西方政府预算改革的经验与教训课件

1、西方政府预算改革经验与教训第1页，共23页。核心问题西方政府预算的改革经历了一个怎样的历程?我国对应于哪个阶段?为什么西方许多预算改革都不成功?新绩效预算需要哪些条件?西方政府预算改革对我们有什么启示?第2页，共23页。总体历程预算制度的演进始终是围绕着立法权如何制约政府理财权、如何把纳税人的钱花得更加有效益这样的主题不断推进。 第3页，共23页。19世纪的传统预算模式19世纪前(专制君主制时期)的“前预算时代”，具有两大弊端：对外或者对于社会来说，缺乏公共责任对内或对政府自身来说，缺乏集中的行政控制(诸侯经济)19世纪建立了“控制取向”的预算体制现代公共预算的产生通过议会的政治控制来提高公共

2、责任通过在政府内部建立一个权威性的预算机构实现集中的行政控制，通过该机构对各个部门的预算进行有效的外部控制第4页，共23页。19世纪的传统预算模式最主要的预算原则年度性：预算每年都必须重新做一次并只能覆盖某一个特定的时期全面性：所有政府收支必须纳入预算，进入预算程序，受预算过程约束一致性：所有的预算决策必须放在一起，所有的资源也必须集中在一起，强调所有的政府收入和支出应该同等对待严格性：预算一经做出必须被严格执行，并能够有效地约束各个政府部门的行动审计要求：政府部门的收支必须受到审计监督第5页，共23页。19世纪的传统预算模式19世纪的预算重点是控制而不是支出效率和绩效预算方式是：基数增长增量

3、部门的决策主要取决于政治家之间的讨价还价，取决于政治判断因此，虽然传统预算模式能够有效地进行预算控制，但是，由于它的预算重点是投入而不是产出与结构，而且，在基数加增长的预算决策模式下很难进行资源再配置，所以，资源的配置效率就无法保证。第6页，共23页。20世纪以来西方预算改革实践公共预算的基本问题是（科依，1940） ：在什么基础上，决定将某一数量的拨款拨给活动A而不是活动B？20世纪30年代以来，为了改进资源配置效率，以美国为首的西方国家进行了一系列的预算改革绩效预算（performance budgeting） 计划项目预算（plan-program-budgeting） 零基预算（zer

4、o-base budgeting） 新绩效预算（new performance budgeting） 第7页，共23页。绩效预算绩效预算从强调投入转向强调产出绩效预算要求预算资金应该根据投入产出关系确定的绩效指标进行分配，并且主要分配给那些管理绩效最佳的项目或部门绩效预算强调根据活动（例如修路）而不是单一支出项目（分行列出的支出）作出预算选择，在充分测量所有绩效项目相关成本的同时收集绩效测量的信息，并通过比较实际成本和绩效与计划水平之间偏离的绩效报告来评估资源使用效率，进而推动各个机构提高管理水平。第8页，共23页。绩效预算一般地，一个典型的绩效预算包括这样一些步骤 管理者首先分析机构所生产的

5、主要产出，并在可能的条件下，根据这些产出重组机构 在分析绩效单位（修建多少公里的高速公路）的基础上，测量产出成本 建立内部报告程序，以使管理者能够跟踪项目的绩效 议会以绩效的概念和框架起草预算、批准立法 第9页，共23页。绩效预算实施中遇到的困难许多机构的管理者以及一些政治家对于实施绩效预算的积极性并不高 （透明度加强了，可控性下降）。绩效预算重点是测量产出，需要支付很高的测量费用 。由于测量成本太高，绩效预算更多关注产出在数量上的效率以及完成了多少工作量，而忽视了对产出质量的测量。 实行绩效预算必然发生政治上的讨价还价，并形成相当高的政治性交易费用。由于行政和议会常常关心不同的东西，因此，要

6、在它们之间达成关于绩效测量的共识非常困难。绩效预算只关心产出效率，但并不关心这些产出是否社会合意的需要 第10页，共23页。计划项目预算绩效预算的重心是完成了什么工作，而不是支出目标本身是否合理，所以，60年代出现的计划项目预算主要弥补了绩效预算这一不足，着重分析支出目标的价值。计划-项目预算是目标和政策取向的，它关注的重点是预算结果，即一定数量的财政资金支出后达到了什么样的结果。 对于计划-项目预算来说，投入和产出不再是预算应该关注的重心，而某一产出是否是社会所需要的才是决定是否为该产出提供相应财政资金的关键。因此，这种预算模式要求政府机构首先清楚地表述它的可以测量的服务目标。 第11页，共

7、23页。计划项目预算一般地，计划-项目预算包括三个主要步骤 目标计划 ：预算决策者首先需要做出战略计划并确定目标，在此前提下，思考各类可能达成目标的替代方式，并从中选择最好的一个。项目建构 ：然后，预算决策者将战略计划分解为较为短期性的目标，并将目标转化成具体的项目和次级项目 预算 ：预算决策者以此决定每个项目需要哪些资源以及何时需要该资源，从而做出预算 因此，计划-项目预算是一个目标（长期）推动项目（短期）、项目推动预算的过程。第12页，共23页。计划项目预算计划-项目预算的实施同样不理想 计划-项目预算强调将资金配置到特定的项目，但是，在某些情况下，预算决策者可能只是很随意地和武断地将支出

8、分配到项目。 由于在计划-项目预算中支出是跨越传统的组织界限而分配到特定项目的，因此，在很多情况下很难追踪支出。 公共部门常常承担多个目标，这意味着将目标项目化将面临相当大的困难。而且在某些情况下，目标之间是互相冲突的，无论如何进行选择，强调某一政策选择都意味着牺牲其它的政策选择。 在公共预算中，由于受到时间、资源和专长等因素的制约，真正的成本与收益分析有时是不可能的。 第13页，共23页。零基预算零基预算的核心是按照项目优先顺序重新分配预算资金。一般来说，零基预算主要包括五个步骤 确定“决策单位”及其目标与任务。决策单位是零基预算的基础，它可以是一个支出项目、一个机构的次级单位、或者一个机构

9、所准备的单独的预算计划。 决策单位的管理者根据已经确定的目标与任务，准备支出项目的“决策包”，即一系列可供选择的决策方案。一般来说，每一项决策方案就是一项简单的预算。 决策单位的管理者根据决策重要性或优先程度，对决策包中的所有决策方案进行排序。 部门管理者、预算机构和政府首脑对决策包进行逐级排序，最后由政府首脑在预算机构的帮助下将各个部门的排序合并成政府的一个总体排序。 当所有的项目都按优先性进行排序之后，决策者就可以从序列中最优的项目开始分配资金，直到当年可供分配的资金分配完为止。第14页，共23页。零基预算零基预算在实施中依然面临许多困难 对于项目管理者、部门管理者、预算部门和政府首脑来说

10、，他们很难在众多项目中进行取舍，即使对那些最不具优势的支出项目亦如此。从政治上来讲，某些项目可能获得了很强的政治选区和议员的支持，因而，很难对它们进行削减或停止资助。从法律上来看，某些项目的支出是在法律上被规定了的，因而无法进行削减和中止。 从技术层面来看，零基预算还面临四个难题 ：决策单位很难定义；目标与任务很难确定；合并各种排列好的项目的优先顺序非常困难；工作量太大。 由于零基预算的预算形成过程是从下而上的，因此它的成功依赖于各个层级管理者之间的有效配合。但是，如果各个层级的管理者与预算机构和政府首脑的目标不一致，那么他们就很容易采取各种策略性行为来保护他们偏好的支出项目和增加预算要求 。

11、第15页，共23页。新绩效预算20世纪70年代末，一种新的预算模式首先在英国、加拿大、澳大利亚等国出现。 这种预算模式认为，产出仍然不是预算资金配置的最终目的，预算资金配置应该以结果为导向。由于这种预算模式将预算的重点转移到结果而不是产出，所以，它被称为结果预算或者新绩效预算。 新绩效预算改革的根本目的是提高公共支出的“货币价值”，即通过重新构造公共预算和财政管理体制使得纳税人缴纳给政府的税收在使用后能够创造出最大的货币价值。 第16页，共23页。新绩效预算新绩效预算有三个特征：目标和总额上的集中控制。政策制定者一般只对支出目标和支出总量进行控制，并规定了这些资金大致的支出方向。 手段分权。在

12、预算执行中，管理者可以像商业部门的经理那样灵活地根据环境的变化使用资金。 由于新绩效预算企图通过放权和利润分享使得政府部门的管理者能够像企业家一样行动，所以，它也被称为“企业家预算”或者“分权预算”。对结果负责。预算执行中的放权是有条件的，部门的管理者必须完成他们在绩效合同中承诺的结果。 第17页，共23页。新绩效预算的优点从“手段”到“目的”。新绩效预算强调的是结果绩效，即一定数量的公共资金支出之后必须实现某种社会期望的结果。在新绩效预算中，预算机构放弃了对预算拨款的使用进行控制的传统模式。但是，这种分权是有条件的，它要求支出结构必须确保实现某种社会所希望的预算结果，否则支出机构的负责人就要

13、承担管理上的责任。改变支出机构的动机。在传统预算模式中，官僚的目标是预算最大化（尼斯坎南，1974）。各国议会和预算机构主要采取两种方式来制约支出机构的这种“要钱”和“花钱”冲动：（1）加强议会和预算机构的监督和审查能力（尤其是信息收集上的能力）来克服预算审查中的信息不对称；（2）为各个部门设置一个预算控制数或者一个定额。新绩效预算通过设计激励合同来改变代理人的动机：预算机构与支出部门签订绩效合同，支出机构的预算要求必须与某种社会和政府目标相关的结果相联系。第18页，共23页。新绩效预算的优点鼓励管理者进行创新与节约。在新绩效预算下，管理者可以根据环境的变化以及部门的特点来选择最佳的投入组合方

14、式来生产公共服务，可以将资金从一个科目转移到另一个科目，甚至从一个项目转移到另一个项目。绩效合同中确定的支出部门在结果上的责任也迫使管理者进行管理上的创新。同时，新绩效预算中实施的“利润分享”允许各个部门将一定比例（例如30%到50%）的预算结余转到下一个预算年度去使用。这使得部门管理者不再像以前那样担心他们在这一预算年度没有用完的拨款会被预算机构取走，也使得他们不再担心预算结余的出现会导致预算机构在下一个预算年度削减本部门的预算拨款，因而有助于克服传统预算模式下各国政府都存在的支出部门“年底突击花钱的冲动”。而且，”利润分享“允许将一部分预算结余用于奖励员工，因而也有助于激励管理者节约资金，

15、减少浪费。比较简单。第19页，共23页。绩效合同：合同预算在传统预算中，各个组织之间的关系是等级制的，不是平等的合同的关系，上级机构对于下级机构的支出行为可以运用命令的方式进行控制。这种等级制的预算强调对行为和结果进行全面的监督和评估，通过标准化的运行程序来约束行为，并通过组织结构来影响预算过程。在新绩效预算中，各个组织之间的预算关系从一种等级制的关系转变成为合同关系。第20页，共23页。绩效合同：合同预算绩效合同是由预算机构和各个支出部门之间按照一种与市场上的讨价还价逻辑相同的方式协商决定的，它们一般都要明确预算机构下放给部门的支出自主权，以及各个部门在绩效上做出的合理而可靠的承诺。所以，绩效合同一般都包括支出部门所需要的资金水平、支出上的权力、资金使用后的产出和结果以及测量产出和结果的绩效指标。实行新绩效预算改革的国家都要求各个部门在正式获得支出之前对支出要求进行以结果为中心的绩效评估。由于公共部门的结果或者目标是多样的而且在很多情况下是比较抽象的，因此，新绩效预算的实施依赖于发展出一套绩效测量体系，将抽象的政府部门希望实现的结果具体化为一些可以操作的绩效指标。合同不完全性对绩效合同的约束。第21页，共23页。新绩效预算的条件政治控制/行政控制预算信息与分析能力预算透明支持绩效的环境新绩效预算财经纪律法治原则第22页，共23页。西方政府预算改革对中国预算改革的启示西方国家是在