生态公益林与农民利益

1、生态公益林建设和农民利益的协调12级法学（三）班王炜杰3126401067一、公益生态林概述根据1996年林业部颁布的森林资源规划设计调查主要技术规定的规定， 生态公益林是指以保护和改善人类生态环境、保护生态平衡、保存物种资源、科 学实验、森林旅游、国土保安等需要为主要经营目的的森林和灌木林公益林主要 发挥的是生态效益，在大多数情况下，具有公共性和非排他性，这种生态效益不 必经过市场交易就能为公众所共同享有。通常情况下，某个人享有公益林的生态 效益并不会妨碍其他人同时享有这种效益。例如，清新的空气、宁静的环境、优 美的景观等。因此，生态公益林有着明显的经济负外部性和社会公益性。为发挥 其最大的

2、生态效益,其范围内的林木采伐受到严格限制甚至全面禁止，这必将导致 该区域林木所有者和经营者难以通过木材市场交换来实现经济效益，从而最终产 生由少数人来负担社会公益的不公平现象。如何进行生态公益林区划界定，正确 处理好生态公益林建设与林农利益保护关系，是当前集体林权制度改革中面临的 一个重要问题。二、农民权益与生态利益冲突的现状森林资源具有双重效益，政府与林农对不同效益有着不同的追求。对于林农 个人来说，其作为一个理性的经济人，会把追求经济利益最大化作为目标。然而， 因为中国尚未建立完善的生态效益补偿机制，其经营森林的生态效益得不到恰当 补偿，生态效益没有转化为经济效益，林农收益受到影响。对于政

3、府而言，在公 益林建设中所追求的是实现生态效益的公共利益。2者的利益诉求不同，自然会 产生利益冲突。随着中国政府对生态文明建设的日益重视，林业尤其是公益林在生态文明建 设中所起的核心作用也日趋显现。因此，各地政府进行生态公益林区划时，往往 片面追求本地区的生态效益，不顾客观条件和科学规律，任意忽视农民的经济利 益，人为地扩大本区域的公益林范围，使得2者的矛盾呈加剧之势。按照中国目 前的法律规定，一旦某森林被界定为生态公益林时，经营者（包括分林到户的农 户实行分散经营的农户或在承包、租赁荒山荒地过程中发展起来的造林大户或集 体林业企业等）有获得森林生态效益补偿的权利。依据财政部、国家林业局中 央

4、森林生态效益补偿基金管理办法的规定，中央补偿基金平均补助标准为每年 75元/ hm,其中67. 5元/ hm用于补偿性支出，补偿性支出用于重点公益林 专职管护人员的劳务费或林农的补偿费，以及管护区内的补植苗木费、整地费和 林木抚育费；7. 5Ywhm用于森林防火等公共管护支出。对公益林生态效益进行 补偿的实质，是对向社会提供生态效益服务的公益林经营者的经济损失进行弥 补。经营者的经济损失主要体现为营造公益林的投入成本、商品林划为公益林后 不能采伐利用所带来的经济损失以及生态公益林的管护费。而当前生态效益补偿 基金基本尚停留在单纯管护费的支出，其补偿标准严重偏低，不足以完全补偿集 体林被划为公益

5、林带来的各种损失。随着集体林权制度改革的不断深入，林地的 价值普遍上升，生态公益林与商品林的收益差距进一步拉大，出现了管护难保证、 补偿难到位、利用难开展等问题，生态公益林保护的压力越来越大。今年两会期 间，不少政协委员和人大代表建议提高生态效益补偿标准，以调动广大林农保护 和管理的积极性，进而巩固和拓展集体林权制度改革的成果。然而，在当前财政条件下，大幅度提高生态效益补偿标准难以短时实现，尤 其对于中国生态相对脆弱的西北部地区而言，更是天方夜谭式的祈求。在进行公 益林区划实践中，许多地方将一部分属于集体所有的林地或者集体所有由农民个 人承包经营的森林界定为公益林，对其林权的行使进行严格限制，

6、得农民的利益 保障受到进一步的威胁。三、协调双方利益的可行措施在我国目前的林业建设状况下，农户的参与在公益林的建设中是不可缺失的 重要成分。农户作为与公益林距离最靠近联系最紧密的利益相关群体，公益林建 设中必须重视农户的参与问题。农户拥有对森林资源的产权是农户参与公益林建 设的前提。很多研究表明，如果农民对林业资源如林地产品没有使用权和管理权， 农民就不可能积极地参与社区林业发展。在全国林业工作会议上，有关部门明确 指出，应大力发展民营林业，给私有林以合法地位。鼓励民间种类投资主体以营 造新林，或购买国有和集体林等多种方式取得对森林资源的产权，只有这样，农 户才会积极参与公益林的建设。另外，降

7、低农户对森林的依赖程度是农户参与公 益林建设的关键。随着林区农户经济收入的提高，经营森林的机会成本也会相应 提高，从而农户对森林的依赖程度会随之降低，在这种前提下，寻求替代生计是 降低农户对森林依存度的关键。政府应从加强为林农寻求替代生计人手，降低农 户对森林的依存度，切断森林保护中的恶性循环链条。分类管理日本政府对国有林改革的重要举措是对国有林进行分类管理，成效显著。中 国公益林建设完全可以借鉴这种做法。地方政府认定辖区内生态公益林时，应参 照国家颁布的公益林认定办法和标准，将公益林界定为严格保护、重点保护、一 般保护3种类型。对不同类型的公益林进行区别管理，允许经营者在指定的类型 区域内不

8、同限度的利用林木资源。这样既可以推进国家生态建设，亦能缓解对农 民利益保护的严重不足。将生态区位极端重要、生态环境极其脆弱、采伐后难以更新的森林和列人世 界自然遗产名录等一级保护的防护林，以及特种用途林中的名胜古迹和革命纪念 地的林木、自然保护区的森林等列为严格保护。对此类森林，实行最严格的保护 措施，禁止采伐。将干流源头及两岸、一级支流源头及两岸、库容6亿m以上 等重要区位的生态公益林和沿海基干林带等二级保护的防护林，以及特种用途林 中的国防林、环境保护林、风景林、科学实验林、母树林等列为重点保护。以非 生产性施策，按近自然林业经营，可进行必要的抚育和更新性质的采伐，采伐方 式采用生态疏伐，

9、伐后必须采取封育等措施使其尽快恢复。生态公益林区划界定前为自留山和人工商品林的第一代林分以及三级保护 的防护林列为一般保护，按生态效益、经济效益兼顾施策，森林经营实行梯度经 营，在保护的前提下，对立地条件好、坡度较缓、不易造成水土流失的区域可以 进行合理的利用，逐步更替单一树种和单层林分，引导形成复层混交林，逐渐恢 复其生态系统功能，提高其生态效益。在这种分类经营管理体制下，政府和林农 双方都是获利的。政府对某些公益林实施一定自由采伐政策，林农将会按照市场 需求采伐。他们通过对木材市场价格和生态效益补偿价格之间的比较确定采伐额 度，不仅获得木材的市场收益，还可获得森林的生态效益补偿，其收益达到

10、最大 化。政府也可以减少行政管理成本，获得了最大化效益。林地地役权在集体林权制度改革中，农民获得了林地承包经营权并得到了林业部门颁发 的林权证。如果国家为了提高国有土地的生态效益，直接将集体林界定为公益林， 对农民承包经营的林地的权利进行限制时，可以根据物权法关于地役权的有 关规定，由政府委托或者由法律授权其他管理机构与集体经济组织签订一个地役 权合同。通过采取签订地役权合同的方式，对林地承包经营权人进行补偿。地役权合同的权利义务内容，主要体现为限制与补偿，即地役权人通过合同 限制供役地权利人的权利的行使，从而达到提高自己的土地利用价值，而供役地 的权利人则可以从地役权人那里得到相应的经济补偿

11、，以弥补由于权利受到限制 所带来的经济损失.引。集体林划为生态公益林以后，林业主管部门与集体经济 组织签订的森林管护协议和生态效益补偿协议，就类似于地役权合同。但2者不 同的是林地地役权合同内容是由合同双方当事人协商确定，而生态效益补偿基本 内容，如补偿标准，是由法律直接规定，排除了林农自由主张的权利。与行政命 令、强加义务、限制权利的刚性行政管理措施相比，地役权合同方式更加符合法 治的要求，也更有利于对集体林权和农民个人林权的保护。国家征收生态公益林不宜实行多元化、分散化经营，其经营管理应当适应中国森林资 源发展的总体要求，因此应当明确生态公益林的所有人是国家。现实当中，大部 分生态公益林的

12、林地以及生态公益林的林木归国家所有，国家享有这些森林、林 木、林地的所有权。但是，还有一些生态公益林是由团体、单位和个人营造的幼 林，所有权归营造者所有，而不是归国家所有。因此，如需将集体林界定为公益 林，最终还是应该通过林地行政征收的方式来进行，即国家以购买方式获得其对 原集体所有的森林资源的所有权，然后再将其界定为公益林。此种方法因其具有 强制性，操作起来迅速简便，但是必须按照法律规定对被征收人给予充分补偿。物权法第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可 以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地， 应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、

13、地上附着物和青苗的补偿费等费用， 安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合 法权益”。林地征收制度全面、充分补偿了权利人因其林地划为公益林带来的各 种损失，是对林农最为有利的一种保护方式。完善森林生态效益补偿制度多年来，虽然我国设立了森林生态效益补偿基金，但是实践中的森林生态效 益补偿在实质上只能称之为公益林的“管护补助”。要完成“管护补助”向“生 态补偿”的过渡，我们必须解决以下几个问题：一是补偿的标准。生态效益补偿简单而言就是自然资源有偿使用，即自然资 源使用人或生态受益人在合法利用自然资源过程中，对自然资源所有权人或对生 态保护付出代价者支付相应费用的制度（

14、曹明德，2010）。生态补偿是对具有生态 价值的对象进行保护的投入，也是对保护主体为了保护环境而放弃发展机会的弥 补。生态补偿是有衡量标准的，标准就是补偿主体对生态服务的需求。森林生态 效益补偿应当反映出公益林生态产出的正确价值，体现其经济效益。同时，应当 根据不同林区、不同林种设定不同的补偿标准，实现补偿公平化、合理化。二是资金的来源。森林生态效益补偿基金设立已有十年，但公益林生态效益 补偿标准并没有显著提高，其中一个很重要的因素就是缺乏资金。国家是负有生 态补偿责任的主体，这一点是确定的，但是国家并不是唯一的责任主体。按照“谁 受益、谁补偿”的生态效益补偿原则，生态受益者除了国家，还可以是

15、具体的法 人、机关、社会组织或者自然人。通过区域、产业、水源流向，都可以确定补偿 责任主体，确定了责任主体，就能够更加合理地落实补偿资金。三是权责的管理。生态受益者支付费用，是因为生态服务提供者提供了生态 服务，受益者与服务提供者的权利义务是双向的、互动的，生态服务提供者只有 提供了生态服务才能够得到收益。对公益林承包户而言，获得补偿是因为进行了 公益林管护，为生态产出付出了劳动；如果没有进行管护，就没有权利获得补偿。 完善生态效益补偿制度，必须明确生态效益补偿法律关系各方的权利义务，不能 顾此失彼。上述3种不同方式，可以理解为针对不同时期、不同区域的公益林建设中生 态效益和农民经济利益矛盾解

16、决的不同措施。地方财政比较困难的地区，在给与 生态效益补偿的同时，可以对不同类型的公益林进行区别管理，将某些林业经济 权利赋予给经营者，降低其经济损失，从而缓和生态效益和经济利益的冲突。对 于经济相对发达地区，应当适用地方政府与林地经营者签订地役权合同的方式来 解决相关问题。最终，在经济高度发达等条件都具备的前提下，应该依照物权法 的规定，先应由国家进行征收后，才能将有关森林界定为公益林。唯有如此才能 真正保护林农的权益，才能促进中国森林实现真正的可持续发展。附参考文献：刘博，周训芳.生态公益林建设存在的问题及法律保护建议J.现代农业科 技，2009,(3):246-248.DOI:10.39

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