小产权房的风险及策略

1、永城职业学院建筑工程系毕业论文建筑工程系毕业论文 小产权房存在的风险及对策专 业： 班 级： 学 号： 姓 名： 学校指导教师： 工地指导师傅： 2012年03月摘 要： 近年来， “小产权房”问题屡禁不止，政府处于两难的境地。本文针对当前我国 “小产权房” 现象，研究了“小产权房”产生的原因、现状，并结合相关的法律法规对其存在的问题进行分析，并在此基础上提出了改革和完善农村集体土地法律制度的对策与建议，以解决“小产权房” 问题。 关键词： 小产权房； 问题； 对策目录第1章 引言31.1 概述3第2章 “小产权房” 产生的原因42.1 过高的房价是 “小产权房” 产生的表象成因42.2城乡二

2、元制产权结构是 “小产权房” 产生的深层成因4第3章 小产权房” 存在的问题分析53.1对购房者的影响53.2 对集体土地农民的影响63.3 对城市发展的影响6第4章 解决 “小产权房” 问题的对策建议74.1 改革和完善农村集体土地所有制74.2 分类别进行合法化运作8第5章 现有小产权房的处理原则8第6章 现有小产权房处理10第7章 对村集体和房地产开发单位的处罚13毕业论文声明15致谢16参考文献17第1章 引言1.1 概述所谓 “小产权房” 是指在农民集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房屋土地管理部门颁发，而是由乡政府或村委会颁发，故又别名为“乡产权房”。

3、“小产权房”并不是一个法律上的概念，它只是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓。乡镇政府发的所谓小产权房产证，实际上没有真正的产权，不具有商品房产权证法律规定，小产权房”不能上市交易。 因为这种的法律效力， 房屋没有国家颁发的房“产证和土地使用权证，对买卖过程中的购房合同国土房管部门也不会给予登记备案。 它是一种土地违法行为，土地管理法对此有明确的规定。 自国务院及其有关部门多次重申禁止城市居民购买农村小产权房后，不少地方政府纷纷出台了“小产权房” 清理办 法，但实践中遇到重重阻力，“小产权房”清理和处置工作几 “小产权房”并不能从根，乎陷入僵局。单纯禁止建设和购买本上抑制“小产权房”的发

4、展势头和城市居民的购买热情。第2章 “小产权房” 产生的原因“小产权房” 从上个世纪 90 年代开始萌芽，在地上默默地生长、壮大， 到了2007年，北京一起 “画家与农民” 的小产权官司引起了老百姓的高度关注。但这十几年中，有关政府部门对于城市周边的“小产权房”并没有进行有效的制止和规范，使之成为土地管理和城市建设的灰色地带。目前，全国各地的 “小产权房” 已有相当的规模。截止2007年，通过带房入城、城中村改造、 合村并镇、新农村建设、村集体直接开发、合作开发等途径和形式，“小产权房”面积已接近120 亿平方米1 。根据不完全统计，北京突破1000万平方米，分布在房山、 通州、 昌平、 顺义

5、、 密云等京郊；西安市郊“小产权房” 超过100万平方米，既有 2- 3 栋楼的小盘，分布在东郊、北郊、城西等区也有超过20万平方米的小区，“小产权房”以栖霞区和雨花台区最为集中，超过域；南京的20万平方米的小区不在少数，总量则缺乏权威的数据；在石家庄、济南、成都等城市，小产权房项目数量也都有上百个。北京、成都、西安等城市小产权房销售量都已超过房地产市场供应量的20%。2.1 过高的房价是 “小产权房” 产生的表象成因在房价日益高涨的背景下，过高的房价让消费者望而却止步，应市场的需要，在许多城市的周边地区逐渐兴起“小产权房”。据了解，在全国各地 “小产权房”价格与类似区位、质量的商品住宅相比，

6、低廉的程度不尽相同，但大致在30%60%之间。“小产权房” 价格低廉，在于其规避了国家法律规定的土地出让金和相关税费，大大降低了成本，吸引了部分中低收入阶层的住房需求。 2.2城乡二元制产权结构是 “小产权房” 产生的深层成因 首先，我国城乡的二元体制是 “小产权房” 产生的根本原因。城乡二元的房地产权制度是城乡二元体制的核心内容之一。这一土地二元结构维持着城市与农村在土地权利、管理与市场上的绝对分割。目前，我国的土地具有国家所有和集体所有两个产权主体，并对两个主体采取不同的规划方法和程度不一的干预，最终结果导致这两个主体地位不可比。农村集体土地所有权没有最终处分权等现象表明，集体土地所有权的

7、产权权能残缺。这种产权瑕疵一方面体现在集体土地使用、所有权主体虚位；另一方面，农民集体对土地的占有、收益和处分权相对有限，最终支配权掌握在政府手中。政府一方面不允许农民将自己的集体所有制土地用于商品房开发，从而获得更高的效益；另一方面却通过征收补偿的方式，将农村集体土地转为国有土地，出让给开发商用是侵犯农民于商品房开发。这是一种典型的歧视性法律制度，民宪法赋予的基本财产权利的制度性安排。小产权房的出现凸显出我国土地所有制度的缺陷，反映了我国在土地利用方面存在着的城乡不平等现象。其次，“小产权房”现象集中反映了上下级政府之间利益、博弈和利益主体间的分配不均。原有的征地和出让制度，使乡镇很少能够享

8、受到土地利益，“小产权房” 问题便是乡镇政一些基层政府为了加速城镇政府与其他各级政府的利益博弈。 现象采取了默认化发展的进程，大力谋取地方利益，“小产权房”对承认或支持的态度，使得上级政府对“小产权房”的处理难度加大。基层政府的管理不到位，相关部门的执法力度薄弱，这也是“小产权房”泛滥的原因之一。1999 年中央禁令发布以来的近十年间，“小产权房” 各地开发仍在继续并达到泛滥程度，这与我们在土地问题上的制度设计和管理缺失不无关系。正是由于二元制的土地所有权制度，政府间利益分配不均，相关部门管理不到位，再加上房价快速上涨这种社会背景，于是小产权房便应运而生了。第3章 小产权房” 存在的问题分析“

9、小产权房” 的发展也有其合理的一面，在目前房价居高不下、住房供应紧张、住房保障制度不完善的情况下，城镇购房者将目光投入到价格相对较低的小产权房项目可以说是市场的一种自然选择。但是，它的存在带来了一系列问题和隐患，对于购房者、农村集体、 城市发展及整个房地产市场都有着较高的风险和负面影响。3.1对购房者的影响 购房者购买 “小产权房” 权益无法得到法律保护，面临如下风险：首先， 无法办理产权证书，无法交易和继承。由于“小产权房”占用的是集体所有的土地，因而其建设和销售均为违法行为，房屋也成为违法建筑，这样的房屋产权无法得到法律的认可，更得不到法律的保护。由于没有合法产权，所以购房者无法将此类房屋

10、进行交易，在涉及遗产继承时也会遇到许多法律上的障碍。其次，土地征收时无任何补偿。由于“小产权房”所占土地为集体所有土地，一旦国家建设需要征收，购房者不仅无法获得土地的补偿，也会因没有合法房屋权属证明，得不到房屋及相关地上建筑物的补偿，面临“血本无归”的风险。最后，小产权房”存在被执法部门拆除或没收的风险。很多“小产权房”为非法占用耕地，或违反当地的土地利用总体规划和集镇建设规划，一旦相关执法部门追究小产权房建设者的违法责任，房屋会因违反规划依法被拆除，即使是不违反规划，也面临非法建筑被没收的风险。而房屋被拆除或没收不会给购房者任何补偿， 从而成为购房者购买非法房屋所要承担的风险之一。如2005

11、 年，经国务院领导批准，国土资源部和建设部联合查处了江西省一些党政干部在九江市庐山风景区内购买农民集体土地建设别墅案，这些违法违规建设的别墅，除一少部分符合土地利用总体规划被没收外，绝大部分违反土地利用总体规划的别墅被作了拆除处理 。 3. 2 对集体土地农民的影响 农民集体所有的土地建房用于房地产开发，短期内农民得到了卖房款， 似乎是得到了不少实惠，但是农民却永久地失去了土地使用权，失去了最根本生产生活保障，尤其失去了获得土地这种稀缺资源不断升值带来的级差地租的机会。从根据长远来看，农民的利益是受到损害的。此外，土地管理和物权法的有关规定，村集体经济组织代表集体可以行使相关的集体土地所有权。

12、而在现实中，土地所有权和使用权的行使往往为少数村干部掌握。不少村干部不经村民同意，利用手中的权力，将集体土地转让或与开发商合作，进行房地产开发，大量的土地收益由村干部和开发商等少数人获得。 3. 3 对城市发展的影响 “小产权房”市场比较活跃的城市大都是近些年来发展较快的大中城市。 “小产权房”的自发建设多在城市边缘区，脱离城市规划，将对城市的发展产生多方负面影响。盲目建设可能影响城市功能布局。在我国现有城市建设管理体制之下，城市国有土地的开发建设一定要与城市规划用地要求相符合，并通过建设用地规划许可和建设工程规划许可等行政程序承担了并加以保证。而小产权房虽然以城市居民为市场群，部分城市功能，

13、却游离于城市规划管理之外，不可避免的存在盲目性和投机性。 已经建成但却与城市功能布局相违背的小产权房将会在未来给城市发展带来尴尬的局面5。其次对房地产市场的影响也很大，“小产权房”的出现扰乱了正常的房地产市场交易秩序，违反了现行的交易规定，使得本来就敏感的房地产市场再次成为社会关注的焦点，更为重要的是 “小产权房” 的出现使得失去权威性的房地产中最为重要的权属确定变成了一种模糊，以上的证明，这对于整个房地产市场的运行和监管是极为不利的，由此将产生的民事纠纷也是不可预料的.第4章 解决 “小产权房” 问题的对策建议 我国现有的“小产权房”规模大，形式多样，购房者情况复杂。“小产权房” 对问题的处

14、理不仅关系到政府管理社会的权威性及不同利益主体之间的利益分配，而且会涉及更深层次的问题。处理不当，易引起社会的不稳定，这是一个必须慎之又慎的问题。“小产权房”问题的根本解决，需要从土地制度上深化改革，整体突破。对此，政府应及早在法律法规上对“小产权房”进行规定和限制，对已经出现的“小产权房”问题，应该在法治的轨道上寻求有效的解决途径，而不能简单取缔或叫停。在土地法律制度尚未修改之前，政府执行现行法律的监管力度必须加大，相关部门的管理职能必须到位，从而“小产权房”的出现。有力地制止新的问题。4.1 改革和完善农村集体土地所有制我国目前的城乡二元土地政策未尽合理，小产权房” 场的日益壮大正是这种结

15、构性矛盾的体现。因此，“小产权房”解决的问题，必须从土地所有制着手，应当着眼于城乡统筹发展，全面审视现行土地制度，研究集体土地相关政策，包括土地入股、集体土地使用权转让等相关问题，在确保我国18亿亩耕地 “红线”目标实现的原则上，通过改革尤其是从法律上完善土地制度，从根本上解决城乡二元化体制给现时发展集体土地二元化制度所带来的弊端和存在的问题。在国家、安排还无法彻底打破的情况下，没办法建立全国统一的一元化的土地管理制度，但可以过渡性地建立集体土地的建设、管理和流转的规范系统。规范集体土地使用权流转、乡镇企业建设用地、宅基地、小产权房等，堵塞其自行流转的巨大的灰色运转空间。2005 年6月23

16、日，广东颁布了广东省集体建设用地使用权流转管理办法规定，2005 年10月1日起，从 广东农村集体建设用地和国有用地一样，可以上市流转，但集体建设用地不得建商品房； 村民出卖和出租住房后，不得再申请，国家发改委下发了国家发展新宅基地改革实验区的通知。2007 年 6 月 7 日， 改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套，要求成渝两市从实际出发，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，这为推动全国深化改革发挥示范和带头作用。这些试点说明地权流转制度已经打破了国有土地的限制，农村的地权和国有地权一样可以进入市场流转，小“ 产权房”的合法化也是大势所趋。4.2 分类别进行合法化运作 如何使 “

17、小产权房” 尽快合法化，在法律上将小产权名正言顺，这不仅关系到“小产权房”购买者、村民、村集体组织、开发商和政府的切身利益，而且也关系到和谐社会的构建这个重大问题7。但是，简单地将“小产权房”合法化，会带来一系列问题。对于出现的问题可采取以下措施解决：第一，对于非法占用耕地，不符合土地利用规划的“小产权，对于占用房”有关执法部门应坚决予以取缔和拆除。第二，农民宅基地性质的土地，政府可依据有关规定严格限定购房者身份，不改变“小产权房”的产权性质。第三，对于符合乡镇规划且已由村委会或乡镇政府办理了确权发证手续的“小产，应权房”允许其补办合法化的购买手续。但在办理过程中，把开发商应补办的手续和购买者

18、应办的手续区分开来，首先应由开发商依照城市房地产开发的规定补交各种费用，办理城各种手续，将集体土地变为国有房地产开发用地8 。第四，市居民购买小产权房，如果是仅有一套房，属实现保障型自住功能的， 政策可以适当倾斜；属改善型第二套住房，在补交税费时适当提升一定比例； 属于奢侈性住房需求、甚至属于炒房投机的情况，应进行严厉打击，确认购房合同无效。第5章 现有小产权房的处理原则关于小产权房的利与弊，众说纷纭，褒贬不一，有人叫好，有人痛斥。本文认为，关于小产权房的利弊都是非常明显的，再述说其利弊已意义不大，目前面临的核心问题是如何解决。目前，小产权房在全国各地已是大量存在。以北京为例，小产权房已占北京

19、商品房交易量近20%，在通州、房山、石景山、大兴等地区，已成片开发并形成了较大的规模，购房人数众多4。政府以非法建筑全部拆除显然是行不通的，事实上亦做不到。即使全部强制拆除，归根结底，浪费的仍然是国家钱财。目前，党中央国务院一再强调社会稳定，建立和谐社会。处理小产权房已不仅仅关系到小产权房的开发建设单位，最关键的是它已涉及到成千上万家购房者，加上购房者的利害关系人更是不计其数。如果处理不好，必将引发社会问题，激化社会矛盾，有悖于建立和谐社会的大政方针。因此，如何妥善处理现有的小产权房，杜绝以后继续出现是一棘手的问题。本人认为，对于小产权房的处理，应坚持以下原则：（一）维护国家利益，兼顾他人利益

20、原则小产权房因未向国家缴纳土地出让金，更重要的是没有如同正常开发建设的商品房一样，缴纳各项税费，给国家造成了巨大的经济损失。因此，对于小产权房应缴纳的各项税费必须缴纳，以维护国家利益是社会公共利益。但是，在维护国家利益的同时，必须充分考虑和兼顾集体、农民、购房者的各方利益，不能以维护国家利益为名而损害他人的利益。国家利益、集体、农民、购房者的利益应放在同等的位置给与保护。（二）维护农民的利益土地是农民乃至全民赖于生存的根本，农民在整个社会阶层中又属于弱势群体。无论采取何种方式或手段处理小产权房，必须充分考虑失地农民的切身权益，最大限度地保护其利益。农民的权益不能得到很好的保护，同样将引发社会问

21、题，给国家和社会造成不必要的负担。（三）考虑购房者的利益购买小产权房者人数众多，而且绝大多数因买不起合法的高价商品房才转而购买无合法产权证书的房屋。许多购房者可能为此花费了一生的积蓄，购买能够买得起的房子，实现有套自己的居所，应该说他们并无过错。因此，在处理小产权房时，购房者的利益同样应给与充分的考虑，尽可能使其免受伤害，至少应降低到最低限度。（四）小产权房不拆除为基本原则对于已建成的楼盘和在建设的小产权楼盘（主体工程已基本完工），原则上不应拆除，应最大限度地予以保护，特别是符合城市整体规划和土地用地规划的小产权房项目。除非违法情节特别严重，如违背基本农田保护等法规、违规开发建设别墅，以及刚刚

22、开工的楼盘，可以予以拆除，恢复农业用地。总之，虽不说一律都不拆，但以不拆为基本原则，最大限度地保留并使其合法化。拆除已建或基本建成的楼房，以及已经出售的楼房，于公于私有害而无益，且造成极大的浪费。更重要的是，拆除这样的楼房将带来严重的社会问题，有悖于党中央、国务院所提倡和坚持的和谐社会。有报道说，目前仅在北京已售和在建的“小产权房”，将超过1000万平方米，如果以每平方米3000元计算，这笔资产超过了300亿元。如果以每户90平米计算，则涉及到11万户50多万人口的住房问题5。若从全国角度分析，涉及的家庭和人员将是不可估量的。因此，如果一律强制拆除，后果将是极其严重的。总之，无论采取何种方式或

23、手段处理小产权房，应尽可能做到公平、公正，照顾各方利益。第6章 现有小产权房处理小商品房是目前房地产市场上的一个怪胎，政府应本着公平、公正，照顾各方利益的原则，妥善处理小产权房。笔者建议，应根据不同情况分别作如下处理：（一）慎重拆除个别小产权房对于非法占用基本农田保护耕地等情形，开发建设小产权房，后果严重的，可以强制拆除，以维护法律的严肃性，以儆效尤。笔者认为，下列楼房可以考虑予以强制拆除：（1）非法占用大量基本农田保护耕地，开发建设别墅，后果极其严重；（2）危害国防安全；（3）违反防洪、防汛等法律、行政法规禁止性规定，危害社会公共利益的。如，在河道内开发建设楼房、别墅等；（4）违反文物、名胜

24、古迹保护的法律、行政法规，非法开发建设楼房、别墅等。但拆除的处理方式必须慎之又慎，特别是对于所建楼房已基本出售给购房者，如必须拆除，必须事先做好拆除后的各方工作，不能仅仅一拆了之，以避免因拆除而引发更多的纠纷和社会不安定因素。（二）补办手续，核发不同的产权证对于绝大多数已建成的小商品房，特别是已经出售给购房者，可以由法定的政府机关补发产权证，使小产权房合法化。但为区别于合法开发的商品房产权证，可根据不同情况，分别处理，核发不同的产权证。核发产权证依法应补缴相关税金以及土地出让金。但如何补缴？这是解决小产权房最为关键、也是最困难的问题。本人认为，我们应分清税金和土地出让金。对于开发企业依法应当缴

25、纳的各项税金，如，企业所得税、营业税、城市维护建设税、土地增值税等等，负有纳税义务的纳税人，必须依法足额缴纳，违法严重者依法给与惩处。对于土地出让金等费用，本文认为：（1）原则上不由村或乡镇政府补缴该部分费金不妥当。理由是，首先，如果要求村或乡镇政府补缴，操作难度很大。小产权房一般并非由村委会或乡镇政府独资出资建设，往往是与开发商联合开发建设，按比例分成。如果强制村委会或乡镇政府缴纳土地出让金及相关费金，显然是一笔不小的资金。因此，村委会或乡镇政府获得的利益可能全部上缴国家，他们对此必将极大的抵触，不便于执行；其次，要求村或乡镇政府补缴土地出让金，村集体和农民的利益没有得到较好的保护，甚至受到

26、了损害。一旦强制补缴土地出让金，导致村民钱地两空，势必失去生存能力；最后，集体在自己所有的土地上开发建设楼房出售，还要向国家缴纳土地出让金，有悖于法理和情理。而且，某些楼房是由当地村集体成员与集体之外的购房者混合购买居住。基于上述理由，土地出让金不宜由村或乡集体缴纳。（2）如果要求开放商缴纳，似乎也不现实。这样，将引发开发商与村委会或乡、镇政府之间不必要的纠纷。另外，个别开发商在将楼盘出售完毕后，或许已经解散，“人去楼空”，或者资金、财产全无，给执法工作带来很大的难度。因此，对于房地产开发公司而言，主要是要求其补缴各项税金，依法给与相应的处罚，追究相应的法律责任。本人认为，最好的处理方式可以分

27、以下两种情况处理：1、核发经济使用房产权证书或限价房产权证书经过核实，符合经济适用房购房条件的购房者，发证机关直接核发经济适用房房屋所有权证书。符合限价房购房条件者，核发限价房所有权证书。对于该两种情况，购房条件、购房者未来转让时的转让条件等可适用经济适用房或限价房的相关规定。2、核发特别房屋所有权证对于不符合经济适用房或限价房的购房者，或不愿意补缴土地出让金的，核发特别房屋所有权证。持有该类房产证的购房者可以自己居住和继承。但是，房屋所有人未来再出售时，因受让人不同而区别对待：（1）房屋所有人出售给政府。在出售给政府时，免缴相关税费、土地出让金等。价格可以按转让时当地市场价格一定比例核定。政

28、府购买后，可以出售给符合购买经济适用房条件的人员，或者用于廉租房出租。 （2）出售给限定的受让人。即直接出售给符合购买经济适用房或者限价房条件的购房人员。在此情况下，由政府核定购买价格，如，可以按经济适用房价格或限价房价格出售，并根据情况相应地降低补缴或者免缴土地出让金及相关税费。是免还是减，应根据具体购房者的具体情况确定。当然，出售给政府与出售给限定人员之间的政策应当协调一致。（3）出售给其他一般购房者。即购房者直接进入二手商品房市场，受让人为普通购房者，但在出让并办理过户手续时，必须补缴土地出让金和相关税费。此时补缴相关费金对于卖方来说并无付出多少，影响的仅仅是其利润而已。因为，从购房到其

29、出售，整个房价可能已有较大的增值，这样出售房屋的原购房人，补缴相关土地出让金等并未增加其经济负担。补缴土地出让金及相关税费应根据转让时的市场及相关规定进行核定。3、核发普通房屋产权证书。购房人在初次办理房屋所有权证时可以直接补缴土地出让金及相关税费，并取得普通房产证和土地使用权证书。取得该房产证的房屋所有权人相同于普通商品房的购房者，所有权人可以自己居住，也可以依法直接上市交易，受让人不受任何限制。对于上述三种方式，购房者在办理产权证书时可以自愿选择。第7章 对村集体和房地产开发单位的处罚对于村委会或者村集体来说，不宜给与没收所得、罚款等经济处罚。理由是：（1）如果对村委会或者村集体给与经济处

30、罚，包括没收售房所得、罚款等，事实上是对农民给与处罚，农民是经济处罚的最终承担者，如此这样不符合维护农民利益原则。（2）更重要的是，他们已经失去了土地，如果再对他们进行经济处罚，农民将最终一无所获，失去了生存或生活保障，这样不但给社会和国家带来很大的社会负担，而且将引发和激化社会矛盾。（3）某些村集体对开发建设小产权房，对本集体成员采用股份制。村委会售房后，所得的款项可能已根据股份向本集体的成员分发该售房利润。如果没收售房款，无疑要求分得利润的成员退还所得利益，这样做实践中很难行得通。（4）社会公众本来对于建设用地必须先征为国有，再由国家出售给开发商，国家垄断土地市场，从中牟取暴利这一规定普遍

31、强烈反对，认为该法已属于恶法，众怒难平。如果再对他们进行经济处罚，就更讲不通。因此，笔者认为对村委会或者说村集体不宜进行经济处罚。当然，对于直接责任人或有其他严重违法行为，可依据该相关法律给与惩处。如果必须补缴土地出让金、没收售房所得或者罚款，笔者认为，该款项不应上缴国库，而是应当建立专项基金，由当地社会保障部门管理和使用，用于当地农民的医疗、养老等社会保障，做到取之民用之于民，以避免或减少社会矛盾和负担，带来不必要的社会问题。当然对于严重违犯土地法等相关法规，毁坏耕地或者有其他违法行为的直接责任人可依法给与相应处罚。对于房地产开发公司应有所不同，他们不是土地的所有者，擅自在集体土地上开发建设商品房，牟取利益，应当给予处罚，如没收所得、罚款等处罚。以维护法律的严肃性，以杜绝再次非法开发建设。但对于没收所得的款项同样不应当上缴国库，而应当归入上述所谈的专项基金。处理小产权房涉及千家万