我国环境管理中行政协助制度的立法思考

1、我国环境管理中行政协助制度的立法考虑：行政协助制度是与行政主体权限分工亲密相关的制度。在环境管理中，政府的环境保护职能分别由不同的职能部门承当；这一特征使环境管理领域需要引入行政协助制度，以保障政府的环保职能得到统一完好的履行。我国环境管理中行政协助的立法不仅必要而且可行，详细而言，构建我国环境管理中的行政协助制度包括两个局部:在修订后的?环境保护法?中进展原那么性规定和相关配套环境法规中的详细规定。关键词：行政协助；环境管理；环境执法一、行政协助制度的构成行政协助是指行政主体在履行自身职责过程中遇到自身无法克制的障碍,向与其无隶属关系的其他行政主体提出协助恳求,被恳求机关依法提供职务上的帮助

2、以支持恳求机关实现其行政职能的制度1p76。关于行政协助的根本内容,行政法学者叶必丰教授认为主要包括以下几个方面。一行政协助的情形一般说来，有以下情形之一的，行政主体可依法恳求有关行政主体提供行政协助：第一，由于法律上的原因，行政主体无法自行执行公务的。例如，海关没有逮捕人犯的职权。为此，?海关法?第7条规定，海关在执行公务受到抗拒时，可恳求公安机关和人民武装警察部队提供行政协助。第二，由于事实上的原因，特别是缺乏履行公务所必需的工作人员或机构时，行政主体无法自行执行公务的。例如，对在逃的人犯，公安机关可发布通缉令，恳求有关公安机关和海关等协助缉拿。第三，行政主体执行其公务还需要有一定的事实材

3、料，而该事实材料又不得由其自行调查的。例如，行政主体所需要的事实材料在军事禁区和属于国家机密不对外开放的其他场所、部位的，可恳求有关部门协助提供。第四，行政主体执行其公务所必要的文件或其他证据，为被恳求行政主体占有的。例如，公安机关在办理走私、抗税等治安案件时，往往要恳求海关、税务机关提供有关证据予以协助。第五，行政主体执行公务，显然比被恳求行政主体协助办理需付出更多费用的。例如，相对人在外地而需要对其进展调查或执行处分决定的，可恳求相对人所在地有关行政主体协助办理，以节省经费、进步效率。二行政协助的争议假如没有不得予以行政协助和可以不予行政协助的情形，被恳求行政主体不得以其他原因或认为原行政

4、决定不当为由而回绝提供行政协助。被恳求行政主体认为自己没有提供行政协助的义务时，应将其意见通知恳求协助的行政主体。恳求协助的行政主体对此有异议的，由它们共同的上级行政主体就有无协助义务作出裁决。中国地质大学学报(社会科学版)2022年7月第12卷第4期王曦，等：我国环境管理中行政协助制度的立法考虑三行政协助的费用恳求行政主体一般不必向被恳求行政主体支付行政协助的费用。在被恳求行政主体所垫付的费用超过一定限度时，恳求行政主体应根据被恳求行政主体的要求支付该项费用。四行政协助的责任归属从理论和理论上看，行政协助所要实现的行政决定是否合法，应按恳求行政主体所在地有效的法律、法规和规章认定；协助行为的

5、合法性，那么按被恳求行政主体所在地有效的法律、法规和规章认定。被恳求行政主体按要务施行协助行为的，恳求行政主体应承当违法所产生的法律后果，即应对恳求的合法性负责。被恳求行政主体违法施行协助行为的，应对此承当法律责任，即应对协助行为的合法性负责2p148-149。二、我国环境管理中建立行政协助制度的必要性事实上，行政事权的划分，难以做到十全十美。在这种情况下，行政助的优势在于：在不打破事权划分现状、尊重各行政主体已有行政权限的前提下，以最低的行政本钱来实现对事权划分的补充，弥补和修复事权划分不合理带来的弊端。所以，行政协助是事权划分的有益补充。鉴于此，在我国环境管理中建立行政协助制度，一定程度上

6、有助于解决当前环境行政事权分工不合理所带来的问题。此外，这一制度在我国环境管理中的建立，也表达了政府环境管理工作的特殊性，以及满足了当前我国环境管理中对行政协助立法的实际需求。详细阐述如下。一符合环境的整体性要求环境的整体性决定了环境问题不能用分散的机构孤立地加以解决，它们处在一个复杂的因果关系网中。但与环境的整体性相矛盾的是，随着环境法的日益完善和开展，纳入环境法的管理对象越来越庞杂，环境管理部门的分工越来越细3(p22)，呈现出分散的“条状管理形式。在这种环境整体性与部门分散性的矛盾状态下，任何一个部门在施行环境监管的过程中，都不可防止地会与相关部门的环境监管职能产生掣肘，难以顺利实现各自

7、的环境监管目的，因此，环境的整体性要求过去曾是分割的各个机构“捆绑在一起。而行政协助的制度功能就在于整合碎化的行政资源,包括整合因职能分工形成的部门化行政资源与因地理分割形成的区域化行政资源4p44。所以，行政协助有利于解决以上环境整体性与“条状管理形式的矛盾，符合环境是一个统一整体的要求。二缓解环境监管部门职能穿插的痼疾我国当前环境保护监管各部门之间的职能穿插非常严重，详细包括规划职能的穿插和重叠、监测职能的穿插和重叠、保护职能的穿插和重叠、及纠纷处理职能的穿插和重叠5p52。其中涉及穿插最严重的部门主要是环保部门、水利部门和林业部门之间6p295。正因为这种体制现状，致使一些部门之间存在互

8、相揽权或者互相推诿等不良现象。而行政协助制度正是弥补权限分工不利后果，应对部门权限穿插的重要制度。“从逻辑上讲，不同行政机关都有与其他不相隶属的行政机关存在协助的可能，尤其是对于职权相近，相对人范围存在穿插的事项，可能性就更强。7p28所以，行政协助制度有利于解决当前环境保护监管体制中职能穿插的固有难题。有助于实现环保部门的“统管定位现行?环境保护法?第7条将环保部门定位为“对环境保护工作施行统一监视管理的部门，即常说的“统管部门，目的是希望环境保护行政主管部门发挥其综合协调作用，将分散的各部门“黏合起来，既实现行政一体化又符合环境的整体性。但事实上，“统管之权形同虚设。根据现有法律，环保部门

9、与分管部门的执法地位平等，不存在指导与被指导、监视与被监视的关系。它们之间只是在环境保护监视管理分工上的区别8p43。环保部门假如随意“延伸其权利，那么缺乏法律根据8p55。所以，目前抽象的“统管定位既没有详细的施行机制，更没有配套的制度建立，在现实中根本无法操作。比方环保部门对某一区域的水污染进展防治时，需要向城建部门获取城市污水搜集管网分布情况、污水搜集率和处理率等信息；需要提请农业部门在指导农业消费过程中考虑到环境保护因素，以调控农药化肥的施用量，从而减少农村面源污染。但环保部门因为没有法律上的直接根据，在实际中得不到相关部门的支持和配合。因此，环保主管部门的“统管定位根本没有实现，各部

10、门也没有被“黏合起来，仍然是散沙一盘。因此，在环境法律中，特别是修订现行?环境保护法?时，应增加行政协助的条款，尤其应赋予环保主管部门明确的行政协助恳求权，使其获得一个实现“统管地位的工具和手段，从而保障其他部门对环保主管部门的配合和支持，最终实现政府整体的环保公共职能。四表达政府环境管理工作的特殊性环境管理中的行政协助因被恳求主体不同，可以分为两类：一是指环境保护监管职能部门与其他非环保职能部门之间的协助，二是指环境保护监管职能部门之间的协助。第一类协助主要包括环保部门与公安、监察、工商等部门之间的协助。例如，环保部门没有逮捕人犯的职权，为此环保部门在执行公务受到抗拒时，可恳求公安机关提供行

11、政协助。又如环保部门开展辖区内污染源普查，涉及国民消费总值等经济技术指标，可向财政、发改委、统计等部门恳求提供，涉及常住人口和暂住人口数量等可向公安部门恳求提供9p40。第二类协助主要是指环保部门与海洋、港务监视等污染防治部门及土地、林业等自然资源保护部门之间的互相协助。我们认为，只有这一类协助才真正表达了环境管理工作的多部门性及环境整体性；同时也正是这些特性，决定了环境管理中的行政协助主体众多，且协助的情形纷繁复杂。因此，即使我国借鉴德国、西班牙、韩国以及我国台湾地区的做法，通过制定行政程序法就行政协助做出通那么性规定，也并不能完全满足环境行政管理领域中行政协助的特殊需要，也并不代表在我国环

12、境保护法体系中就无需再就行政协助进展详细化的规定。因为通那么性规定通常是对行政协助的条件、方式、回绝及回复、争议的解决、费用的负担和责任归属等根本程序的规定，这些规定无法表达环境管理领域的特殊需要，仅根据这些通那么性规定仍然无法应对环境管理理论中的行政协助问题。而且，我国当前没有行政程序法对行政协助的根本程序做出专章规定，这就更需要在环境保护法体系中对行政协助的程序性要求作出标准，以使环境管理实际中的行政协助有章可循。五现行立法不能满足环境管理的需要总体而言，行政协助制度在环保法律中几近空白。在环境法律层面，明确规定行政协助的立法仅有一条，即?矿产资源法?第11条。它规定：“国务院有关主管部门

13、协助国务院地质矿产主管部门进展矿产资源勘查、开采的监视管理工作。盛自治区、直辖市人民政府有关主管部门协助同级地质矿产主管部门进展矿产资源勘查、开采的监视管理工作。在环境法规、规章中也只有零星规定。如?矿产资源法施行细那么?第8条、?防止拆船污染环境管理条例?第4条等。仅有的几条规定也不具有可操作性。如?矿产资源法?第11条对矿产行政部门可以恳求协助的主体有哪些部门都没有规定，只模糊规定为“有关部门；其配套立法?矿产资源法施行细那么?第8条不仅因袭了这种协助主体的表述，而且对提请协助的详细情形也没有做出明确规定，只是以“按照国务院规定的职责分工这样模糊的立法语言一笔带过。以上寥寥可数的立法规定，

14、不仅数量少而且可操作性差，带来了一系列的问题。首先，由于已有立法不仅对于协助的被恳求主体没有进展明确列举，也极少对行政协助的常见情形进展明确规定，所以恳求机关和被恳求机关都对各自的协助权利和义务认识不清，引起环境管理中行政协助主体关系不明。其次，由于已有立法没有对行政协助的争议和责任归属等进展硬性规定，各个部门的协助没有法律强迫力，协助的主观感情色彩过强，推诿或回绝的情况较多，影响了整体的效果。最后，由于立法缺乏，在我国环境管理行政协助理论中，出现了以上级指导指令、结合执法等行政手段代替立法来实现行政协助的异化现象，造成了超越职权、滥用职权的现象，掩盖了行政协助制度的正当价值。正因为现行环保法

15、律中行政协助的缺乏带来了一系列问题；因此迫切需要在环境法律中增加有关行政协助的规定，明确行政协助的法律地位，为环境行政管理中的行政协助提供法律根据和支持，从而弥补现行有关环境管理事权分工上的缺点。三、我国环境管理中建立行政协助制度的可行性当前，通过立法建立我国环境管理中的行政协助制度，具有以下有利条件。一我国其他行政管理领域可资借鉴的行政协助立法经历在我国现行法律体系内，虽然不如域外行政协助立法成熟的国家或地区那样，通过程序法和单行法相结合的方式对行政协助加以引导和规制，但分散规定在单行法律、法规甚至规章层面的行政协助立法却是事实7p29。通过考察这些已有立法，可以为我国在环境法律中建立行政协

16、助制度获得一些经历。在单行法层面的立法规定，比拟典型的有?海关法?第12条的规定：“海关执行职务受到暴力抗拒时，执行有关任务的公安机关和人民武装警察部队应当予以协助。?审计法?第37条规定：“审计机关履行审计监视职责，可以提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协助。?行政监察法?第22条规定：“监察机关在办理行政违纪案件中，可以提请公安、审计、税务、海关、工商行政管理等机关予以协助。法规、规章层面的立法规定，比拟典型的是?行政监察法施行条例?中对行政协助的规定。一是对监察机关与相关部门之间的主要协助情形进展了细化，如?行监察法施行条例?第17条规定：“监察机关办理违法违

17、纪案件，遇有以下情形之一的，可以提请公安机关、司法行政部门予以协助：一需要向在押的犯罪嫌疑人、被执行刑罚的罪犯调查取证的；二需要阻止与案件有关的人员出境的；三需要协助搜集、审查、判断或者认定证据的。二是对监察机关与相关部门的协助行为的形式进展了规定，如?行政监察法施行条例?第20条规定，监察机关提请相关部门协助，应当出具提请协助书，写明需要协助办理的事项和要求。从已有立法，我们得出三方面的启示：第一，我国目前虽然没有统一的行政程序法对行政协助制度作出通那么性规定，但不少行政管理领域的法律法规，都根据自身行政执法的现实需要规定了行政协助条款。虽然，相对于行政程序法的通那么性规定，这种行政单行法分

18、散立法的形式可能会造成立法工作量加大和法律制度内容不协调1p79，但此缺乏可以由将来的行政程序法进展完善。因此，根据这一经历，在环境法律中，尤其是?环境保护法?中对行政协助制度进展立法是可行的。第二，?行政监察法?和?行政监察法施行条例?就对行政协助作了不同“粗细程度规定。这一相辅相成的立法形式，也有利于弥补我国没有行政协助制度通那么性规定的缺乏，为理论操作提供了法律标准上的较为方便、明确的根据。这也值得我国环境保护法体系中对行政协助制度立法时借鉴。第三，行政协助条款以授予恳求主体协助恳求权为立法惯例。行政协助的主体分为恳求协助的主体和被恳求协助的主体，并且两者之间不存在行政隶属关系。行政协助

19、的恳求主体是因履职过程中遇到障碍而提出行政协助恳求的一方，相应地，应恳求而提供协助的一方为行政协助的被恳求主体。理论上而言，行政管理中承当行政职能的各部门都既可以作为恳求协助的主体，也可以作为被恳求协助的主体；并非某一部门恒为行政协助恳求主体，而另一部门恒为行政协助被恳求主体。但已有各行政单行法规都是以本行政管理领域的“主管部门为恳求主体，并以授予其协助恳求权为立法惯例；并不会同时授予其他相关部门相应的协助恳求权。如?审计法?第37条规定，审计机关履行审计监视职责，可以提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协助；并没有同时规定其他相关部门也能恳求审计机关的协助。这种形式

20、能明确各行政领域的协助主体关系，方便理论中操作。因此，我们在环境法律中构建行政协助制度时，应注意这一立法惯例。二我国环境管理中涌现出有关行政协助的理论经历近年来，我国环境管理如水污染防治中的行政协助已获得了一些珍贵的理论经历。这些经历说明，环境管理中的行政协助制度不仅是必要的，也是可行的。根据我国当前的环境保护监管体制，环境保护行政主管部门对水污染防治施行统一监视管理，而交通、水行政、国土资源、卫生、建立、农业、渔业等部门在各自职责范围内对水污染防治详细施行监管。详细分工包括，水利部门负责保持流域最低程度的生态需水量，交通部门负责水上交通工具对水环境造成的污染管理，建立部门负责城市生活面源和点

21、源管理，农业部门负责农村消费和生活面源污染控制，林业部门负责水域沿岸植被过滤带的营造和维护。因此，在水污染治理中，分管部门都具有各自独特的法定职权、管辖领域、专门信息和技术手段等。为了实现水环境管理的整体目的，环境保护部门作为统管部门需要其他分管部门的协助，其中最为常见的协助情形就是对水环境管理各方面信息和资料的提供和获龋比方水利部门在确定水源用处时通过对水质进展监测，获取水质状况和污染物排放状况。也就是说，作为统管部门的环境保护行政主管部门，通过协助恳求权获得相关职能部门拥有的水环境质量信息、污染物排放状况和污染源布局等信息后，以根据全面信息统筹安排水污染治理行动。三有较成熟的外国立法例可资

22、借鉴就世界范围而言，行政协助制度的建立以大陆法系的国家或者地区最为典型，如德国、西班牙、日本、韩国都通过行政程序法律建立了行政协助制度10(p443)；对行政协助的适用情形、费用负担、程序运作、争议处理、法律责任等做出系统完好的规定。其中较为特殊的是法国，其行政程序法律没有对行政协助作出明文规定，这方面的规定主要表达在?法国环境法典?中1(p77)。正因为这样，?法国环境法典?以下简称?法典?成为环境立法中建立行政协助制度的代表，为我国提供了很好的立法经历。?法典?关于行政协助的条款规定在环境保护部门的职权范围一节中。详细包括以下几条：1971年的第71-94号法令第3条规定，“负责自然保护和

23、环境的部长级代表为履行其职责，他可以求助于其他部长指导下的部门和机构。在1976年第76-1085号法令第5条中也有一样的规定。但值得注意的是，1977年的第77-433号法令关于环境保护部门可以恳求协助的部门范围有了一个明显的变化：即由“可以求助于其他部长这样的笼统条款，进一步详细规定为“负责自然保护和环境的生活质量部长尤其需要装备部长、领土规划部长和农业部长指导下的部门和机构的协助，而1993年的第93-787号法令第2条，那么对环境部长可以恳求协助的部门做出了更为详细而详尽的列举，到达了十余个部门和委员会。详细包括：1农村土地规划、水和森林管理全国委员会、兽医学会全国委员会和农学全国委员

24、会；2矿业全国委员会；3农业、渔业部、工业、邮电通讯和外贸部及装备、交通运输和旅游部的省级部门；4内政、领土整治部、科研和高等教育部、社会事务、卫生和城市化部的中央行政管理部门以及它们的驻外省机构，尤其是预防电离辐射中心总部；5法国海洋开发研究院11(p5-8)。从法国的立法经历，我们可以得到两方面的启示：第一，立法形式的借鉴。在一国的行政程序法律没有就行政协助作出通那么性规定的立法背景下，该国环境法律更需要建立行政协助制度，以标准环境保护理论中出现的行政协助关系，以更好地保障各部门统一履行环保职能。我国当前的立法背景与法国非常相似。因此，不能因为我国没有行政程序法对行政协助进展通那么性规定，

25、就否认行政协助制度在环境法律中的立法可行性。而应借鉴法国的立法经历，对环境行政理论中存在的行政协助情形做出及时的立法回应立法条款详细规定的借鉴。首先，?法典?规定的行政协助条款，仅列举了被恳求协助的部门，没有详细规定可以恳求的事项。我们认为有两方面的理由：一方面，如前所述，对于行政协助的通那么式规定通常都规定在行政程序法律中。?法典?作为环境法律而非一国的行政根本法，不适宜对行政协助的根本程序进展立法；而只需表达政府环保职能多部门性的特点，对环境部长可以恳求协助的主体作出列举即可。另一方面，行政协助在环境行政管理的各个层面和各项事务中都有可能涉及，立法无法一一作出规定；即使勉强规定，也极有可能

26、出现挂一漏万的情形。而且，行政协助是一种职权范围内的辅助性行政行为，恳求主体与被恳求主体都是在各自的职权范围内作出相应的行政行为。因此，?法典?虽然没有规定环境部长可以恳求协助的事项，但因其对被恳求主体作了详细而详尽的列举，已能最大程度地满足环境保护理论中行政协助的需要，只要环境部长的恳求事项不超过被恳求主体的职权范围即可。其次，?法典?规定的行政协助条款对被恳求主体作了详细而详尽的列举。如前所述，1993年的第93-787号法令第2条对环境部长可以恳求协助的部门做出了更为详细而详尽的列举，到达了十余个部门和委员会。我们认为，随着环境保护理论中行政协助事务日渐复杂，行政协助涉及的部门也越来越多

27、，仅仅笼统地规定被求助主体，已无法保障环境保护部门获得相关部门的协助以顺利履行其法定职责，也无法有力地约束被求助主体。只有逐步转变为对被求助部门的详细列举的立法形式，才能真正保障环保部门的恳求协助权，也才能真正将环境立法中规定的行政协助条款落到实处。因此，我国在环保法中对行政协助进展规定时，也应尽量列举出被恳求的部门和机构，以尽可能保障政府环保职能的统一完好履行。四、我国环境管理中建立行政协助制度的主要内容一立法形式我们认为，要全面确立我国环境管理中行政协助制度，可行的立法形式是程序法加单行法规形式。首先，通过在行政程序法的总那么局部，用简练的条文对行政协助的根本问题，如适用情形、费用负担、运

28、作程序、争议解决、救济形式、法律责任等进展通那么性规定；其次，在制定各单行法时，涉及行政协助问题的，应当以行政程序法中规定的行政协助根本内容为原那么，根据各自领域的实际情形对行政协助的主体和可预计的协助事务进展相应的标准12p83-84；最后，在制定行政法规、规章时，再对行政协助的详细运作过程进展细化和标准。它们之间的互相关系，应当是各自有所侧重，并相辅相成。但需要强调一点的是，虽然环境管理中的行政协助制度是一个系统工程，并非单部法律或单个法律条文设计所能完成，所以应从以上三个不同层次进展立法。鉴于本文的研究主旨是环境管理中的行政协助制度，相对于在行政程序法中对行政协助制度进展立法构建，另两个

29、层次的立法构建才是本文的重点。详细阐述如下：1在?环境保护法?中对行政协助制度作出原那么性规定，而并非将这一原那么性条款规定在其他环境单行法中。这一选择有以下理由：首先，这是由?环境保护法?在我国环境保护法体系中的特殊地位“环保事业根底法所决定的13p13-14。如前所述，虽然我国目前没有行政程序法对行政协助制度作出通那么式的规定，但在详细行政管理领域的类似“根底法中大多对行政协助进展了立法。如?审计法?第37条，?行政监察法?第22条，等等。由这些已有立法例可以看出，各行政领域的行政单行法，都根据各自领域的实际情形对行政协助事务进展了总体、综合的规定。同样，?环境保护法?在整个环境保护法体系

30、中，具有特殊的地位和不可替代的作用，是制定环境保护法体系中的自然资源保护和环境污染防治单行法、环境保护行政法规、规章的根本根据8p62。鉴于这一原因，我们将环境管理领域中行政协助制度原那么性规定在修订后的?环境保护法?中，而不是规定在其他环境保护单行法律中。需要指出的是，在?环境保护法?中原那么性规定行政协助制度，并不代表在其他环境保护单行法律中就不对行政协助进展规定。事实上，?矿产资源法?第11条已对行政协助进展了规定。所以,在?环境保护法?对行政协助制度作原那么性规定,主要是强调在?环境保护法?中对环境管理中的行政协助进展综合性、总那么式的规定，而在其他环境保护单行法中，仅对防治某一类污染

31、物或者保护某一类自然资源时的行政协助进展规定。其次，行政协助制度是对?环境保护法?第7条的延伸和开展。根据行政法理，行政分工和行政分权是行政协助产生的根本前提14p224-225，协助制度本身是对行政权限的补充，是与各职权主体的管辖权限亲密相关的一个问题2p148。基于此法理，对之进展立法时应将行政协助条款规定在行政管理体制专章或职责分工条款中。同时，已有的环境立法经历也说明，行政协助规定通常是环境管理职权范围或职责分工的一个重要内容。如?法国环境法典?有关行政协助的规定就安排在中央环境保护部门的职权范围局部。事实上，建立和完善国家环保行政体制，正是?环境保护法?的特殊功能和使命之一13p11

32、。对环境管理体制的相关规定也一直是?环境保护法?的重要内容。1979年公布的?环境保护法(试行)?就专门规定了一章“环境保护机构和职责,这在其他部门法中是很少见的。现行?环境保护法?也已在第7条原那么性规定了各环境保护监视管理职能部门的权限分工。由此可见，拟构建的行政协助条款与?环境保护法?第7条是亲密相关的，可以说是第7条的延伸和开展。换言之，?环境保护法?第7条是我国环境管理中行政协助立法的前提和根据。因此，我们选择在?环境保护法?中原那么性规定行政协助条款。第三，自现行?环境保护法?第7条原那么性规定了统分结合的管理体制，此后的每一部环境单行法中,都以第7条为蓝本不同程度地规定了管理体制

33、条款。因此?环境保护法?第7条的正确与否，对于其他环境单行法律的管理体制完善和重构有着高屋建瓴之指导功能15p91。所以，将行政协助制度原那么性规定在?环境保护法?第7条中，能促使其他环境单行法逐步对行政协助制度进展立法，也能最终实现行政协助制度在环境保护法体系中的标准化和制度化环境保护法?对行政协助制度作出原那么性规定，而非对行政协助的根本程序进展细化规定。理由如下：首先，对于?环境保护法?这种综合性环境保护根本法层次的法律，是对国家环境保护方针、政策、原那么、制度和措施的根本规定。其法律标准的特点是原那么性和综合性8p62。因此，?环境保护法?对行政协助制度仅作原那么性规定。其次，对于行政

34、协助制度的程序要求，如行政协助的适用情形、费用负担、程序运作、争议处理、法律责任等，一般都规定在行政程序法或专门性立法中。假如没有行政程序法和行政协助专门立法，也只能通过法规、规章等配套的下位法将协助制度进一步细化，而并不太合适规定在某一行政管理领域的单行法律中。如我国?行政监察法?和?行政监察法施行条例?就对行政协助作了不同“粗细程度规定。(3)在?环境保护法?中仅规定行政协助的主体。在?环境保护法?中对行政协助进展原那么性规定，仅限于规定行政协助主体，而并不对行政协助的一般情形进展规定。这也符合国内外已有的立法经历。从前文可知，?法国环境法典?中的行政协助条款仅对恳求主体和被恳求主体做出了

35、规定。相类似的，我国其他行政管理领域在对行政协助进展立法时，在行政单行法层次也仅对行政协助条款作出原那么性规定，如?审计法?第37条、?行政监察法?第22条等都仅规定了审计机关和监察机关在履行本身职责时，可以恳求公安、税务、海关、工商等机关予以协助，并无进一步的详细规定。因此，根据这些已有的立法经历，?环境保护法?作为我国环境法律中的根底性立法，也只对行政协助制度作原那么性规定，即只规定环境管理中行政协助的恳求和被恳求主体。这一安排的理由有二：一是，环境保护领域涉及的各职能部门多达十几个，跨部门的协助事务要处理的关系非常复杂，并且详细的协助情形也是包罗万象，假如不由国务院制定相关行政法规对环境

36、管理中跨部门的行政协助条件、协助事务、协助形式、协助争议和责任归属等做出规定，那么非常不利于行政协助制度在环境管理中的贯彻和落实。二是，如前所述，环境法律中已有行政协助的立法都过于原那么，缺乏可操作性，形同虚设，这严重削弱了行政协助制度应有的制度功能和法律强迫力。因此，必须通过相关行政法规将协助制度详细化和细化。二立法内容的详细设计首先，行政协助条款仅规定环境保护行政主管部门为恳求协助主体。从前文可知，无论?法典?还是我国的行政单行法律，在进展行政协助立法时，都是以规定恳求协助主体为立法惯例。从环境管理的理论效果来看，环境保护行政主管部门作为环境监视管理的统一监管部门，作为政府各职能部门中唯一

37、以环境保护为核心职能的部门，只有授予其行政协助恳求权才能最大限度地发挥行政协助在环境管理中的制度功能。因此，我们在环境法中规定环境保护行政主管部门为恳求协助主体，政府其他各职能部门为被恳求协助的主体。其次，行政协助条款中被恳求协助主体确实定应当注意以下三点。第一，被恳求协助主体以现行?环境保护法?第7条为基矗其理由有二：一是对于被恳求主体的范围应尽量做出详细而详尽的列举，仅作“可以求助其他部门式的规定不利于行政协助条款的施行。这也已经法国环境法的立法经历所证明。二是我国现行?环境保护法?第7条确立了我国当前的环境监视管理体制，其列举的13个部门根本涵盖了行政协助的被恳求主体，也较为符合我国的环

38、境行政执法理论。第二，除了?环境保护法?第7条以外，各环境单行法律还对一些与环境行政管理关系亲密的部门进展了受权，扩大了第7条规定的环境行政管理部门的范围，如海事、渔业、建立、卫生、海关、工商和经济贸易等行政主管部门8p50。从我国环境管理中行政协助理论来看，这些部门与环境保护行政主管部门之间的协助情形也颇为常见。鉴于此，也应将其列入行政协助的被恳求主体的范围。第三，被恳求主体的范围并不局限于承当环保职能的部门。如前所述，环境管理中的行政协助情形并不局限于统管部门与分管部门之间的协助，还包括这两类部门与其他非环保职能部门之间的协助。如前面提及的环保部门开展辖区内污染源普查时，财政、发改委、统计

39、等部门对其提供的信息协助。不仅如此，随着环境保护事业的开展，被恳求协助的部门有逐渐扩大的趋势。因此，这个条款应有一个兜底条款，以适应环境行政管理中各部门协助的实际需要。因为立法者不可能预测到环境保护理论中所有的协助情形，兜底条款能尽量扩大行政协助制度的涵盖才能。所以，对于被恳求主体的范围并不局限于承当环保职能的部门，各职能部门均可作为被恳求协助的主体。综上所述，我们建议?环境保护法?中行政协助条款规定如下：环境保护行政主管部门在履行其职责时，可以求助于：一海洋行政主管部门、海事、港务监视、渔业、军队环境保护部门；二公安、交通、铁道、民航部门；三土地、矿产、林业、农业、水利行政部门；四建立、卫生

40、、海关、工商和经济贸易行政主管部门。被提请协助的部门应当根据环境保护行政主管部门提请协助办理的事项和要求，在职权范围内予以协助。必要时，环境保护行政主管部门可以提请其他部门予以协助。而在环境行政法规层次的立法中，行政协助的主体是以?环境保护法?中行政协助条款规定的行政协助主体为根据，同样包括政府各职能部门。其中，环境保护行政主管部门为恳求协助主体，政府其他职能部门为被恳求主体。被恳求主体给予否认性答复的,应当同时说明不予协助的理由并将其意见通知环保部门。环保部门对此有异议的，可以向恳求主体与被恳求主体的共同上级行政主体申请裁决，共同上级行政主体应当对不予协助执法的理由和根据进展审查，并以书面的形式就有无协助义务作出裁决。可知，由被恳求主体承当协助费用往往导致其缺乏提供协助的积极性。所以,从鼓励环境管理中各部门