城镇化进程中的农村中小学布局调整问题及反思

1、Theory and Practice of Education 2010年第 3期学校布局调整既是教育自身发展的需要, 也是社会变革 的重要组成部分 。 历次学校布局调整都有特定的目的, 城镇 化是由非农业布局拉动的, 是社会转型的重要标志 。 新一轮 学校布局调整契合了国家推动城镇化和新农村建设的发展 战略 。 城镇化有助于推动中小学布局调整和农村教育的转 型, 反过来, 中小学布局的合理调整以及农村教育的顺利转 型也有助于城镇化的健康持续发展 。一 、 我国农村中小学布局调整存在的突出 问题农村中小学布局调整是一个持续 、 渐进的过程 。 新中国 成立后, 学校布局调整就没有停止过 。

2、每一次大规模的学校 布局调整都有其特定的行为预期和表现形式, 调整力度也有 所不同 。 而开始于 2001年的全国新一轮中小学布局调整, 与 国家城镇化和新农村建设的国家发展战略正好契合 。学校教育布局调整既是社会变革的重要组成部分, 也有 教育自身内部调整的需要 。 以城市的眼光关照并设计农村教 育的方式, 往往会使农村在盲目追赶城市的过程中增加本已 十分沉重的负担,并最终导致理论逻辑与实践逻辑的相悖 。 作为社会变革的重要组成部分, 学校布局调整应该看到更长 远的城镇人口及产业发展趋势, 把短期建设任务与长远规划 结合起来, 着力于城镇规模的扩大和功能的完善, 以充分发挥其规模聚集效应 1

3、。2001年以来, 不少地区撤并了一批条件较差的教学点, 妥善安置了一批不合格教师, 集中配置了教学资源, 办学的 规模效益明显提高 。 然而, 由于一些地方政府还存在简单化 、 工具化的倾向, 使得这一过程还存在不少问题, 制约着学校 布局调整的顺利进行和城镇化水平的进一步提高 。(一 地方政府盲目执行, 缺乏科学合理规划农村中小学布局调整是一项系统工程, 需要制定科学的规划 。布局调整规划方案应该结合城镇发展规划重点考虑学 校规模 、 服务范围和服务人口等因素, 还需要考虑村民的心 理感受 、 经济承受能力 、 自然条件等因素 。 然而, 许多地方政 府盲目追求规模效益, 将国家布局调整政

4、策简单理解为撤并 或减少学校, 盲目追求撤并的数量与速度 。(二 部分村民干部不理解, 利益感情受伤害多年以来,政府投入农村义务教育的经费非常有限, 村 级小学多是由当地村干部带领村民多方筹资建起来的, 现在 要将学校停办或撤并, 许多干部和村民难以理解 。 更重要的 是, 孩子到邻村或中心校上学, 交通 、 饮食 、 住宿等问题加重 了家庭负担, 家长还要担心孩子在路上和学校的安全 。(三 路途遥远存在隐患, 新的辍学问题凸显在一项基于中西部 6省 177个乡镇的调查中 2 , 样本学 生上学的平均距离为 4.8公里, 66.2%的学生上学靠步行, 29.6%的家长和 27%的学生认为自己上

5、学不方便 。 尽管导致 近几年农村学生辍学的原因有多种, 但不可否认, 农村边远 山区大规模撤点并校, 客观上造成了部分学生上学难 、 上学 远的问题, 甚至导致这些地区辍学率远高于其他地区 。(四 教育经费严重短缺, 寄宿办学加重负担农村税费改革导致了教育经费不足, 学校布局调整的目 的之一在于优化资源配置 。 然而, 布局调整对学生寄宿提出 了更高的要求, 加重了家庭和学校的负担 。 6省区的调查显 示, 经费不足仍是布局调整后的主要障碍, 同时由于缺乏后续配套资金, 有些学校又增添了新的债务 3。 二 、 小城镇建设是农村中小学布局调整的 重要动因城镇化是由非农产业的布局拉动的, 是社会

6、转型的重要 标志 。 中国城镇化走大城市优先发展的道路还是小城镇优先 发展的道路, 在学术界存在着不同意见 。 在国外的城市化进城镇化进程中的农村中小学 布局调整问题及反思 张洪华摘要:小城镇在国家的城镇体系和经济结构中占有重要地位, 因此, 发展小城镇有助于缩小城乡差距, 促进城乡一体良性发展 。 新一轮学校布局调整适应了城镇化政策趋势, 面临着较好的机遇, 取得了显 著成绩, 但也存在不少挑战 。 今后农村中小学布局调整的总体趋势会趋于谨慎 。关键词:城镇化; 小城镇; 农村; 中小学; 布局调整3Theory and Practice of Education 2010年第 3期程中,

7、人口的集中过程是:农村 城市 特大城市 小城镇 (逆城市 , 人口转移所带来的压力主要在城市解决, 大城市 不断扩张, 然后再出现逆城市化现象, 周边卫星城纷纷建立 。 在我国, 著名社会学家费孝通一开始就预设了中国城市化的 方向:农村 小城镇 城市 特大城市, 这与国家在 “ 十五 ” 规划中提出的大中城市同小城镇协调发展的城镇化道路是 一致的 。无论 “ 优先发展大城市 ” 还是 “ 优先发展小城镇 ” , 有一点 是可以明确的:小城镇在国家的城镇体系和经济结构中占重 要地位 。 在我国历史上,小城镇一直是地方的流通与行政中 心 。 解放后, 受 “ 化消费城为生产城 ” 政策的影响, 小

8、城镇的商 品流通职能被排除在生产范围之外, 限制 、 打击小城镇的个体 和集体商业,大大削弱了小城镇作为农村地区商品集散中心 的地位 。 无以为业的人口不断向大城市和农村两面泻放, 人口 分布两头粗 、中间细, 呈葫芦状 。 大中城市人口膨胀, 就业压力 大, 农村劳动力严重过剩, 小城镇本身日见萧条冷落 4 。 1945年 10月梁思成教授在重庆 大公报 上撰写的 市镇的体系秩 序 一文, 揭开了我国小城镇发展研究的序幕 。 20世纪 80年 代以来,以费孝通为代表的社会学者把小城镇研究提高到一 个新的高度, 先后形成了我国小城镇研究的数次高潮 。新中国成立前, 我国的城镇化水平很低, 不到

9、 10%。 新中 国成立之初,小城镇尤其是集镇得到恢复并迅速发展 。 1998年中共中央采纳了费孝通关于小城镇发展的理论, 在 关于农 业和农村中若干重大问题的决定 中第一次提出 “ 小城镇 、 大 战略 ” 的问题, 明确了小城镇战略是农村现代化的必由之路, 从而使小城镇理论由自下而上的地方发展模式转变为中央政 府城镇化战略的重要组成部分,小城镇发展模式得以制度化 并在全国推广实施 。 20世纪末, 我国城市化率达到 30%以上, 进入高速发展阶段 。 2008年底,中国城镇人口突破 6亿, 城镇 化率达到 45.7%。 与 2000年相比, 城镇人口增加 1.48亿, 城镇化率提高 9.4

10、6个百分点, 年均提高 3.78个百分点 5。 尽管如此, 我国的城镇化发展水平仍然较低, 城镇化滞后于工业化近20个百分点, 处于全球最低国家之列 6 。 按照国际公认的纳瑟姆曲线, 我国仍然处于城市化发展水平的第二个阶段, 要实 现国家现代化, 城镇化率不应低于 70%。 因此, 我国农村至少 还要向城镇转移 3亿人口 。 大规模农村人口的转移, 为小城镇 建设和农村中小学布局调整提供了机遇和挑战 。 尽管自 2001年开始的新一轮中小学布局调整的高潮已经过去,但还远远 没有结束 。 因为农村中小学布局调整的问题依然存在, 农村人 口向城镇转移的过程还远远没有结束 。农村中小学布局调整的直

11、接原因是人口变化导致的适 龄入学儿童数量的减少以及农村教育资源尤其是教育经费 的短缺 。 小城镇是联结城乡的纽带, 发展小城镇是解决 “ 三 农 ” 问题 、 缩小城乡差距的重大战略, 有助于农村人口转移和 资源重组 。 小城镇建设为合理规划农村中小学布局 、 促进农村教育转型提供了机遇和挑战, 新一轮农村中小学布局调整 应该顺势而为, 借机重组教育资源, 提升农村教育质量 。三 、 基于农村中小学布局调整现状的反思(一 农村中小学布局调整已经取得初步成效农村中小学布局调整是深化农村教育改革的重要举措 。 新一轮的学校布局调整在不少地区已经取得了可喜的成绩, 突出表现在:撤并了一批条件较差的教

12、学点, 优化了教师队 伍, 集中了教育资源, 减轻了村社办学的压力 。 河北省东光县 在完成学校布局调整后, 农村小学全部实现 “ 校校通 ” , 并配 齐了微机室 、 多媒体教室 、 语音室 、 实验室等, 使整个县的农 村孩子享受着和城市孩子一样的优质教育 。为此, 东光人说:“ 如果说 普九 使农村教育实现了第一次腾飞的话, 学校布 局调整使农村教育实现了第二次腾飞 。(二 农村中小学布局调整面临的机遇1. 农村人口减少,学校规模效益低, 布局调整顺理成章 我国农村学校以行政区划为依据的布局观念已不适应 人口变化的现实 。 随着城镇化进程的加快,我国正在经历经 济社会发展史上规模最大的从

13、农业到工业 、 服务业的劳动力 大转移 。 越来越多的农村人口向城镇转移,农村常住人口和 学龄人口的减少, 致使农村学校生源减少, 规模效益下降, 在 许多地区村办小学已经难以为继, 中小学布局结构调整势在必行 7。2. 城镇化建设是系统工程, 学校布局乘上东风, 调整阻 力相对较小城镇化是整个城乡经济 、 社会 、 文化的转型, 是一个系统 的综合发展过程 。 在这一过程中, 农村人口向城镇转移, 城镇 各功能分区 、结构布局同步进行, 相互配套, 综合发展 。 从空 间上来说, 学校布局属于城镇基础设施规划的一部分; 从长 远角度来说, 学校布局调整有利于促进农村教育转型, 积极 发挥教育

14、的文化功能 。3. 国家对农村教育和基础教育高度重视, 支持力度越来 越大, 政策环境比较宽松我国农村人口占 80%左右,要变人口负担为人口资源 优势, 需要做好农村基础教育工作 。 党的十七大报告在尊重 十六大报告有关教育发展目标任务的基础上, 把 “ 建设人力 资源强国 ” 与 “ 立足城镇转移农村剩余人口 ” 紧密联系起来, 更是集中反映了党对“ 三农 ” 尤其是农村教育问题的高度关 注, 为中小学布局调整营造了宽松的氛围 。(三 农村中小学布局调整面临的挑战1. 如何确定学校布局标准, 寻求教育发展与城镇发展的 平衡世界银行全民教育资助项目高级执行专家塞尔加 ·塞尼 克 (S

15、erge Theunynck 认为, 学校布局调整没有标准不行, 没 有标准, 学校可能建在不恰当的地点, 或导致学校资源闲置 。4Theory and Practice of Education 2010年第 3期没有弹性的标准也不行, 刚性的标准会影响到入学 8。 当前许多小城镇要么没有规划, 要么有规划却不明朗, 要么规划 周期太短, 即使有 50年以上规划者, 又经常随党政主要领导 人的更换而修改或中断 。 在这种情况下, 要确定标准保证与 城镇布局协调的确困难重重 。2. 如何准确预测人口规模和转移趋势, 处理好就近入学 与吸引优质生源的关系通过研究费孝通的小城镇发展模式理论发现,

16、小城镇多 是通过 “ 市场力量引起的农村利益主体自发积聚和组织 ” 而逐步形成的 9 。 由于城镇化并不是一个可以通过行政控制的确定过程, 要对人口规模和转移趋势作出准确的预测, 以安 排移民子女就近入学就会非常困难,如果要严格户籍制度, 坚持就近入学, 又会影响学校吸纳优质生源前来就读 。3. 如何协调不同利益群体, 顾全城镇发展与教育发展的 大局郭建如认为, 中小学空间布局的调整在一定意义上是利 益格局的调整, 在调整过程中贯穿着相关方的利益分配及权 力运作 。 在这一过程中, 乡镇基层政权 、 社区以及村庄势力和 学校系统之间会围绕着中小学教育布局产生各种复杂的关 系,使得中小学的布局结

17、构调整并不仅仅是对效率的追求, 也不仅仅是地图上的规划, 而是渗透着权力争斗的教育政治 过程 10。4. 如何在教育经费和教育资源有限的条件下, 不增加农 民负担, 确保教育优先发展必要的经费投入是保证农村中小学布局调整顺利进行 的必要条件 。 然而,现实情况是, 我国小城镇发展区域不均 衡, 多数小城镇财政短缺, 在国家资金有限 、 不能满足城镇建 设和教育发展需要的前提下, 确保教育优先发展还存在不少 困难 。5. 如何妥善安置不合格教师,引进优秀师资 学校合并不可避免地要裁汰教职员工, 某些教学人员和 大量的办公室工作人员会被淘汰 。 另一方面, 由于我国城乡 发展的不平衡, 农村教育无

18、论是办学条件还是师资水平等方 面都无法与城市教育相比, 要实现农村教育的转型, 还需要 引进一大批优秀的师资 。 因此, 在这一过程中, 如何妥善安置 多余的不合格教师, 又能按需引进优秀的教师, 对地方政府 和学校来说, 无疑都是一种挑战 。6. 如何借布局调整之机, 促进农村教育转型, 又不照搬 城市教育模式撤点并校, 鼓励学生到中心学校读书, 不能仅仅追求规 模效益, 不能简单照搬城市教育的做法 。 在学校的硬件建设 上, 需要统筹资源, 力争接近或者达到城市学校的水平 。 而在 软件上, 尤其是人才培养方面, 需要与城市学校共同探索, 努 力培养适应未来社会而不仅仅是应对考试的人才 。

19、7. 如何推进城镇化进程,既保证基础教育质量, 又满足 社区教育的需要中小学是城镇建设的重要组成部分, 是农村社区教育的 依托对象, 也是地方文化体系的重要组成部分 。 普通中小学 在当前农村集镇社区教育中具有独特的优势, 尤其是在人力 资源和文体设施方面 。 然而, 目前农村中小学都承担着繁重 的基础教育任务, 学校教育资源向社会开放不足, 整合社会 教育资源的能力也有待提高 。(四 农村中小学布局调整的未来走向鉴于有些地区学校布局调整方案的出台过于随意甚至 盲目, 加之地方小城镇发展定位不准确, 导致布局调整出现 了许多问题, 损害了国家和农民的利益 。 因此, 许多地区学校 布局调整方式趋于谨慎, 调整的过程会更加注重与城镇发展 相协调, 区域教育生态理论以及国外调整前先进行模拟调整 的做法应该会成为很好的借鉴 。 另外, 在少数经济条件较好 、 小城镇发展相对比较成熟的地区, 可以按照教育优先发展的 原则, 加快中小学布局调整进程, 以学校布局和优质教育资 源吸引移民, 带动城镇化发展 。参考文献: 1 余益中 . 城镇化建设与农村教育改革 J . 教育研究, 2002