浅议基层债务管理目前存在的问题和对策

1、浅议基层债务管理目前存在的问题和对策近几年来，为加快推进地方节能环保、保障房、综合整治等重点项目投资建设，改善民生和生态环境保护，基层政府通过举借政府性债务筹集建设资金，有力地促进了当地经济社会各项事业的快速持续发展。在大量举借政府性债务的同时，也伴随着地方政府性债务风险的升高。如何加强政府性债务管理，有效防范地方政府性债务风险，各级基层政府及相关部门需要更加重视。一、基层政府融资过程中出现的问题.融资平台公司资产质量较差，偿债能力不强融资平台公司作为基层政府举借债务的“主力军”，在“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”中发挥了重要作用，对交通、市政和生态环境等起到了改善作用。伴随着融资平

2、台公司的快速发展，制度建设相对滞后，使得基层政府积聚了很大的财政和金融风险。资产质量不高，有的甚至将道路、绿化苗木等不易变现的资产作为抵押物进行贷款，更加增大了基层的债务风险。如某地的某融资平台公司，截止2014年11月末，需偿还的债务余额为21亿余元，公司资产负债率68.97%，超过国际上通常认为资产负债率8.97个百分点。从自身盈利情况看，公司投资建设的项目建设周期长、所需资金量大，且多数投入到棚户区改造、生态建设和环境保护等公益性行业，短期内难以产生经济效益，其中生态建设和环境保护项目投入5个亿，棚户区改造等保障性住房建设投入12个亿，以上两项债务余额占整个融资平台债务余额的81%。另外

3、，公司部分应收账款长期挂账已面临损失，其收回的可能性小，考虑这些因素，公司的资产负债率指标会进一步升高。.地方政府性债务管理不够规范，来源渠道多一是政府性债务管理制度不健全，一些基层政府债务管理制度虽有对乡镇债务进行管理的内容，但乡镇仍存在独立举债，不利于对产生的债务进行有效控制和管理。二是举债渠道和规模口径不统一。从目前基层政府举借的债务看，举债的主体既有融资平台公司，又有政府部门、事业单位；从来源看，有银行贷款、中央代发地方债券，也有集资、欠款等多种形式。三是个别单位和部门违规集资。一些单位和部门为了自身发展的需要，向职工进行集资，承诺给予一定的借款利息，有的借款利息超过同期银行贷款利率，

4、使得这种集资成为部分学校为职工谋利的方式。四是乡镇政府违规担保。作为基层机关的乡镇政府为了扶持当地经济社会的发展，违规私自出具承诺函，进行担保贷款，这些都是国家明令禁止的事项。.部分资金使用违规，效益不高一是部分债务资金未按合同规定的用途使用。基层政府为了能更好地进行融资，在与银行等借款单位签订借款合同时，虚拟借款用途，而实际借款另有用途。二是部分政府性债务资金未及时安排使用，造成资金的闲置，效益低下。二、基层政府债务问题产生的原因.刚性支出增多，财政负担重。每年政策性增支因素日渐增多，各项民生保证政策财政补助标准的不断提高，医药卫生体制改革、农村“一事一议”等政策的落实，都需要财政安排大量补

5、助支出。.部分项目需要地方配套资金，造成资金紧张。为了调动地方抓项目的积极性，国家、省、市安排的建设项目都有一定比例的地方配套资金，由于可用财力十分有限，配套资金在一定范围内、一定程度上、一定单位还存在不到位的情况，致使一些项目形成一些负债，特别是交通、城建等基础设施建设和教育、文化、卫生等社会事业建设方面欠账较大。.部分基层政府历史负担沉重，短期内又有巨额资金需求。基层政府客观上需要筹措资金促进地区经济社会发展，市政建设任务艰巨，另外，还要不断加大对教育、卫生、文化、环保、社保等基本公共服务的投入，短期内产生巨额资金需求。而每年基层振幅还需要消化医疗保险、工程欠款等历史欠账，但在现行财政体制

6、下，地方政府财政收支矛盾突，这些都给财政都造成了很大的支出压力。三、应对地方政府性债务问题的建议.规范举债形式，改善债务结构国家统筹控制地方举债的总体规模，在协调国债与地方债务规模关系的同时，综合考虑各地经济社会发展水平、财政收入状况、偿债能力以及历史债务规模等因素，合理确定地方债务省际平衡比例，科学确定年度举债计划,堵住违规举债渠道，改善政府债务的期限结构和品种结构，从而使地方政府降低对银行贷款的过度依赖，提高资金使用效率，并防范政府负有直接偿还责任的公益性项目融资所蕴含的金融风险，解决地方政府在基础设施建设和公共服务方面财力不足的状况。.指定专门机构，加强归口管理一是明确财政部门在政府性债

7、务管理中的主体地位。禁止政府各部门、单位直接举债或间接承担偿债责任，尽快扭转多头举债、分散使用、财政兜底的局面。在财政部门设立体系垂直的债务管理中心，抓紧制定政府性债务会计核算制度，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态评估和监测。二是将地方政府性债务逐步纳入财政预算体系，防止债务规模失控。.落实责任主体，分类清理规范一是以财政资金为还款来源、用于提供城市基础设施等其他公共产品的，需由政府直接偿还的债务，政府必须切实负起偿还责任。二是对于可推向市场的负债项目，要加快推向市场，逐步将这类业务企业化，通过整体拍卖、资产重组、租赁经营等方式和途径将平台公司承担的债务交给各类市场主体消化。三是对于政

8、府部门举债项目，要按照“谁举债、谁负责、谁偿还”的原则，制订偿债计划，必要时可采取预算抵扣的方式督促清偿。四是对因宏观政策调整造成的债务，应考虑停息挂账处理。另外，从债务形成时间看，对于存量债务，要建立债务台账，落实偿债责任和途径，列出化债时间表；对于新增债务，应按市场化和“谁借谁还谁受益”明确债务偿还主体，依法确立债权债务关系，规范债务清偿行为，防止转移偿债主体，明确偿债及连带责任。.强化预警系统，完善监控机制一是财政部门应建立本级及下级政府性债务统一管理信息系统，掌握债务规模、类别、区域、期限、用途等变动情况，进行风险识别、度量、分析和动态跟踪，关注负债率、债务率、偿债率、偿债准备金、利息支出率、债务依存度等指标。二是在此基础上建立债务风险数据库，收集各类与财政债务风险相关的政府经济活动数据。重点关注债务率、新增债务率、偿债率、利息支出率、债务依存度、资产负债率、负债率、短期债务占比和担保债务占比等指标，对风险进行及时监控，特别是对超预算资金投资项目的跟踪监控等。.完善考核机制，加大问责力度一是推进调整干部业绩考核指标，从单一的经济增长指标转变为综合指标体系，不仅反映经济增长的质量和成本、公共产品与服务的质量和成本，还