财政支出绩效评价的国际经验和项目预算管理

1、财政支出绩效评价的国际经验和项目预算管理 1、财政支出绩效评价的产生、发展历程 有两条逻辑思路可以用来理解财政支出绩效评价的产生、发展历程： 一是伴随着社会政治理念、政治制度的演进，财政支出绩效评价存在一个逐步获得重视的过程。 由于财政支出绩效评价实际上是对政府行为的评价，因此，财政支出绩效评价制度的建立及其特性会受到社会政治经济制度的制约。 具体地说，一定时期的政府公共管理模式决定了财政支出绩效评价的内容和形式。 二是伴随着相关科学技术的产生与发展，财政支出绩效评价的理论与方法也有一个发展历程。 财政支出绩效评价制度涉及现代管理科学、制度经济学和公共财政学等科学，是多种现代科学理论在公共财政

2、管理领域的具体运用。 同时，由于财政支出绩效评价还涉及许多数据的处理，因此也需要较高的数理统计及计算技术的支持。 1、财政支出绩效评价的产生、发展历程 有两条逻辑思路可以用来理解财政支出绩效评价的产生、发展历程： 一是伴随着社会政治理念、政治制度的演进，财政支出绩效评价存在一个逐步获得重视的过程。 由于财政支出绩效评价实际上是对政府行为的评价，因此，财政支出绩效评价制度的建立及其特性会受到社会政治经济制度的制约。 具体地说，一定时期的政府公共管理模式决定了财政支出绩效评价的内容和形式。 二是伴随着相关科学技术的产生与发展，财政支出绩效评价的理论与方法也有一个发展历程。 财政支出绩效评价制度涉及

3、现代管理科学、制度经济学和公共财政学等科学，是多种现代科学理论在公共财政管理领域的具体运用。 同时，由于财政支出绩效评价还涉及许多数据的处理，因此也需要较高的数理统计及计算技术的支持。 总起来说，近代财政支出绩效评价思想萌芽于工业革命完成后所建立的国家审计制度，主要特点是对公共支出的合法性和合规性进行审查。 20世纪的凯恩斯革命为政府扩大其职能提供了强大的理论支撑，随着政府职能的逐步扩大，此时的财政支出绩效评价除了原有的审计内容外，已开始关注对政府财政支出的效率性和效力性进行审查。 20世纪中后期，伴随着全球经济的滞胀和低效率以及全球化竞争的加剧，为摆脱政府公共管理的低效率和财政困境，在全球范

4、围内掀起了一场政府改革的浪潮，这种被称为新公共管理运动的改革内容主要包括公共服务的市场化改革、政府内部管理改革以及加强政府公共活动的绩效管理。而强调对财政支出的绩效评价也成为这场运动的一项重要内容。 在这一时期，财政支出绩效评价改革的内容由过去鉴证式的事后评价，逐步过渡到对整个财政支出活动全过程的评价。 评价的目标也由过去的为公共部门财务工作提供审计式的鉴证和报告发展到评价公共支出的效率性；并试图通过评价发现问题，为公共部门改进工作提供决策建议和依据。 目前，世界许多国家都在研究和采用各种公共支出管理的理论和方法。 许多国际组织和公共政策研究机构也在做这方面的研究和实践工作。 其中，公共支出绩

5、效评价的理论较为成熟、实践较为普及的国家主要有美国、英国、澳大利亚等国。 2、美国财政支出绩效评价实践 从19世纪开始，随着西方各国民主意识的不断增强，西方国家先后建立了从事政府审计的权威机构，来监督政府的收支活动。 这一时期的审计主要是对财政支出合法性和合规性的审查，没有涉及到财政支出的合理性和效率性。 到了20世纪，在1906年，美国纽约市成立了市政研究局，开始对政府绩效评价进行研究，探索提高自治市政府效率的途径。 1907年，纽约市政研究局首次把以效率为核心的绩效评估技术应用到纽约市政府，运用社会调查、市政统计和成本核算等方法和技术,建立了主要评价政府活动的投入产出、评价政府活动的结果的

6、绩效评价体系。 纽约市政绩效评价的实践开创了公共部门绩效评价的先河。 1927年，Ridley出版了市政工作衡量：行政管理评估标准的调查一书； 1938年，Ridley和Simon合作出版了市政活动的评价； 1947年，Simon出版了管理行为管理组织决策过程的研究。 这些著作都是政府支出绩效评价早期的研究成果。 到了20世纪60年代，美国会计总署率先提出了以经济性(economy)、效率性(efficiency)、效果性(effectiveness)为主体的“3E”评价方法。 所谓“经济性”考虑的是投入成本的降低程度; 所谓“效率性”考虑的是所获得的工作成果与资源消耗之间的对比关系; 所谓“

7、效果性”考虑的是政府所进行的工作或提供的服务在多大程度上达到了政府预定的目标,在多大程度上满足了公众的需求。 在这一时期，美国国防部实行了计划项目预算系统(PPBS)。这个系统要求政府部门仔细评估各自的使命和职能，收集投入、产出以及与部门目标有关的信息，并作量化评估。 20世纪60年代后期，美国城市学院与政府、非组织营利组织合作，着手提供计划项目预算系统所要求的评价数据。 由于政府在社会中所追求的价值理念(如平等、公益、民主等)和“3E”评价法单纯强调经济性之间存在矛盾与冲突，因此后来又加入了“公平（equity ）”指标，发展为“4E”。 另外，由于政府公共部门的非盈利性和软目标性，使得政府

8、投入的产出难以量化。为了避免“3E审计”的片面性，美国的政府绩效评估体系由硬性指标和软性指标共同构成，硬性指标是由美国会计总署承担的对政府的绩效审计；软性指标是由社会大众对政府的评价，例如定期调查发布政府支持率，以增强政府执政地位的合法性和政策的权威性。 1972年,美国政府审计师用于绩效审计的工作量占到了其总工作量的86%,足见绩效审计在美国政府审计中的地位。 1973年，美国的尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”，力图使公共部门的绩效评估科学化、规范化、经常化。 1979年，美国国家管理和预算办公室制定了关于行政部门管理改革和绩效评价工作。 该文件规定，联邦政府所有的行政部门和机构都

9、必须对其公共活动的过程和实施结果进行效益评价，目的是提高政府的公共行政效能，优化公共支出的使用效益。 1、财政支出绩效评价的产生、发展历程 有两条逻辑思路可以用来理解财政支出绩效评价的产生、发展历程： 一是伴随着社会政治理念、政治制度的演进，财政支出绩效评价存在一个逐步获得重视的过程。 由于财政支出绩效评价实际上是对政府行为的评价，因此，财政支出绩效评价制度的建立及其特性会受到社会政治经济制度的制约。 具体地说，一定时期的政府公共管理模式决定了财政支出绩效评价的内容和形式。 二是伴随着相关科学技术的产生与发展，财政支出绩效评价的理论与方法也有一个发展历程。 财政支出绩效评价制度涉及现代管理科学

10、、制度经济学和公共财政学等科学，是多种现代科学理论在公共财政管理领域的具体运用。 同时，由于财政支出绩效评价还涉及许多数据的处理，因此也需要较高的数理统计及计算技术的支持。 总起来说，近代财政支出绩效评价思想萌芽于工业革命完成后所建立的国家审计制度，主要特点是对公共支出的合法性和合规性进行审查。 20世纪的凯恩斯革命为政府扩大其职能提供了强大的理论支撑，随着政府职能的逐步扩大，此时的财政支出绩效评价除了原有的审计内容外，已开始关注对政府财政支出的效率性和效力性进行审查。 20世纪中后期，伴随着全球经济的滞胀和低效率以及全球化竞争的加剧，为摆脱政府公共管理的低效率和财政困境，在全球范围内掀起了一

11、场政府改革的浪潮，这种被称为新公共管理运动的改革内容主要包括公共服务的市场化改革、政府内部管理改革以及加强政府公共活动的绩效管理。而强调对财政支出的绩效评价也成为这场运动的一项重要内容。 在这一时期，财政支出绩效评价改革的内容由过去鉴证式的事后评价，逐步过渡到对整个财政支出活动全过程的评价。 评价的目标也由过去的为公共部门财务工作提供审计式的鉴证和报告发展到评价公共支出的效率性；并试图通过评价发现问题，为公共部门改进工作提供决策建议和依据。 目前，世界许多国家都在研究和采用各种公共支出管理的理论和方法。 许多国际组织和公共政策研究机构也在做这方面的研究和实践工作。 其中，公共支出绩效评价的理论

12、较为成熟、实践较为普及的国家主要有美国、英国、澳大利亚等国。 2、美国财政支出绩效评价实践 从19世纪开始，随着西方各国民主意识的不断增强，西方国家先后建立了从事政府审计的权威机构，来监督政府的收支活动。 这一时期的审计主要是对财政支出合法性和合规性的审查，没有涉及到财政支出的合理性和效率性。 到了20世纪，在1906年，美国纽约市成立了市政研究局，开始对政府绩效评价进行研究，探索提高自治市政府效率的途径。 1907年，纽约市政研究局首次把以效率为核心的绩效评估技术应用到纽约市政府，运用社会调查、市政统计和成本核算等方法和技术,建立了主要评价政府活动的投入产出、评价政府活动的结果的绩效评价体系

13、。 纽约市政绩效评价的实践开创了公共部门绩效评价的先河。 1927年，Ridley出版了市政工作衡量：行政管理评估标准的调查一书； 1938年，Ridley和Simon合作出版了市政活动的评价； 1947年，Simon出版了管理行为管理组织决策过程的研究。 这些著作都是政府支出绩效评价早期的研究成果。 到了20世纪60年代，美国会计总署率先提出了以经济性(economy)、效率性(efficiency)、效果性(effectiveness)为主体的“3E”评价方法。 所谓“经济性”考虑的是投入成本的降低程度; 所谓“效率性”考虑的是所获得的工作成果与资源消耗之间的对比关系; 所谓“效果性”考虑

14、的是政府所进行的工作或提供的服务在多大程度上达到了政府预定的目标,在多大程度上满足了公众的需求。 在这一时期，美国国防部实行了计划项目预算系统(PPBS)。这个系统要求政府部门仔细评估各自的使命和职能，收集投入、产出以及与部门目标有关的信息，并作量化评估。 20世纪60年代后期，美国城市学院与政府、非组织营利组织合作，着手提供计划项目预算系统所要求的评价数据。 由于政府在社会中所追求的价值理念(如平等、公益、民主等)和“3E”评价法单纯强调经济性之间存在矛盾与冲突，因此后来又加入了“公平（equity ）”指标，发展为“4E”。 另外，由于政府公共部门的非盈利性和软目标性，使得政府投入的产出难

15、以量化。为了避免“3E审计”的片面性，美国的政府绩效评估体系由硬性指标和软性指标共同构成，硬性指标是由美国会计总署承担的对政府的绩效审计；软性指标是由社会大众对政府的评价，例如定期调查发布政府支持率，以增强政府执政地位的合法性和政策的权威性。 1972年,美国政府审计师用于绩效审计的工作量占到了其总工作量的86%,足见绩效审计在美国政府审计中的地位。 1973年，美国的尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”，力图使公共部门的绩效评估科学化、规范化、经常化。 1979年，美国国家管理和预算办公室制定了关于行政部门管理改革和绩效评价工作。 该文件规定，联邦政府所有的行政部门和机构都必须对其公共

16、活动的过程和实施结果进行效益评价，目的是提高政府的公共行政效能，优化公共支出的使用效益。 20世纪80年代，里根政府执政期间，在自由经济思想的影响下，对公共支出绩效评价的实践更是在全国范围内被推广，评价的范围也由原先的公共支出领域扩展到几乎所有的公共政策领域。 20世纪80年代，美国俄勒冈州(Orengon)成立俄勒冈进步委员会。该组织积极推广实施政府财政支出绩效的“标杆管理法”。 标杆管理法本来是私人企业的一种管理方法。其基本原理就是将自身的关键业绩行为与最强的竞争对手或那些在行业中领先的、最有名望的企业的关键业绩行为进行比较与评价，主要是分析这些基准企业的绩效形成原因，在此基础上建立企业可

17、持续发展的关键业绩标准及绩效改进的最优策略的程序与方法。 与“3E”评价法相比，标杆管理法的优点主要体现在： （1）在指标体系构建上更加全面与完善。标杆管理的指标体系除了经济层面的指标外，还包括政府提供的公共产品如教育质量的比较评估，政府在公益性活动中所作努力的指标等。 标杆管理法本来是私人企业的一种管理方法。其基本原理就是将自身的关键业绩行为与最强的竞争对手或那些在行业中领先的、最有名望的企业的关键业绩行为进行比较与评价，主要是分析这些基准企业的绩效形成原因，在此基础上建立企业可持续发展的关键业绩标准及绩效改进的最优策略的程序与方法。 与“3E”评价法相比，标杆管理法的优点主要体现在： （1

18、）在指标体系构建上更加全面与完善。标杆管理的指标体系除了经济层面的指标外，还包括政府提供的公共产品如教育质量的比较评估，政府在公益性活动中所作努力的指标等。 （2）标杆管理法的第一步是确定标杆,作为政府奋斗的目标,在每一个实施阶段结束后都把结果与确定的标杆相比较,进行阶段性的总结评估,以对下一阶段的方法作出调整,直至最后达到标杆水平,确定更高的标杆。这样，比较和评估完全融为一体,通过比较实现评估,以评估促进与更高水平的比较。而“3E”评价法仅仅集中于实施结果的审计,缺乏标杆的引导和激励作用。 该州在指标体系设计方面的成功经验可以归纳为以下几点: (1)与社会在未来时间内所希望达到的愿景以及政府

19、所制定的长期战略保持绝对一致。 (2)广泛征求社会各界人士的意见，在此基础上对政府绩效评价指标进行筛选与提炼。 (3)重点关注社会亟待解决的问题。 这样，所形成的指标体系大致由三个层次组成: (1)描述指标体系的所属领域; (2）选取每一领域中若干具有代表性且具有较高测评价值的部分; (3)在每一部分确定最终具有针对性的测评指标。通过分解最终构成政府绩效评估的158个测评指标。 1993年，美国联邦政府成立了“国家绩效评估委员会（）”。 同年，美国国会颁布政府绩效与成果法案（又被称为GPRA）。 该法案的主要目的是要求各政府职能部门应设定公共活动的绩效目标，并在活动完成后对绩效目标和实际的实施

20、结果进行年度评价。 同时该法案还要求各公共部门每年应向国会提交年度部门公共活动绩效报告，目的在于提高公共部门的工作效率和责任心，提高公共决策的有效性。 1992年，哈佛商学院教授罗伯特s卡普兰和大卫P诺顿开发出了一种新型的绩效评估方法：平衡记分卡法。 该方法从四个角度来评估管理组织的绩效：顾客、财务、内部业务和内部创新与学习，并要求彼此之间保持适度的平衡。 在评估的四个纬度中，顾客和财务的角度注重组织的现状，而内部业务角度和创新与学习角度则关注组织的长远发展，后两个纬度是保证组织未来的顾客满意和财务优化的内在动力。 美国德克萨斯州(texas)政府以运输部门为样板，将平衡计分卡法用于政府绩效的

21、评估。构建了包括外部效益、顾客满意度、雇员发展、内部过程优化4个层面以及与之相应的15个关键领域的54个具体评价政府绩效的指标， 平衡记分卡在公共部门运用的关键是： （1）公共部门对自身战略、使命要有准确的分析和把握，并对该战略在政府内部各部门的分解。 （2）公共部门对服务对象即“顾客”要有正确的认识。 （3）公共部门内部要逐步建立不断学习、变革和创新的氛围，建立学习型政府。 平衡记分卡首次提出了政府短期目标与长期目标、组织战略与评估指标体系相结合的要求。 把政府对社会发展所承担的眼前责任与长远责任结合起来,政府不单单要学会花纳税人的钱实现财政收支的平衡,更重要的是要承担起引导社会良性发展的重

22、任。 因此平衡记分卡是一个既注重当前发展又关注长远战略的评估方法,这是评估方法上的一大突破。 美国政府财政支出绩效评价的组织结构： 美国的绩效评价在组织实施上涉及到美国国家会计总署、总统预算和管理办公室以及各政府职能部门。 国家会计总署的职责是代表国会对各部门进行年度绩效考评，接受国会委托对部门、计划、项目和各项专项工作的绩效进行评价，授权各职能部门内部的评价办公室对本部门的绩效进行评价。 总统预算和管理办公室的职能是协助总统对预算的编制进行监督并对各部门的计划、政策及工作的有效性进行评价。 各部门在每个预算年度的前5个月要向预算和管理办公室上报年度计划，办公室将根据上交的春季绩效评价报告对各

23、部门的年度计划进行评价并决定对预算是否进行调整。 联邦政府各部门的责任是负责向国会提交本部门的战略规划和年度计划。 在评价的实施方式上，政府绩效与结果法案要求各职能部门首先要制定本部门的长期战略规划和年度计划，其中长期战略计划必须每3年修订一次。 根据各部门制定的战略计划和年度计划，由国家会计总署或中介机构或职能部门内部的评价机构对本部门的公共活动过程和结果进行绩效评价，最后向国会提交评价报告。 在评价的内容和对象上，美国目前的绩效评价对象还仅仅是具体部门的年度绩效和具体项目的效益评价。 不过，虽然目前美国所进行的绩效评价对象还没有包括财政支出的各个方面。但就具体部门或项目评价的内容来说确是非

24、常广泛的，包括过程评价、经济效益评价和综合影响评价等。 在评价之后，国家会计总署根据评价的结果和评价信息及时发现各职能部门管理中所存在的问题，并根据问题及时提出解决的方案供国会和政府决策参考。 除此之外，美国政府还把评价的结果和各部门的责任紧密结合起来，以提高职能部门的责任意识。 2、英国财政支出绩效评价的实践 英国近代财政支出绩效评价的实践始于1979年撒切尔夫人所推行的政府改革计划。 1982年，英国政府颁布财务管理新举措，该举措要求政府各部门应树立浓厚的“绩效意识”。 1983年，英国的卫生与社会保障部第一次提出了较为系统的绩效评价方案，这一方案有140个绩效评级指标。 1985年，英国

25、政府要求公共部门的所有政策议案只要涉及到资金问题都必须向议会提交提案的目标及实现目标需要投入的成本，并在提案实施后提交实施的结果评价报告。 在20世纪90年代布莱尔执政初期，提出建立现代化政府的理念，并颁布了现代化政府白皮书，目标是建立高质量、高效率的以公共服务享用者为中心的公共服务体系。 布莱尔政府认为，为实现这一目标，一个有用和有效的工具就是对政府的支出进行绩效评价，于是在1997年，英国政府又颁布了支出综合审查法案。 支出综合审查法案要求各公共部门必须对本部门的预算和支出进行全面的审查，并在此基础上，建立连续3年的支出计划。 同时该法案还要求各部门应与财政部签订一份所谓的公共服务协议，该协议的内容由三块构成，即责任条款、目标条款和实现目标的计划。 该法案还要求各部门每年应向议会提交一份秋季绩效评价报告，内容是对本部门的目标完成情况进行评价。 英国政府的公共服务和公共支出办公室（PSX）具体指导和监督绩效评价工作的实施。 PSX由首相助理和数个内阁成员组成。 评价工