行政学说史：第十三讲 新公共管理

1、教学目的：了解新公共管理产生的时代背景和知识背景。理解奥斯本的企业家政府理论，了解巴泽雷的“后官僚制范式”以及莱恩的契约制，并在此基础上理解新公共管理的核心思想。对新公共管理理论的贡献以及局限性进行客观评价，并在此基础上分析新公共管理理论对于我国公共行政改革的启示、借鉴以及适用性。第十三讲 新公共管理【美】戴维奥斯本、特德盖布勒著，周敦仁译：改革政府企业家精神如何改革着公共部门，上海译文出版社，2006年版。【英】简莱恩著，赵成根译：新公共管理，中国青年出版社，2004年版。【美】麦克尓 巴泽雷：突破官僚制：政府管理的新愿景。中国人民大学出版社，2002年版本。【英】欧文E休斯：新公共管理的现

2、状，载于中国人民大学学报，2002年第6期。张志斌：新公共管理与公共行政，武汉大学学报，2004年第1期。进一步阅读1.企业家政府理论是当代新公共管理运动的代表性思想，其目的是提高政府的经济性效率。威尔逊是传统公共行政学的创始人，他在行政学研究一文中提出，政府研究的任务之一是如何提高政府的经济性效率。问题是：传统公共行政学与新公共管理在追求经济性效率上，有何本质不同？2.当前，西方很多学者认为韦伯的思想已经过时，适应不了后工业社会的要求，因而他们提出要突破或摒弃官僚制。对此，你怎么看？思考与讨论（一）3.在西方后官僚制思潮盛行以及后官僚制改革如火如荼的时候，我国也有一些学者试图仿照西方用后官僚

3、制的药方来医治中国官僚制的弊病，他们也跟着西方盲目地高呼要“摒弃官僚制”、“突破官僚制”或“终结官僚制”等。 对此，你如何看？思考与讨论（二）一、新公共管理产生的时代背景与知识背景二、新公共管理的主要内容三、对新公共管理的评价 教学内容20世纪70年代以来，政府职能膨胀、财政压力增大、政府效率低下等日益成为困扰西方一些主要资本主义国家政府的问题。管治危机财政危机信任危机一、新公共管理产生的时代背景一、新公共管理产生的时代背景1.管治危机“我们一年在福利救助方面花掉250亿美元，发放270亿美元食品券，130亿美元用于公共房屋建设。然而，还是有越来越多的美国人陷入贫困状态。我们一年花费12亿美元

4、与毒品作战，但仍看不到胜利的迹象。我们资助150个不同的就业和培训项目，可普通美国民众却不知道到哪里去接受培训，我们劳动力的技能远落后于我们的竞争对手。”（戈尔）一、新公共管理产生的时代背景1.管治危机“教育改革花了十年，追加了600亿美元的经费，可是测验的结果仍无进步，辍学率比1980年还高。为清洁我们的空气和用水，20年的环保立法并未减轻任何污染，许多储贷银行倒闭的善后工作，短短几年就使预计的支出从500亿美元火箭似的猛升到6000亿美元”(奥斯本、盖布勒）一、新公共管理产生的时代背景2.财政危机“接着在1978年大祸临头了。好像我们所有大大小小的政府都同时开车撞在墙上了。各州为高达几十亿

5、美元的赤字而苦苦挣扎。各城市解雇了成千上万雇员。联邦赤字扶摇直上达到3500亿美元。”（奥斯本、盖布勒）一、新公共管理产生的时代背景2.财政危机“在10年里，财政赤字失去控制，全国的债务超过了4万亿美元，平均每个男人、女人和小孩16600美元，但赤字还只是冰山一角，在其下面，美国人相信，还存在巨大的看不见的浪费。联邦政府简直就是破产了。”（奥斯本、盖布勒）一、新公共管理产生的时代背景3.信任危机“对政府的信任一再降到创记录的最低点。20世纪80年代后期，接受民意测验的人中只有5%的人说，他们将把政府里工作选为中意的职业。联邦高级雇员中只有13%的人说，他们愿意考虑把公共部门推荐为未来职业。将近

6、3/4的美国人说，他们相信华盛顿政府现在给他们的东西在比例上还不如10年以前多。”（奥斯本、盖布勒）一、新公共管理产生的时代背景3.信任危机20世纪80年代即将结束的时候，美国时代周刊在其封面上提出了一个严重的问题：“政府死亡了吗？”在问题的背后隐含着另一个更为重要的问题：“对政府的信任一再降低到创记录的最低点。公众的愤怒与冷漠交替出现。”为化解政府的管治危机、财政危机和信任危机，打造有竞争力的、适应信息社会的挑战的政府组织，各国政府纷纷掀起了一场行政改革浪潮。胡德把西方国家在二十世纪七十年代中期以来纷纷兴起的政府改革运动称为“新公共管理运动”，而这场新公共管理运动所遵循的基本教义就是新公共管

7、理。一、新公共管理产生的时代背景新公共管理运动的举措民营化签约外包使用者付费顾客观念竞争绩效责任分权化放松规制民主化与参与削减预算生产与供应的分离自主管理“我们的主题简单明了，这一类在工业时代发展起来的政府机构，具有迟缓、中央集权的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，这些机构已经不再能有效运转了”。（奥斯本、盖布勒）“20世纪30年代和40年代设计出的官僚体系，中央集权、层次繁多，在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转。”（奥斯本、盖布勒）一、新公共管理产生的知识背景“传统官僚制度是在工业发展过程中的某个特定时间段发展起来的，它的制度和技术适用于更早的时期。如果政

8、府工作人员被看做机器人，只需对简单的刺激做出反应，难以承担起做出决策的责任，而且在操作手册中都有了事无巨细的规定，那么传统的行政管理模式可能是合适的。” 欧文E休斯一、新公共管理产生的知识背景 “正式的官僚体制可能有它的优势，但人们也认为它往往培养墨守成规者而不是创新者；鼓励行政人员规避风险而不是勇于冒险，鼓励他们浪费稀缺资源而不是有效利用。韦伯曾把官僚制看成是理想类型，但现在这种理想类型却培养了惰性、丧失进取心、导致平庸和低效率，这些被认为是公共部门的特有病。它也由此遭受批评。实际上，官僚这个词在今天更多地被看成是低效率的同义词” 欧文E休斯一、新公共管理产生的知识背景一、新公共管理产生的时

9、代背景与知识背景二、新公共管理的主要内容三、对新公共管理的评价教学内容英国著名学者胡德将新公共管理的特质归纳为：在公共部门中实施专业化管理，让公共管理者自己管理并且承担责任；确立明确的目标，设定绩效测量标准并且进行严格的绩效测量；特别强调产出控制，对实际成果的重视甚于对过程或程序的关注；打破公共部门中的本位主义，对部门进行拆分与重组，破除单位与单位之间的藩篱；在公共部门中引入竞争机制，降低管理成本，提高服务质量；强调对私营部门管理方法和风格的吸收和运用；强调对资源的有效利用和开发。二、新公共管理的主要内容霍姆斯(Holmes)和尚德(Shand)认为新公共管理的特点是：这是一种更加富有战略性或

10、结构导向型的决策方法（强调效率、结果和服务质量）。分权式管理环境取代了高度集中的等级组织结构。这使资源分配和服务派送更加接近供应本身，由此可以得到更多相关的信息和来自客户及其他利益团体的反馈。可以更为灵活地探索代替直接供应公共产品的方法，从而提供成本节约的政策结果。关注权威与责任的对应，以此作为提高绩效的关键环节，这包括强调明确的绩效合同的机制。在公共部门之间和内部创造一个竞争性的环境。加强中央战略决策能力，使其能够迅速、灵活和低成本地驾驭政府对外部变化和多元利益做出反应。通过要求提供有关结果和全面成本的报告来提高责任度和透明度。宽泛的服务预算和管理制度支持和鼓励着这些变化的发生。二、新公共管

11、理的主要内容（一）奥斯本和盖布勒的企业家政府理论（二）麦克尔巴泽雷 的“后官僚制范式”（三）简莱恩的契约制二、新公共管理的主要内容（一）企业家政府理论 戴维奥斯本 David Osbern“企业家”一词最早由法国经济学家萨伊于1800年创造。企业家运用新形式“把经济资源从生产率和支出较低的地方转移到较高的地方”。奥斯本认为此含义同样适用于政府等其他组织。企业家理论的宗旨是试图把企业管理的精髓移植到政府管理中，通过改变官僚政府内部的管理机制和内部驱动力，达到重新塑造政府形象的目的。1.掌舵而不是划桨政府应该集中精神做好决策工作（即掌好舵），而把具体的服务性工作承包给私营企业和非营利性机构去做。企

12、业家政府应该“转向一种把政策制定（掌舵）同服务提供（划桨）分开的体制”。2.重妥善授权而非事必躬亲在一个民众自治的国家里，政府的行政专家们不应事必躬亲，而要善于授权，鼓励公众参与管理。企业家政府的基本特征（一）广州市市容环境卫生管理体制改革方案（二）改革的目标要求 1转变政府的市容环境卫生工作职能。各级市容环卫部门要以新一轮政府机构改革为契机，通过政、事、企分开，管理与作业服务分离的改革，从直接组织市容环境卫生作业服务，转变到对市容环境卫生进行监督管理和对市容环境卫生作业市场的间接调控上，发挥政府对城市市容环境卫生工作的管理效能。3.注重引入竞争机制政府最习惯采取垄断方式进行管理活动，而垄断会

13、导致无效率、无活力，不能对顾客的需要做出快速反映。“竞争是促进革新的永恒动力。而政府通常是缺乏这种动力的。”为此政府要通过各种形式引入竞争机制，改善行政管理。链接：美国政府的公共服务市场化改革。企业家政府的基本特征（二）美国的公共服务市场化改革：合同出租什么是合同出租？政府确定某种公共服务的数量和标准，然后对外向私营部门、非营利部门招标承包，中标的承包商与政府签订供给合同，提供公共服务。政府用纳税人的钱购买承包商生产的服务，它的责任是确定公共服务的数量和标准确定，监督承包合同的执行。合同出租的最明显效果是扩大了公共服务的财源和技术力量，降低了成本，提高了效率。美国的公共服务市场化改革：合同出租

14、1992年美国联邦政府花费2100亿美元购买承包商按合同生产的公共服务，几乎占联邦开支的六分之一。环保署、宇航局几乎所有的工作都由承包商来完成。联邦政府比较集中在公共工程领域，而8余万个州和地方政府单位合同出租的公共服务范围无所不包：如医院、精神保健、公园管理与经营、污水处理、监狱管理、交通设施、税收、数据管理、工作培训等不一而足。有关资料表明，由公营部门提供的服务成本费用平均比承包商提供服务的成本费用高35%-95%。广州市市容环境卫生管理体制改革方案（二）改革的目标要求 2市容环境卫生作业服务逐步走向市场。按照企业化经营、社会化服务、产业化发展的方向，首先完成市、区、街所属事业性环卫作业服

15、务单位的转制改革，逐步打破地区封锁和部门垄断，引进和发展合资合作、集体、个体经营等多种非公有制形式的市容环卫作业服务企业，培育统一、开放、多元竞争的环卫作业服务市场，完善市场机制，健全市场规则，开展市场竞争，促进城市市容环境卫生服务水平的提高。4.注重目标使命而非繁文缛节长期以来，大多数公共组织都是被它们的规章制度和预算所左右，因而常常被称之为“规章驱动的政府”。它们制定出无数个规章来防止可能的错误发生，每当事情出错，它们又习惯制定出更多的规章。链接：美国政府的“过度规制”。企业家政府的基本特征（三）美国政府的“过度规制”（1）过度规制的人事体制。美国有一部850页的联邦人事法，另外还有有关如

16、何推行这些法律的1300多页的条例，联邦人事手册达10000余页。农业部所依据的人事法律、条例、指导、判例以及内部条例重达405.824公斤。1991年海军人力资源办公室的人事表格能堆起944.88米的“纪念碑”。美国政府的“过度规制”（2）过度规制的政府采购体制。联邦政府采购条例有1600多页，外加行政部门必须遵循的条例2900多页，联邦采购体制充斥着僵化的规则和程序、面面俱到的设计说明，多层次的检查和审计。亚特兰大市的联邦警官决定在出售某贩毒者的房产之前，打算把该房产的草坪整修一下，如果请邻居的青少年帮忙完成，每块草坪只需10美元，但根据采购条例的要求此任务只能竞争招标，青少年不允许参加投

17、标，结果每块草坪以40美元的价格被专业园艺公司承包。美国政府的“过度规制”（3）过度规制的预算体制。美国公共部门的预算体制具有专款专用的特点。明细分类项目决定了“买盐的钱不能打酱油”，否则就是犯法。会计专项的钱必须经过总部批准，每一笔资金在账目之间的流动至少花费30天。美国政府的“过度规制”（4）过度规制的行政程序。职业安全健康署平均花费4年时间去订立一项新的健康标准一项新的棉尘标准的提出，除无法统计的文件资料外，还包括105000页的论证材料。联邦政府有70余万名管理者，专门对一线人员进行管理、控制、监督和审计。庞大的管理队伍一年工资与补助高达350亿美元。4.注重目标使命而非繁文缛节企业家

18、政府是有使命感的政府，它摆脱了这种繁文缛节的束缚，它只是简单地界定他们的基本目标和任务，再根据这一目标和任务制定必要的规章和预算，然后就放手让其雇员去履行各自的责任。如果事情出错，只是解雇肇事者。这就是“任务驱动的政府”。链接：美国政府的放松规制改革。企业家政府的基本特征（三）美国政府的放松规制改革（1）简化预算程序，改革预算体制，从而使管理者摆脱费时费事的多重程序约束。（2）下放人事政策管理权，改革文官体制，从而给部门管理者录用、提升、奖励、辞退公务员的自主权。（3）改革政府采购体制，如1万美元以下的小额采购由部门自主决策等。（4）废除成千上万过时的强加于联邦雇员的规制。5.重产出而非投入传

19、统的官僚制度注重投入，而非产出。这种重投入而不重产出的观念，导致在政府机构里，雇员的年资、机构的规模、权力的层次（这些都可以看作是一种投入）等等成为最重要的因素，进而致使官僚机构只想着去设法追求多预算、多编制、多权力、营造自己的“帝国”。链接：美国明尼苏达州的“按计划花钱”企业家政府的基本特征（四）明尼苏达州的“按计划花钱”“对于明尼苏达州以及其他地方的各分支机构来说，在预算的执行过程中，往往要用完所有的拨款。”“所有预算体系采取的刺激因素也都鼓励花掉而不是节约资金。首先，政府雇员把拨款数目的增加看作是衡量各机构成功与否的一个主要尺度。其次，未用完的拨款会被取消，因此不可以被顺延到来年使用。再

20、次，监督部门通常会对那些节约的机构进行鼓励，而鼓励就表现在缩减以后的拨款。”（巴泽雷）5.重产出而非投入企业家政府体制则可以避免传统政府官僚体制的弊端，因为企业家政府是讲究效果的政府，它是按效果而不是投入拨款；它对政府各部门表现的评估和资助是以其政策效果为依据，而非依据项目的多少。链接：美国政府以绩效为本的预算体制改革。企业家政府的基本特征（四）美国以绩效为本的预算体制改革（1）分享节余。加州政府于1993年通过的绩效与结果法案，其中定有“节余分享”条款，规定各机构如因创新而节余支出，其中50%由该机关留用，投资于原施政方案。佛罗里达州于1994年通过“政府绩效与责任法案”，规定机关有权将节省

21、的钱的50%用于发放员工的奖金、进行培训或提高机构生产力。美国以绩效为本的预算体制改革（2）支出转移规定。在渐进预算的实践过程中，决策者把现在的预算规模视为合理的，把讨论的焦点集中在增量上，即新的支出或支出增长上。佐治亚州做出了“支出转移”的规定，强制要求各机关从预算中提出无效的5%的支出项目，列为“支出转移基金”，并提出处理办法。这种机制对各机关来说是增加预算的机会，也可能是预算削减的机会，可以驱使各机关思考在执行预算时如何把好钢用在刀刃上。美国以绩效为本的预算体制改革（3）规定预算上限。1996年佐治亚州州长以行政命令规定，各行政机构预算内经常项目的支出，其增长比例不得超过预估预算的百分比

22、。这一规定是将削减预算的烫手山芋留给行政机构内部，各机构内部开始考虑支出项目的轻重缓急、优先顺序，也抑制了政府预算的增长。6.具备“顾客意识”“顾客”就是指政府公共组织的服务对象即公民。按照企业家政府理论，政府是受顾客驱使的，其宗旨是满足顾客的需要，不是官僚政治的需要。7.有收益而不浪费企业家政府是有事业心的政府，是有收益而不浪费的政府，它不应仅仅靠预算度日，它应学会用种种形式集资、赚钱，它主张以花钱省钱，为回报而投资。企业家政府的基本特征（五）8.重预防而不是治疗具有企业家精神的政府应该着眼于以预防为主，而不是通过事后服务来挽回损失；应该是有预见力的政府，而有预见力的政府应该集中精力做好“两

23、件根本性的事情。它们使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗；它们在作出决定时，尽一切可能考虑到未来。”9.重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式政府应当仿效企业领导者的做法，要善于分权，即应削平复杂的层级组织模式，将集权式的管理权下放。企业家政府的基本特征（六）10.重市场机制调节而非仅靠行政指令控制行政的方法是一种指令和控制的机制，它缺少像企业那样的内部驱动力；它主要依赖惩罚的威慑力量；它需要一个很慢的程序才能执行；它妨碍个人或组织的创造性；它鼓励组织扩张自己机构的规模等。市场机制有许多优势，如分权、竞争、顾客选择自由、资源与产出紧密相连、对外部环境反映迅速等。企业家政府的基本特征（七）企业

24、家政府理论作为新公共管理理论的精髓，曾经作为美国克林顿政府行政改革的指导理论，那么，它对于当前中国的公共行政改革有什么启示？有人大力鼓吹企业家政府理论，有人则极力反对和批判企业家政府理论，对此，你如何看？进一步思考（一）奥斯本和盖布勒的企业家政府理论（二）麦克尔巴泽雷 的“后官僚制范式”（三）简莱恩的契约制二、新公共管理的主要内容传统官僚制的种种弊端“耐心等待系统运作起来”“在80年代早期，一般需要用平均90天的时间来进行职位分类，60天的时间进行考试，45天的时间来对上个月的工作作出总结，90天的时间来对供应商的商品提出要求，60天的时间去完成一项简单的室内打字任务，一年多的时间来分配汽车调

25、度场的用车，60天或是更多的时间付款给供应商，而安装电器插头需要耗费四个月，购买复印机需要五六个月到一年，甚至连吸尘也要用上30天的时间。”（巴泽雷）巴泽雷围绕着“突破官僚制”这个主题先对传统官僚制以及其内在的缺陷和种种弊病进行解构性的分析和批判，然后建构性地提出了“后官僚制范式”来替代传统官僚制。巴泽雷根据自己亲身经验，以明尼苏达州政府在实际运作过程中所面临的种种问题为基础，以大量丰富详实的案例作为分析的工具，采取理论与实践结合的方法，对突破官僚制的必要性、可能性以及如何突破等问题进行了深入的剖析。 “巴泽雷的最大贡献在于，他证明了在政府部门中，协调责任、权力委托以及激发雇员的创造性的目标是

26、完全可以实现的；还在于他提供了我们一直追寻的各种实践方法的证明。” 巴泽雷的“后官僚制范式”“官僚机构”与“以用户为驱动的机构”之比较官僚机构关心自己要什么，自己怎么看注重各个部分的角色和责任通过它所控制的资源和它完成的工作量来体现只会控制费用以用户为驱动的机构关心的是用户的要求和看法注重组织的整体性工作通过它为顾客所实现的成果体现为机构创造的价值要大于投入的成本“官僚机构”与“以用户为驱动的机构”之比较官僚机构按惯例办事为权力而竞争坚持依照标准程序办事公布政策和计划把理论与实际分开以用户为驱动的机构根据对服务需求的变化改变自己的工作为工作而竞争做每件事都有明确的目的，同时留给别人选择的余地在

27、制定和修改其工作策略时与客户进行双向交流授权前台服务人员对如何改进客户服务作出判断官僚制范式与后官僚制范式比较官僚制范式后官僚制范式公共利益 公民认为有价值的结果效率质量和价值行政生产控制遵守规范明确职能、权力与结构确定任务、服务、顾客和成果 价格调整创造价值 履行职责 培养责任心、加强工作关系 遵守规范和程序 理解并运用规范、找出并解决问题、不断改进过程 管理行政制度 服务和控制分离 、支持遵守规范 、扩大顾客选择范围、鼓励集体行为 、提供激励 、衡量并分析结果 、增加反馈信息 公民认为有价值的结果，而非公共利益不要用行政官员和专家的标准来界定所谓的“公共利益”，“当政府内部的每个专业团体都

28、确信公共利益是按它们的标准来定义的时候，政府就很难作出令公众满意的成绩了”，而应该关注公民认为有价值的结果；遵守规范，而非控制不要试图通过建立各种各样严密的规章制度来实现对行政人员的控制，“强调规章集中化及其执行，可能会引起一些令人忧虑的后果，即倾向于把官僚制变成一个轻蔑性词汇而不是描述性词汇”，而应该创造一种让行政人员主动遵守规范的工作机制和行政氛围；巴泽雷的“后官僚制范式”确定任务、服务、顾客和成果，而非明确职能、权力和结构要超越职能、权力和组织结构，引导行政人员把精力放在思考及对社会有益的事情上。“为了迎接挑战，公务员需要的不是职能，权力及组织结构，而是更合适的类型。任务、服务、顾客和成

29、果等概念是很有价值的，因为它们能帮助公务员明确地表达他们的目的，并且考虑如何开展工作达到这些目的”；公共管理者所扮演的角色官僚制范式赋予公共管理者的责任主要是计划、组织、指导以及协调，而后官僚制范式下公共管理者的角色应更倾向于“行使领导权、创建高道德水准的团体、创建组织文化、制定战略计划、无权威指导的管理、开拓、提出问题、确定顾客、向前摸索、起作用的反应、指导、构成刺激、一流产品、灌输质量承诺思想、营造革新氛围、组建团队、重新设计工作、为大众投资、命令协商、深入基层管理”。 巴泽雷的“后官僚制范式”当前，西方很多学者认为韦伯的思想已经过时，适应不了后工业社会的要求，因而他们提出要突破或摒弃官僚

30、制。对此，你怎么看？在西方后官僚制思潮盛行以及后官僚制改革如火如荼的时候，我国也有一些学者试图仿照西方用后官僚制的药方来医治中国官僚制的弊病，他们也跟着西方盲目地高呼要“摒弃官僚制”、“突破官僚制”或“终结官僚制”等。 对此，你如何看？进一步思考（一）奥斯本和盖布勒的企业家政府理论（二）麦克尔巴泽雷 的“后官僚制范式”（三）简莱恩的契约制二、新公共管理的主要内容莱恩是在总结新西兰和澳大利亚两国公共管理改革实践经验的基础上，从契约主义的角度来定义新公共管理的，他认为“新公共管理是一种有关公共部门合同制共性特征的一种重要的理论”。 莱恩指出，在新公共管理体制下，政府的各种角色正在被重新界定，尤其明

31、显的是政府作为合同缔结者的角色的界定。“政府从权威的源泉和法律权威的享有者，转变为市场合同的缔结者”，“不仅作为所有者的政府角色发生了变化，作为管制者的政府角色也发生了变化。” 莱恩采取委托代理理论和交易费用理论，在对传统的治理机制进行全面考察的基础上，提出了以公共契约主义为核心的现代公共治理机制，从而成功地构建了一个新公共管理的综合分析框架。莱恩的契约制英国：1988年的地方政府法要求，6种基本的市政服务必须经过竞争性招标来安排，包括生活垃圾收集、街道清洁、公共建筑清扫、车辆保养维修、地面维护和饮食服务等。 丹麦：多数城市和一家私人企业福尔克签订合同以提供消防和救护车服务，大多数人通过这一安

32、排得到了保护。瑞典：大约有三分之二的居民从私人承包商那里获得消防服务。 “合同承包”各国面面观美国：各级政府部门经常通过合同承包获取辅助服务，如数据服务、贷款处理、建筑和工程、培训、视听服务、食品服务、雇员身体检查、邮件和文件处理、图书馆、洗衣店、设备维护、物品存储、运输，以及车辆维修等。中国：在城市基础设施建设、公用事业、邮电通讯、铁路、电力等行业，政府独家垄断的局面正在逐渐被打破，部分国有企业实行民营化，合同出租、公司合作等也开始进入道路清扫、后勤管理、基础设施建设、社会治安维护等边缘性服务领域，公共服务市场化的趋势正在形成。 “合同承包”各国面面观“除了购买物品和服务的合同外，政府中还有

33、人事合同、政府不同等级和部门之间跨部门跨权限的服务提供合同。这里，日益增长的服务需求和有限的资源再次需要使用合同来完成公共任务。” 在垂直的以等级权威作为基础的政府行动模式中，基本的治理关系是权力，这些关系的实质是纵向的，政府确立规则并决定何时如何执行这些规则；但合同关系是横向的，运作的基础是互相承诺（在这种互相承诺中，双方在理论上至少是平等的），双方制定规则，任何一方都要执行合同的要求。 从权威治理到合同治理新公共管理在不同国家的政府改革运动中所依据的主导理论不同，所采取的具体措施也有不同的侧重点，如美国克林顿政府以奥斯本和盖布勒的“企业家政府”理论为改革的蓝本，积极推行压缩政府规模、裁减联邦雇员以及放松规制的改革；英国自1979年撒切尔夫人上台后便积极推行民营化改革；新西兰和澳大利亚政府改革则比较推崇合同制。莱恩所推崇的契约制是建立的英美法系国家以及法治水平较高的基础上的，对于适用大陆法系的且法治观念淡薄的中国而言，其适用性存在很大困难。 现代公共契约精神的缺失严重制约着契约制在中国公共部