分设实现税收的分征分管l四、我国分税分级财政体制的效果四、我国分税分级财政体制的效果l五、我国预算体制的改革取向财政学(第五版） 陈共 主编第四节第四节 中国分税制改革中国分税制改革一、分税制改革的指导思想一、分税制改革的指导思想 1正确处理中央与地方的利益关系，促进国家财政正确处理中央与地方的利益关系，促进国家财政收入合理增长，逐步提高中央财政收入的比重。收入合理增长，逐步提高中央财政收入的比重。 2合理调节地区之间财力分配合理调

32、节地区之间财力分配 。3坚持坚持“统一政策与分级管理相结合统一政策与分级管理相结合”的原则。的原则。4坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。1994年起取消承包制，实行分税制体制改革，并多次进行了完年起取消承包制，实行分税制体制改革，并多次进行了完善的配套改革。善的配套改革。分税制就是划分中央和地方税收收入的一种财政体制。我国分税分税制就是划分中央和地方税收收入的一种财政体制。我国分税制的核心框架有两个：一是分税、分征、分管；二是实行规制的核心框架有两个：一是分税、分征、分管；二是实行规范化的转移支付制度，中央保持必要的自上而下的调控能力。范化的转移支付制度，

33、中央保持必要的自上而下的调控能力。财政学(第五版） 陈共 主编第四节第四节 中国分税制改革中国分税制改革l二、分税制改革的主要内容二、分税制改革的主要内容 l（一）中央与地方的事权和支出划分（一）中央与地方的事权和支出划分 l（二）中央与地方的收入划分（二）中央与地方的收入划分 l（三）中央财政对地方税收返还数额的确定（三）中央财政对地方税收返还数额的确定l（四）原体制的处理（四）原体制的处理财政学(第五版） 陈共 主编（一）中央与地方的事权和支出划分l分税财政体制改革的主要目标：加强中央政府对税收来源的控制、提高“两个比重”，尤其是中央财政收入占全国财政收入的比重；提高地方政府征税的积极性，

34、解决中央和地方之间长期存在的利益矛盾；通过调节地区间分配格局，促进地区经济和社会均衡发展，实现基本公共服务水平均等化，实现横向财政公平是政府的重要施政目标。l为此，将税种划分为中央固定税、地方固定税、中央与地方共享税，通过分税稳定中央和地方的财力关系。此外，还根据中央和地方政府的事权确定相应的财政支出范围。l中央财政支出主要包括：中央统管的基本建设投资，中央直属国有企业的技术改造和新产品试制费、地质勘探费等，国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费和文化、教育、卫生等各项事业费支出，以及应由中央负担的国内外债务的还本付息支出。l地方财政支出主要包括：地方统筹的基本建设投资，地方国有企

35、业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费和行政管理费，价格补贴支出以及其他支出。财政学(第五版） 陈共 主编（二）中央与地方的收入划分（二）中央与地方的收入划分 :按税种划分中央与地方财政收入按税种划分中央与地方财政收入l我国采用不完全形式的分税制，即将作为财政收支来源的各个税种划分为中央税（国税）、地方税、中央地方共享税。企业既向中央政府缴纳国税，又向地方政府缴纳地方税。分税过程等于切蛋糕，是体制中最为关键的核心内容。l分税的基本原则是，将一些关系到国家大局和实施宏观调控的税种划归中央，把一些与地方经济和社会发展关系密切以及适合于地方征管的

36、税种划归地方，同时把收入稳定、数额较大、具有中性特征的增值税等划作中央和地方共享收入。l中央固定收入主要包括：关税，消费税，海关代征的消费税和增值税，中央企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的收入等，关税、消费税等税基大，税源广，能够确保中央财政收入的稳定增长，同时也有利于维护国家权益，调节宏观经济。l中央和地方共享收入包括：增值税（中央分享75，地方分享25）、证券交易税（目前仅在上海和深圳以印花税形式征收，中央和地方各分享50）和资源税（其中海洋石油资源税归中央，其他自然资源税目前暂归地方所得）。l其它税种为形成地方固定收入的地方税，主要包括：营业税，地方企业所得税，个人

37、所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，耕地占用税，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税，契税，国有土地有偿使用收入等。财政学(第五版） 陈共 主编（三）中央财政对地方税收返还数额的确定l1.税收返还制度的基本内容l为了减缓改革对各利益主体带来的冲击，调节地区间的财力分配，既鼓励先进，又扶持欠发达地区，分税制还设计了中央对地方政府的转移支付制度。税收返还是一种年年都有的经性收入返还。l(1)1994年中央对地方税收返还数额的确定。以1993为基期年，将中央净上划数全额返还地方。为了保证1993年地方既得财力，按照1993年地方实际收入

38、以及税制改革后中央和地方收入划分情况，确定1993年中央从地方净上划的收入数额，以此作为中央对地方税收返还基数，如数返还给地方。l中央从地方净上划的收入消费税75%的增值税中央下划收入l“中央下划收入”是指原体制归中央或中央有分成，分税制后下划给地方的那部分收入。l(2)1994年后税收返还额在1994年基数上实行逐年递增返还的方法。递增率为增值税和消费税平均增长率的30。即递增率按当年全国（或各地区）增值税和消费税增长率的10.3系数确定，即全国增值税和消费税每增长1，中央财政对地方的税收返还增长0.3。财政学(第五版） 陈共 主编（2）税收返还计算的具体操作办法：）税收返还计算的具体操作办

39、法：1994年年l“两税”的范围：考核1994年“两税”收入完成情况，根据1994年中央“两税”收入完成数、中央下达的1993年考核基数和1994年中央给各地下达的“两税”增长目标计算。1994年中央“两税”收入指消费税的100和增值税的75。1993年考核基数主要指地方“两税”上划数。l“两税”的考核原则：1994年终，按各地完成的“两税”收入数，扣除核定的减免税恢复征收数，作为考核完成数，与财政部下达的考核基数和增长目标比较，进行考核。考核的原则：第一，凡完成收入增长目标的地区，承认税收返还基数，并按当年本地区“两税”增长率的1：0.3加递增率；第二，凡达到基数，但未完成增长目标的，承认基

40、数，并按当年本地区“两税”增长率的1：0.3加递增率；但要按完成数低于增长目标净影响中央的数额相应扣减当年税收返还数额；第三，凡未达到去年“两税”基数的，按完成数低于基数的差额相应扣减税收返还基数额，并按完成数低于增长目标净影响中央的数额扣减当年税收返还数额；第四，凡超过增长目标的，其超过部分给予一次性奖励，返还系数由1：0.3提高为1：0.6，但一次性奖励部分不计入税收返还基数。l具体计算方法(略)财政学(第五版） 陈共 主编（四）原体制的处理l分税制保留原体制的上解与补助办法，延续了对民族地区以往的照顾政策，实行新旧制度双轨并行，并在1995年建立了过渡期转移支付制度。l体制的上解与补助，

41、包括中央政府对地方政府的体制补助和地方政府对中央政府的体制上解。其具体的实施办法是先确定各地方的收支基数，对支出基数大于收入基数的地方，中央按其差额给予补助；对支出基数小于收入基数的地区，则将其差额上解中央。设置体制补助的目的主要是为了缩小各地区间的差异，对富裕地区实行上解，而对贫困地区则进行补助。l在体制变化中，对民族地区的财政一直实行了部分单列和特殊补助的方式。对民族地区以往的照顾政策，主要体现在：中央的税收返还基数以1993年为基期年核算，以1993年的实际征收额为计算依据，剔除不合理因素，保留对民族地区的特殊财政支持，在对民族地区计算税收返还额时，保留了定额补助和民族专项补助；在一般性

42、转移支付计算上，以地方上缴中央金库的两税为基础，核定出相应的地方财政动用的资金比例，包括中央允许支付的各项专项支出，适时调用；l根据民族地区财政收入基数低、包干体制中存在部分不合理因素和财政需要解决一些临时性、突发性的特殊问题的情况，中央在1995年决算中，实行了“过渡期转移支付办法”，在体制中单列了“民族地区政策性转移支付”，支付对象为民族八省区和辖有民族自治州的省。财政学(第五版） 陈共 主编三、税务机构分设实现税收的分征分管l（一）税务机构分设的有利效果l“分灶吃饭”时中央财政收入依赖地方上解，为了解决这一问题，分税制按税种划分中央与地方财政收入后，相应分设了国家税务局和地方税务局两套机

43、构，分别征管。l中央税种和共享税种由国家或中央直属的税务机构负责征收，共享税按比例分给地方，中央收入不再受地方收入努力程度的影响。l地方税种由地方税务机构征收，地方政府只负责征收地方税，其所负责征收的税种不再与中央分享，因而不再有减少税收努力以避免上缴中央过多的动机。l中央和地方的税务机构均将致力于完善管理机制以增加各自的收入。l新体制下地方政府至多只能控制地方税种的有效税率与税基，这样把主动权掌握在中央财政手里，可以保证税基不受侵蚀，抑制住了中央财政比重下滑的势头，中央利用税收政策进行宏观调控的能力将明显增强。l分税分征的效果立竿见影，中央财政收入在分税体制改革初期，每年迅猛增长，中央占全国

44、财政收入的比重上升到以上。由于随着中央财政收入的增加，其利用支出政策的自由度也会增加，尤其是中央政府在掌握用于转移支付的财源之后，能更有效地缓解地区差别。财政学(第五版） 陈共 主编（二）税务机构分设的弊端（二）税务机构分设的弊端l但分设两套税务机构，财税协调难度加大。中央政府设立了自己的国税局，保证了中央政府对中央税和共享税的税率与税基的直接控制，将显著地提高中央政府利用税收和支出政策来进行宏观调控的能力；但却加大了财税机构的协调难度。l1征管权限和事务划分存在交叉。一个税种两家来征，如企业所得税等，出现“争税”或漏征的现象，有的地区多家税务机构甚至为争到税而竞相压低征收额度；l 2国税与地

45、税征管范围互有交叉。一些地方固定收入由国税局负责征收，但是，由于不存在责任和利益关系，征管力度不够，收入流失情况较为严重，影响了地方预算平衡。如集市贸易税、外商投资企业个人所得税等由国税局代征；l3共享税征收上存在矛盾。共享税由国税局征收，地方无权过问，但征收任务又与地方挂钩，造成很多矛盾；财政学(第五版） 陈共 主编l4机构分设使国税系统的纵向管理体制同财政体制上的“分级管理”原则不协调。在税务管理上，分级管理就是分税分级管理，各级政府分别向同级人民代表大会负责，但在纵向税务管理体制下，收人任务由条条下达，任务指标通常比本级人代会审议通过的财政收入指标要低。不仅如此，国税局负责征收的“两税”

46、任务，同中央政府要求完成的收入基数又不衔接，当达不到收入基数时，地方要受到惩罚(扣减税收返还)，处境很被动；l5层层下达税收指标，形成“买税”现象。地税系统存在条条下指标问题，指标也比各级人代会确定的收入任务要低，地方政府为完成各级人代会通过的高于税务部门下达的法定税收计划，不得不拿出一定的财力向税务部门“买税”；l6乡镇一级的机构分设带来的问题更为突出。原来乡镇财政税收工作都集中由财政所完成，国税从财政所分离后，有的乡镇还成立地税所，使乡镇财政所成为“空壳”，变成乡镇的出纳所，不仅造成机构重叠，相互扯皮，而且加大了财政开支，提高了征税成本。l针对以上问题，需要理顺国税、地税间的征收管理关系，

47、一是在政策上要有明确规定，即按各收各税的原则划分国税与地税的征收范围，避免征管盲点的存在和扯皮现象的发生。二是在操作上协调，即建立国税、地税两局协调的税收征管系统；三是加快税收征管改革的步伐，建立适应市场经济体制要求的征管模式。财政学(第五版） 陈共 主编四四、我国分税分级财政体制的效果我国分税分级财政体制的效果l（一）分税制的功效l1有效淡化各级政府对企业的“条块分割”式的行政隶属关系控制，实现由“行政性分权”向“经济性分权”的转变。分税制基本改变了过去按企业隶属关系划分收入的做法，规定除了企业所得税外，不再按照企业的行政隶属关系，而是按照税种划分中央和地方财政的收入，企业在税法面前的地位一

48、律平等，所有企业不论大小、所有制和“行政级别”，都依法分别地把不同的税，缴给不同的各级政府，向中央、地方政府分别纳税，税后红利按产权规范分配，企业将不再把税款只缴给作为自己行政主管的特定一级政府,再由地方政府与中央政府分成，抑制了地方政府的投资冲动和干预企业的利益冲动，有助于消除政府对“自己的企业”的过多干预和过多关照，放松了政府对企业的控制，促使各企业自主经营，使企业真正站到同一条起跑线上充分地展开公平竞争，有利于促进产业结构的合理调整。l2促进产业结构调整的合理化，加大对农业与第三产业的支持力度。增值税、企业所得税、资源税、证券交易税等税与现代经济发展直接相关。增值税的大部分和消费税划为中

49、央财政收入，在一定程度上纠正了地方政府盲目投资、重复建设的问题，优化了结构，提高了资源配置的效率。在中央优化全局产业结构导向的大框架下，调动了地方各级政府理财、抓效益、抓收入的积极性，各地顺应分税制要求，都将精力和财力用在对自己有利的新财源的培育上来，千方百计寻找新的经济增长点，普遍提高了对于第三产业和投资环境的重视，而对于第二产业一般赢利性项目的重复建设，热度已有所降低。地方政府减少烟酒等国家产业政策限制发展的投入，小烟厂、小酒厂盲目发展的现象得到有效遏制，为扭转产生同构状况创造了良好的制度基础。营业税、涉农税收成为地方固定收入中的主体收入项目，促动地方政府发展第三产业与“两高一优”农业，使

50、之成为了地方财政收入的主要增长点。财政学(第五版） 陈共 主编l3财政收入划分的办法规范化，强化了各预算主体的独立性，形成了财政收入稳定增长的机制，中央财力扩大。分税制统一了收支划分，解决了原体制下中央与地方之间收支划分中存在的分配形式多样、财政资金双向运动等问题，为规范中央与地方的分配关系奠定了基础；明确了各级政府的财权和事权，合理确定了各级政府的财政收入和支出范围，各级政府可以主要根据以本级税收为主的收入，相应安排其支出，相对独立地组织本级预算平衡，做到“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算”，清晰地划清各自的财源和财政收入，大大提高了财力分配的透明度和规范性，规范各级政府间的

51、财力分配关系，形成各级预算各行其道的真正的分级财政。由于规则在全国具有一致性，有利于长期行为的形成，并促使地方政府转变理财思路，实现规范管理，如减少税收的随意减免，狠抓非税收入和预算外资金管理，注意自我发展中的自我约束，强化支出管理等等。在发挥中央、地方“两个积极性”的基础上，全国财政收入增长较快，增幅高，特别是中央收入比重，以及中央在新增收入中所得份额都有明显提高，形成了较为合理的纵向财力分配机制。l 4税收返还和转移支付办法并用。分稅制度利用税收返还形成了普遍补助格局，同时与此配套，初步建立了过渡期转移支付办法，为建立较为规范的横向财力均衡制度打下了基础，遏制了地区间财力差异继续扩大的趋势

52、，中央财政收入的增加和转移支付制度的建立，形成了财政资源合理流动的体制框架，有利于进一步加大对贫困地区和少数民族地区的补助，但制度运行的结果却反而加大了地区间的财力差异。财政学(第五版） 陈共 主编（二）（二）分税制存在的主要问题分税制存在的主要问题 l1.政府间的事权划分尚不十分明晰。目前各级政府的职能分工、事权范围还不很明晰，有些方面中央与地方存在着事权交叉，有些方面又存在管理真空，有些方面没有充分体现财权与事权统一、财力与职责相符的原则。如在安排地方经济与社会发展项目时，中央部门投资或补贴缺乏标准，存在一些互相“钓鱼”的现象；在农村义务教育方面中央政府没有承担起应有的责任等。事权划分上，对最为关键的生产建设项目投资权尚未做出清晰规定。l2.地方税建设相对滞后，财力层层集中，地方财政体制不统一，基层财政困难。地方政府对地方税只有征收权，没有必要的立法权和部分税政调整权；地方税缺乏主体税种，除了营业税具备一定规模外，其他各税规模都比较小，难以保证地方财政收入的稳定增长。分税制在财力分配格局的调整方面，中央从财力增量中不断拿大头（75的增值税和70的“两税”增长部分等因素），形成财力向上集中的倾向；同时，1