第七讲 灾害救助比较

1、Company Logo地质灾害气象灾害水文灾害生物灾害次生灾害自然灾害自然灾害 国家国家和社会对于因和社会对于因自自然灾害而然灾害而出现生存危机的出现生存危机的社会社会成员，进行抢救成员，进行抢救与援与援助，以维持其最低助，以维持其最低生活水生活水平平，并使其脱离灾难和危，并使其脱离灾难和危险险的一的一项社会保障制度项社会保障制度。一、灾前救助准备一、灾前救助准备二、灾二、灾后救助后救助 救助方针救助方针 救助对象救助对象 救助内容和标准救助内容和标准 管理和实施程序管理和实施程序 资金来源资金来源灾前准备灾前准备自然灾害自然灾害救助应急预案救助应急预案自然灾害救助条例自然灾害救助条例（国务

2、院（国务院2010年）年） 第八条（第八条（应急预案内容）：应急预案内容）： （一）自然灾害救助应急组织（一）自然灾害救助应急组织指挥体系指挥体系及其职责；及其职责；（二）自然灾害救助（二）自然灾害救助应急队伍应急队伍；（三）自然灾害救助应急（三）自然灾害救助应急资金、物资、设备资金、物资、设备；（四）自然灾害的（四）自然灾害的预警预报预警预报和灾情信息的和灾情信息的报告、处理报告、处理；（五）自然灾害救助应急（五）自然灾害救助应急响应的等级和相应措施响应的等级和相应措施；（六）灾后（六）灾后应急救助应急救助和居民住房和居民住房恢复重建恢复重建措施。措施。Company Logo灾后救助 依靠

3、群众、依靠集体、 生产自救、互助互济、 辅之以国家必要的救济和扶持Company Logo住房倒塌，住房倒塌，自建能力不足的自建能力不足的救助对象死者死者家家属属生活困生活困难难的的 因灾害引起因灾害引起伤伤、病而无病而无钱医钱医治的治的 需需紧紧急避急避险险、转转移安置的移安置的 缺衣被、口粮等生活必需品，没有自救能力的缺衣被、口粮等生活必需品，没有自救能力的Company Logo救助标准救助标准根据灾民的困难程度，给予适根据灾民的困难程度，给予适当补助当补助 ,是一种临时性救助。是一种临时性救助。Company Logo管理和实施程序灾民自愿申请灾民自愿申请 村民小组初评后提名村民小组初

4、评后提名 召开村民大会或村民代表召开村民大会或村民代表大会进行民主评议大会进行民主评议 Company Logo村民委员会审查，张榜公布后村民委员会审查，张榜公布后上报乡镇（街道）人民政府上报乡镇（街道）人民政府 乡、镇（街道）人民政府审核乡、镇（街道）人民政府审核并填写并填写灾民救助花名册灾民救助花名册 报县（区）民政局审批并领报县（区）民政局审批并领取取灾民救助卡灾民救助卡 Company Logo地方财政地方财政资金（主）资金（主）中央财政中央财政资金（辅）资金（辅）资金来源资金来源社会捐赠社会捐赠（辅）（辅）政府财政政府财政资金资金（主）（主） 人类无法避免灾难的发生，但有效的救人类无

5、法避免灾难的发生，但有效的救灾体制能减缓灾害的影响。灾体制能减缓灾害的影响。 中日美建立了不同的救灾体制，在中日美建立了不同的救灾体制，在汶川汶川地震、东海岸地震、卡特里娜飓风地震、东海岸地震、卡特里娜飓风三大灾害三大灾害应对中，表现出不同的特点。应对中，表现出不同的特点。汶川地震汶川地震东海岸地震东海岸地震卡特里娜飓风卡特里娜飓风受灾受灾情况情况一、救援表现比较一、救援表现比较8级，死亡约7万，失踪约1.8万9级、海啸、级、海啸、核电站泄漏，核电站泄漏，死亡约死亡约1.2万，万，失踪约失踪约1.6万万飓风、海啸死亡约1800人美国卡特琳娜飓风美国卡特琳娜飓风汶川地震汶川地震东海岸地震东海岸地

6、震卡特里娜飓风卡特里娜飓风国国家家领领导导人人反反应应地震地震2个小时个小时后后，温家宝即，温家宝即飞往灾区，紧飞往灾区，紧急成立抗震救急成立抗震救灾指挥部，并灾指挥部，并坚守灾区，乃坚守灾区，乃至进入震中地至进入震中地区，进行现场区，进行现场指挥。受到媒指挥。受到媒体、国人的广体、国人的广泛赞誉。泛赞誉。菅直人震后立即成菅直人震后立即成立地震紧急对策本立地震紧急对策本部，当晚发表原子部，当晚发表原子能紧急事态宣言，能紧急事态宣言，第第2天早上天早上乘直升乘直升机前往福岛核电站，机前往福岛核电站，并空中视察了受灾并空中视察了受灾严重区域。有媒体严重区域。有媒体批评其贸然进入灾批评其贸然进入灾区

7、，耽误研究对策区，耽误研究对策时间。时间。布什正在休假，布什正在休假， 36小时后白宫才小时后白宫才成立救援指挥部，成立救援指挥部，并于次日开展工并于次日开展工作。作。2天后天后，提前，提前结束休假，返回结束休假，返回途中乘飞机了解途中乘飞机了解灾情。灾情。4天后进入天后进入灾区视察。媒体灾区视察。媒体猛烈批评其反应猛烈批评其反应迟缓。迟缓。汶川地震汶川地震东海岸地震东海岸地震卡特里娜飓风卡特里娜飓风军队介入当日当日1万人左万人左右的解放军、右的解放军、武警即投入救武警即投入救灾。第二天又灾。第二天又紧急调动紧急调动10万，万，进行抢救、抢进行抢救、抢修道路、排除修道路、排除险情。最后，险情。

8、最后，参与救灾总兵参与救灾总兵力达到力达到14.6万万。当日即派遣自卫当日即派遣自卫队参与救灾，第队参与救灾，第二天投入二天投入2万兵万兵力，几天后又增力，几天后又增至至5万，万，10万万，最后还召集最后还召集1万万名预备自卫官。名预备自卫官。其间，曾有报道其间，曾有报道自卫队拒赴自卫队拒赴泄露泄露核电站执行任务核电站执行任务国民警卫队国民警卫队2天后天后才抵达，才抵达，首先睡觉、首先睡觉、打牌打牌。警察放弃搜。警察放弃搜救改为维护治安。救改为维护治安。布什布什4天后下令天后下令1万万多名联邦士兵赶赴多名联邦士兵赶赴灾区。警卫队灾区。警卫队持枪持枪核弹核弹。曾发生。曾发生射击射击救援直升机和车

9、队救援直升机和车队的事件。的事件。 汶川地震汶川地震东海岸地震东海岸地震卡特里娜飓风卡特里娜飓风救灾物资分配由救灾物资储由救灾物资储备库、政府筹备库、政府筹备、各社会力备、各社会力量支援的大量量支援的大量物资物资紧急运往紧急运往灾区，基本满灾区，基本满足了灾民的需足了灾民的需要。但也出现要。但也出现了了重复救济、重复救济、骗取骗取救灾物资救灾物资及及废弃废弃等现象。等现象。大量救灾物资积大量救灾物资积聚在中心城市，聚在中心城市，但由于燃料不足、但由于燃料不足、道路和港湾破坏，道路和港湾破坏，以及司机人手不以及司机人手不够等因素，物资够等因素，物资无法尽快分送无法尽快分送到到成百上千各避难成百上

10、千各避难所。导致有的灾所。导致有的灾民被民被饿死、冻死饿死、冻死由于现场指挥由于现场指挥混乱、道路破混乱、道路破坏、气候恶劣、坏、气候恶劣、运输工具缺乏，运输工具缺乏，救灾物资难以救灾物资难以送达灾区，送达灾区，大大量堆积，直至量堆积，直至废弃废弃，由此也，由此也招致一些援助招致一些援助国家的不满。国家的不满。汶川地震汶川地震东海岸地震东海岸地震卡特里娜飓风卡特里娜飓风灾灾区区社社会会秩秩序序地震后，灾区军民总体积极救灾，秩序井然秩序井然，灾区没有没有出现秩序混乱状态。灾区秩序井然，灾灾区秩序井然，灾民们民们淡定、克制、淡定、克制、冷静、有序冷静、有序，相互，相互救援、排队购物、救援、排队购物

11、、服从安排。由于核服从安排。由于核电站泄漏，东京出电站泄漏，东京出现抢购现象。现抢购现象。由于几十个小由于几十个小时未能得到有时未能得到有效的援助，效的援助， 新新奥尔良出现无奥尔良出现无政府状态，发政府状态，发生大范围生大范围抢劫、抢劫、纵火、强奸纵火、强奸等等行为。行为。汶川地震汶川地震东海岸地震东海岸地震卡特里娜飓风卡特里娜飓风干干部部任任免免提拔提拔了一批表了一批表现突出的干部现突出的干部和党员，和党员，处置处置了了“不作为不作为”干部，甚至就干部，甚至就地免职。如都地免职。如都江堰市民政局江堰市民政局副局长、团结副局长、团结村党支部书记村党支部书记等被等被就地免职就地免职。还有一些干

12、部还有一些干部因擅用地震捐因擅用地震捐款被免职。款被免职。震前菅直人政府震前菅直人政府因政治现金而面因政治现金而面临空前的危机。临空前的危机。灾难爆发后，朝灾难爆发后，朝野双方迅速野双方迅速放下放下党争，携手合作党争，携手合作，开展救援和重建开展救援和重建工作。灾难工作。灾难10天天后，菅直人政府后，菅直人政府支持率猛增支持率猛增11个个百分点。没有出百分点。没有出现各级官员辞职、现各级官员辞职、被免职事件。被免职事件。由于受到救灾不由于受到救灾不力的广泛批评，力的广泛批评，联邦联邦应急管理署应急管理署署长署长辞职辞职，新奥，新奥尔良市尔良市警察局长警察局长因为数百名警察因为数百名警察擅离职守

13、，宣布擅离职守，宣布辞职。美国国会辞职。美国国会调查了红十字会，调查了红十字会，一些议员严厉批一些议员严厉批评其失职，迫使评其失职，迫使红十字会主席辞红十字会主席辞职职。汶川地震汶川地震东海岸地震东海岸地震卡特里娜飓风卡特里娜飓风媒媒体体反反应应政府、军民、政府、军民、社会各界的救社会各界的救灾行动受到国灾行动受到国内外媒体的内外媒体的广广泛赞誉泛赞誉。批评批评主要针对一些主要针对一些公司、明星的公司、明星的捐款行为，救捐款行为，救灾物资灾物资贪污、贪污、挪用、欺骗行挪用、欺骗行为为，以及对灾，以及对灾区学校、医院区学校、医院等的公共工程等的公共工程质量的质疑等。质量的质疑等。灾难发生后，日灾

14、难发生后，日本灾民有序、服本灾民有序、服从、淡定面对灾从、淡定面对灾难的态度，赢得难的态度，赢得了世界的一片赞了世界的一片赞誉。国内媒体大誉。国内媒体大都都保持克制保持克制，避，避免对政府施压。免对政府施压。但一周后，由于但一周后，由于救灾不力、核电救灾不力、核电站危机恶化，政站危机恶化，政府受到国内外媒府受到国内外媒体的体的大量批评大量批评。公众、媒体、国公众、媒体、国会会猛烈批评猛烈批评各级各级政府、警察、国政府、警察、国民警卫队、红十民警卫队、红十字会等机构，批字会等机构，批评他们缺乏准备，评他们缺乏准备，组织协调能力差，组织协调能力差，反应缓慢，救灾反应缓慢，救灾不力。他们之间不力。他

15、们之间也也相互指责相互指责。黑。黑人人大规模集会抗大规模集会抗议议政府救灾不平政府救灾不平等、等、“玩忽职玩忽职守守”。通过比较，初步感觉：通过比较，初步感觉：中国救灾比较高效，中国救灾比较高效，日本救灾比较有序，美国救灾比较混乱。日本救灾比较有序，美国救灾比较混乱。但事实是，中国的死亡失踪人数是最多的，但事实是，中国的死亡失踪人数是最多的，而美国是最少的。而美国是最少的。排除受灾程度的因素，这些表象下面潜藏着排除受灾程度的因素，这些表象下面潜藏着不同的救灾体制，值得我们深入比较分析。不同的救灾体制，值得我们深入比较分析。（一）法制化程度比较（一）法制化程度比较 1、没有统一的、没有统一的救灾

16、法救灾法。 2、突发事件应对法突发事件应对法（2007），没能清楚划），没能清楚划分责权利分责权利 政治权威推动，而不是由法制化所规范。政治权威推动，而不是由法制化所规范。 高效救灾的四要素：高效救灾的四要素： 一、政府重视程度；二、政府是否强有力；一、政府重视程度；二、政府是否强有力； 三、严重程度；三、严重程度； 四、社会影响大小四、社会影响大小二、制度差异分析二、制度差异分析 世界上最完备的防灾救灾法律体系，包括世界上最完备的防灾救灾法律体系，包括基基本法本法和和专项立法专项立法。 仅抗震法律就有仅抗震法律就有24部部，还有洪水、火山、雪，还有洪水、火山、雪灾、森林火灾、风水灾、航空等专

17、项法律。灾、森林火灾、风水灾、航空等专项法律。 新问题：新问题：核电站危机、新技术危机核电站危机、新技术危机 也建立了比较完备的救灾法律法规。详细规也建立了比较完备的救灾法律法规。详细规定了定了联邦部门的责权利联邦部门的责权利，各级政府的职责职责各级政府的职责职责。 但完备的法律不一定就能有效救灾但完备的法律不一定就能有效救灾： 应对不太严重灾害富有成效，在应对突发性应对不太严重灾害富有成效，在应对突发性特大灾害时，法律程序繁复、墨守陈规、应变特大灾害时，法律程序繁复、墨守陈规、应变能力。能力。（二二）救救灾灾预预案案二救救灾灾预预案案各级政府制订具各级政府制订具体的救灾预案，体的救灾预案，并

18、定期进行演练，并定期进行演练，不断修订完善。不断修订完善。东海岸地震后，东海岸地震后，灾民的淡定有序，灾民的淡定有序，因为日本人相信因为日本人相信“一切都安排好一切都安排好了，不必慌张了，不必慌张”。各级政府都总结各级政府都总结本地救灾经验教本地救灾经验教训，建立应急预训，建立应急预案，并不断调整、案，并不断调整、更新。更新。问题在于，预案问题在于，预案的制定和演练，的制定和演练，和救灾现实情况和救灾现实情况有些脱节，尤其有些脱节，尤其是各种救灾力量是各种救灾力量的协调配合方面。的协调配合方面。各地也建立了各地也建立了预案体系，但预案体系，但仅仅原则性规仅仅原则性规定。大同小异，定。大同小异，

19、很少更新，没很少更新，没有根据本地风有根据本地风险和救灾情况险和救灾情况来制定。来制定。 预案往往沦为预案往往沦为一种政绩形式。一种政绩形式。（三）政府纵向层级职能划分比较（三）政府纵向层级职能划分比较 中央负责特大救灾问题的决策管理，各级政府中央负责特大救灾问题的决策管理，各级政府负责本行政区域灾害管理工作。负责本行政区域灾害管理工作。 职责同构职责同构 。保证各级政府在中央政府的保证各级政府在中央政府的领导下，高效地开展救灾工作。领导下，高效地开展救灾工作。 相互掣肘：相互掣肘：一是中央对地方过多干预和限制。一是中央对地方过多干预和限制。降低地方自主性。二是监督体制主要是自上而下降低地方自

20、主性。二是监督体制主要是自上而下的，撤换及提拔部分下级官员也成为有效手段。的，撤换及提拔部分下级官员也成为有效手段。三是各级政府对上级政府及至中央的依赖。三是各级政府对上级政府及至中央的依赖。 “传统上，灾害响应工作一直是由传统上，灾害响应工作一直是由各州和地各州和地方政府负责方政府负责的，联邦政府提供支持的，联邦政府提供支持”。只有灾害。只有灾害严重，由州长向总统提出请求宣布为重大灾害，严重，由州长向总统提出请求宣布为重大灾害，联邦政府才能介入。联邦政府才能介入。 即使联邦介入，也即使联邦介入，也不能指挥州政府官员，更不能指挥州政府官员，更没权力撤职没权力撤职，而是组建现场联合指挥所。布什曾

21、，而是组建现场联合指挥所。布什曾要求接管救灾指挥工作，但被拒绝了。要求接管救灾指挥工作，但被拒绝了。 各级政府职责明确划分，但各级政府调动成各级政府职责明确划分，但各级政府调动成问题，其行动效率不及中国。问题，其行动效率不及中国。 综合了中美的长处，克服了两者的短处综合了中美的长处，克服了两者的短处。既。既清晰地划分了三级政府的职责，又实现了相互之清晰地划分了三级政府的职责，又实现了相互之间的有效协调合作。间的有效协调合作。 市町村作为灾害应对的主体。上一级政府不市町村作为灾害应对的主体。上一级政府不直接参与管理，主要指导、技术、资金支持。直接参与管理，主要指导、技术、资金支持。 地震时，各级

22、政府成立的地震时，各级政府成立的“灾害对策本部灾害对策本部”的协作会更加密切，救援协作是高效而有序的。的协作会更加密切，救援协作是高效而有序的。（四）横向协调比较（四）横向协调比较 民政部综合协调，但难以指挥、调动其他部民政部综合协调，但难以指挥、调动其他部门。在民政综合协调基础上，门。在民政综合协调基础上，由政府统一指挥，由政府统一指挥，地方服从中央，局部服从全局。地方服从中央，局部服从全局。 汶川地震后，汶川地震后，温总理长期坚守第一线，也是温总理长期坚守第一线，也是救灾体制的需要。救灾体制的需要。需要他指挥几万大军、各种社需要他指挥几万大军、各种社会力量。否则灾区救援可能一片混乱！会力量

23、。否则灾区救援可能一片混乱！ 协调部门是协调部门是应急管理署（应急管理署（FEMA），），9.11后，后，划入国土安全部。划入国土安全部。 FEMA规模较小，连客车、卡规模较小，连客车、卡车和救护车都没有。它需分派任务给联邦各部门车和救护车都没有。它需分派任务给联邦各部门及社会力量。及社会力量。 FEMA在救灾中在救灾中并不能对其他部门进行有效并不能对其他部门进行有效地协调地协调，各部门协调员更倾向于向本部门汇报。，各部门协调员更倾向于向本部门汇报。 国土安全部重视反恐轻视救灾，国土安全部重视反恐轻视救灾，救援应急基救援应急基金分配不足。金分配不足。 当发生大灾害时，中央政府成立当发生大灾害时

24、，中央政府成立“非常灾害非常灾害对策本部对策本部” 协调指挥。由协调指挥。由内阁防灾担当大臣内阁防灾担当大臣负责负责协调和联络。协调和联络。 都道府县设有防灾局，综合协调辖区救灾。都道府县设有防灾局，综合协调辖区救灾。横向协作预案经常演练，不断修正，横向合作是横向协作预案经常演练，不断修正，横向合作是协调、有序的。协调、有序的。 通过横向和纵向的有效协作，日本建立了通过横向和纵向的有效协作，日本建立了全全政府危机管理模式政府危机管理模式。（五）军队的介入比较（五）军队的介入比较 救灾是中国军队义不容辞的责任。救灾是中国军队义不容辞的责任。党对军队实党对军队实行绝对领导行绝对领导，救灾部队归现场

25、救灾指挥部调遣。，救灾部队归现场救灾指挥部调遣。 军队进行救援的军队进行救援的专门训练专门训练。救灾的期限没有进行。救灾的期限没有进行严格限定。严格限定。 军队是中国救灾的军队是中国救灾的主要力量主要力量，如汶川地震、，如汶川地震、98抗洪等。抗洪等。 军民一体抗灾！救灾不带枪！军民一体抗灾！救灾不带枪！ 世界上首次（世界上首次（1957年）将年）将“救灾救灾”列为军队的列为军队的主要任务主要任务，冷战结束后更是强化了该职能。需要抢险时，由都道府县知事向防卫厅长官提出申请，获批后向灾区派遣救援部队。 救援范围：救援范围：搜寻和营救、预防疫病、处理残骸、防洪抗险、医疗急救、供应水和食品、运输人员

26、和物资等。 专业化力量救灾，排斥大众参与！没能形成专业化力量救灾，排斥大众参与！没能形成全社会抗灾机制。全社会抗灾机制。严重灾害将导致严重灾害将导致救援行动迟缓！救援行动迟缓！ 军队国家化，不由政党控制军队国家化，不由政党控制，其职能也严格，其职能也严格界定界定军事任务。军事任务。救灾工作不属于军队的职责，救灾工作不属于军队的职责，军队也不进行救灾训练。军队也不进行救灾训练。 州长可以请求总统动用军队拯救生命、保护财州长可以请求总统动用军队拯救生命、保护财产，但产，但不能超过不能超过10天天。这是为了。这是为了防止领导人滥用防止领导人滥用军事力量。军事力量。 救灾的救灾的常规力量是应急支持功能小组常规力量是应急支持功能小组（ESF），），当前有十五个这样的当前有十五个这样的ESF。（六六）灾灾害害预预防防二救救灾灾预预案案1、颁布建筑抗震标准。2、设立“防灾日”、“防灾周”，纪念