我国基层水利发展的现状

1、.：.；我国基层水利开展的现状、问题与对策上(摘要-143期) (“基层水利开展现状、问题与对策研讨课题组) 一、基层水利的内涵及特点 对于什么是基层水利，目前还没有构成一致共识，主要的分歧在于“基层应该终究界定到哪一个层级，包括哪些内容。课题组将基层水利的“基层界定为“县及县以下，包括县、乡镇、村三个层级，内容涵盖三大方面：一是水利根底设备建立及其管理，包括县及县以下担任管理的河道堤防、圩、水库、塘坝、泵站、机井、提水工程、灌排工程、山坡防护工程、山洪排导工程、小水电等防洪、排涝、供水、灌溉、水资源维护、水土坚持及小水电工程等的建立和管理等；二是水利组织机构及其才干建立，包括县及县以下的水行

2、政主管部门、水利事业单位、水利工程管理单位等专管机构，乡镇流域片、区域片水利站等县水行政主管部门派出机构，农民用水户协会等非政府性的水管组织等机构及其有关社会管理、公共效力才干建立等；三是体制机制建立，包括县及县以下的水利建立投融资机制、水行政管理体制、乡镇水利站和水管单位的管理体制、基层水行政执法管理方法等。 基层水利的特点主要表达在：一是面广量大，直接效力宽广群众，尤其是宽广农民、农业消费及乡村开展。二是业务综合性强，涉及多领域多方面。三是工程类型多，公益性与运营性并存。四是区域差别性大，问题各不一样。 二、我国基层水利开展总体情况 课题组对全国31个省自治区、直辖市不含台湾省、香港特别行

3、政区、澳门特别行政区开展了问卷调研。截至2021年9月，除北京、黑龙江、湖南、广东、新疆之外，共有26个省份反响了信息。 一基层水利根底设备建立与管理 据不完全统计，我国有小型水库82643座约占全国水库总量的95.7%，库容628亿m3约占全国下同的9.1%，塘坝600万处，引水堰闸110万处，西部旱区建有水窖、水池600余万处。小型灌区总灌溉面积4.61亿亩，占全国总灌溉面积的55%，其中小型自流灌区面积15911万亩；小型扬水灌区面积11576万亩；小型井灌区面积18632万亩。 小型水库数量山东最多30749座，占36.19%，天津最少73座，占0.09%；小型水库总库容山东最大143

4、.24亿m3，占25.97%，内蒙古最小70.19万m3，占0.001%。病险水库比例，小一型水库病险比例浙江最低25.51%、甘肃最高89.39%；小二型水库病险比例山西最低0.45%、内蒙最高99.08%。小型灌区，四川省数量最多12.23万处，占33.82%，安徽省控制面积最大2750万亩。小型排灌站，江苏最多7.89万处，占22.21%，吉林最少353处，占0.001%。各类涵、闸、桥，江苏最多55.04万座，占32.44%，河北最少1594座，占0.001%。 二基层水利根底设备建立投入 长期以来，我国基层水利建立主要依托农民投工投劳，政府投入相对缺乏。在2000年取消“两工后，基层

5、水利投入锐减，建立力度明显放缓。近年来中央启动了小型农田水利建立“民办公助等试点，在乡村饮水工程、小农水等工程上加紧了中央与地方财政配套共筹资金的方式建立，基层水利根底设备建立投入严重缺乏的局面才有所缓解。据不完全统计，各项基层水利建立投入，总体上以地方财政为主，中央投入仅占三分之一。见表1表1 问卷反响的26个省自治区、直辖市投资情况类别 投资总额(亿元) 到位率(%) 中央投资占比(%) 投资最多的省及数额(亿元) 乡村饮水工程 324.43 91.94 42.86 山东：30.98 小型灌区 44.57 88.67 36.85 湖北：5.35 节水灌溉 30.06 83.63 26.90

6、 浙江：7.70 山丘雨水集蓄 15.78 86.12 33.26 贵州：3.06 三基层水利法制建立 近年来，国家对基层水利开展的注重程度不断加强，制定出台了一系列有关基层水利开展的政策法规。19862021年，除了、等综合性法律文件之外，全国合计有26项直接涉及基层水利的政策法规出台。以2002年修订为分界点，1986年至修订前仅有7项政策法规出台，集中于对基层水管单位定性、定编、定岗等组织体系环节；而2002年后那么有19项政策法规公布，主要涵盖基层水利的组织、基层水利建立投入、基层水利设备建立和管理三个方面；其中国务院公布的行政法规与法规性文件占1/3，各部委规章占2/3。特别是200

7、5年出台的政策法规就到达8项。基层水利政策法规数量在不断增多，质量在不断提高，涵盖面更为广泛。 四基层水利人才队伍建立 截至2021年，26个省自治区、直辖市的不完全统计结果阐明：县级和乡镇级水利职工拥有技术职称的职工比例为41.20%，全国90以上的乡镇水利站没有工程师，高级职称更少。乡镇水利职工文化程度以高中及以下学历比重为主，占74.87%，其中县级水利职工高中及以下学历比重达68.49%，而乡镇级那么高达86.36%。县级和乡镇级享用财政支付工资的水利职工分别占同级水利职工总数的40.58%和37.18%；县级与乡镇级水利职工年均工资分别为18942元与13474元。县级水利职工中享用

8、医疗保险、养老保险、失业保险的人数分别占同级水利职工总数的67.47%、61.54%、29.63%，而乡镇级水利职工更低至31.27%、27.19%、14.80%，很多职工没有享遭到根本的社会保证。 五基层水利体制机制建立 目前，我国基层水利在组织管理、乡镇水利站性质及水利站运转经费等环节上呈现多样化趋势。在组织体制上，构成了“县市水利务局的派出机构、“乡镇政府直接纳理、“并入农业效力中心及“其他四种类型。在乡镇水利站性质上，有“全额拨款、“差额拨款、“自收自支、“企业性质四类。在经费来源上，各类型乡镇水利站主要于地方自筹，财政拨款很少。 据不完全统计，全国约有23.4%的乡镇水利站作为县(市

9、)水利局的派出机构，或实行县市乡“双重管理，以条为主管理，纳入财政预算；约36.69%的乡镇水利站由乡镇管理；约24.81%的乡镇水利站机构被撤销并入到乡镇农业综合效力中心站见表2。全额拨款型比重最高58.62%，差额拨款型、自收自支型与企业型分别占总量的24.40%、16.78%及0.20%。经费来源上，自筹经费占总经费的90.81%，以办公费用为主占自筹经费总额的87.18%；而财政拨款仅占总经费的9.19%，其中56.08%为前期费用见表3。 表2 问卷反响的26个省自治区、直辖市乡镇水利站管理体制省份 作为水利务局的派出机构个数 乡镇政府直接纳理的个数 并入农业效力中心的个数 其他 合

10、计 数量 比例(%) 数量 比例(%) 数量 比例(%) 数量 比例(%) 四川 969 21.89 1729 39.06 1729 39.06 0 0.00 4427 湖北 378 14.81 0 0.00 0 0.00 2175 85.19 2553 江西 351 17.94 808 41.31 793 40.54 4 0.20 1956 山东 133 7.94 1095 65.33 438 26.13 10 0.60 1676 河北 466 29.18 294 18.41 0 0.00 837 52.41 1597 安徽 223 14.03 692 43.55 638 40.15 36

11、2.27 1589 云南 340 22.14 1007 65.56 151 9.83 38 2.47 1536 山西 492 34.36 747 52.16 153 10.68 40 2.79 1432 江苏 908 73.46 253 20.47 56 4.53 19 1.54 1236 重庆 129 11.60 368 33.09 603 54.23 12 1.08 1112 辽宁 87 8.90 729 74.54 147 15.03 15 1.53 978 陕西 211 21.73 441 45.42 316 32.54 3 0.31 971 浙江 186 19.16 285 29.3

12、5 500 51.49 0 0.00 971 福建 31 3.29 214 22.69 565 59.92 133 14.10 943 广西 96 10.82 315 35.51 312 35.17 164 18.49 887 甘肃 17.88 195 25.83 0 0.00 425 56.29 755 吉林 557 90.72 29 4.72 28 4.56 0 0.00 614 海南 0 0.00 188 100.00 0 0.00 0 0.00 188 天津 44 28.57 110 71.43 0 0.00 0 0.00 154 青海 110 94.02 7 5.98 0 0.00

13、0 0.00 117 宁夏 112 100.00 0 0.00 0 0.00 0 0.00 112 上海 106 98.15 2 1.85 0 0.00 0 0.00 108 合计 6064 23.40 9508 36.69 6429 24.81 3911 15.09 25912 表3 问卷反响的26个省自治区、直辖市乡镇水利站经费省份 财政拨款(万元) 自筹(万元) 总额(万元) 前期 办公 工程 小计 前期 办公 工程 小计 江苏 2041 2527 3032 7600 4732 317565 4658 326954 334555 吉林 4516 0 0 4516 720 864 2330

14、8 24892 29408 山东 5056 1447 862 7365 2916 4373 2908 10197 17561 辽宁 276 2253 52 2581 336 3042 795 4173 6754 云南 2307 1552 153 4012 841 679 305 1825 5837 广西 2088 0 0 2088 2021 0 0 2021 4101 江西 356 429 1195 1980 122 301 1203 1626 3606 安徽 2330 186 297 2813 230 0 0 230 3043 重庆 239 1034 645 1918 192 420 430

15、 1041 2960 天津 430 50 0 480 1467 90 0 1557 2037 陕西 749 338 80 1167 20 253 162 435 1602 青海 600 14 96 709 333 39 409 781 1490 宁夏 221 72 127 420 62 15 38 115 535 山西 168 21 75 264 43 107 43 193 457 海南 0 202 0 202 0 190 0 190 391 河北 0 0 0 0 0 321 0 321 321 合计 26 10125 6615 38116 14025 328257 34259 376542

16、414658 三、基层水利开展存在的主要问题 一工程老化失修，设备损坏严重 截至2007年底，我国自流灌区渠系的完好率只需36%，渠系建筑物完好率为51%；扬水灌区的设备完好率仅为35%，配套渠系的完好率为42%，渠系建筑物的完好率为47%；井灌区的机井完好率为59%，配套渠系的完好率为52%。典型地域调研结果显示，东部地域水利工程设备的老化失修率较中西部地域更为严重。 二工程配套不全，功能难以发扬 在全国大中型灌区中，工程配套率仅为70%左右，骨干工程完好率只到达50%，斗渠以上沟渠配套建筑物完好率缺乏51%。典型地域调研结果显示，六个县区、市的田间工程配套率也只为20%70%，其中：江苏省

17、泰州市和宿迁市宿豫区分别为50和40，湖北省宜都市和潜江市分别为20和50，甘肃省庄浪县和酒泉市肃州区分别为70和36。 三建立维护资金严重缺乏，运转维护短少经费 长期以来，乡村水利建立资金主要采取各级财政资金扶持、乡村经济组织和农民自筹为主的途径处理。据水利部测算，按中央、地方财政各补助20%，仅中央财政小型农田水利设备补助专项资金每年需求150亿元，而2006年只安排3亿元，虽然2021年添加到30亿元，增速很快，但由于总量很小，缺口仍很大，远不能满足投资需求。“一事一议政策也缺乏可操作性，筹资额度小。 此外，在基层水利组织各项经费没有处理的前提下，收取农业水费依然是保证运转经费独一的方法

18、。但由于工程维护与造价费用上涨，当前实践征收到的农业水费只到达本钱的1/3-1/2左右，加之农业水费实收率较低全国平均57.4%，呵斥水费征收困难，工程运转维护资金缺乏，直接影响工程运转效果。 四管理体制不顺应任务需求，职能弱化，任务效率低 目前，我国基层水利组织性质不明，职责不清。全国有24.81%的乡镇水利站机构被撤销并入到乡镇农业综合效力中心站，由于水利员平常大多忙于乡镇中心任务，从事水利业务少，使乡村水利建立的方案、义务难以得到有效落实，构成了业务管理上的断层。 虽然也有一些县保管了乡镇水利站，但这些水利站中仍有36.69%实行的是“以块为主，条块结合的管理方式，水利站的人财物由乡镇政

19、府直接纳理，县水利局只是担任对水利员进展业务指点。这种管理体制导致县水利局无法根据任务需求一致调整配备人员，有的乡镇还将水利员调作它用或安排业务知识欠缺的人员从事水利管理，呵斥了水利站管理职责不明和人员管理上的失控，水利站的水利管理作用难以发扬。 此外，我国还有许多基层水利组织为财政差额拨款或自收自支事业单位，有的甚至没有编制，由单位内部调剂或与其它科室合署办公，无法很好地履行职责。 五义务重，条件差，待遇低，队伍不稳 乡镇水利站不仅承当着乡村水利工程的规划方案、组织农田水利施工建立、农田水利工程管理、水土坚持、防汛抗旱、水利技术推行指点效力、水利经费和物资的管理运用等义务，而且肩负着宣传贯彻

20、水法、协调处置乡村群众水事纠纷等任务，义务非常繁重。多数乡镇水利站办公条件和根底设备都很差，有的甚至无固定办公场地，交通、通讯设备更是奢望。 此外，许多基层水利站没有收取水费，也没有其它运营性收入，经费未列入财政预算，办公经费与人员工资、补贴均不能保证。大多数基层水利职工没有根本的社会保证，县级水利职工没有参与医疗保险、养老保险、失业保险的比例分别达33%、38%与70%，而乡镇级水利职工更是高达69%、73%与85%。 六人员年龄老化，文化层次低，专业程度不高，人才缺乏 由于基层水利任务条件艰苦、待遇低、工资福利没有保证，导致许多县级以下水利工程管理单位和乡镇水利站人才引不进、留不住、人才匮

21、乏，人员年龄老化，人才构造断层，综合素质参差不齐，有编无岗、在编不在岗和在岗不在位的问题非常突出。 七执法力量薄弱，经费缺乏，执法难度大 专职的水行政执法人员中具有专业水利技术职称或法律专业文凭的人员很少，知识构造欠缺。一些县执法网络不完善，水行政执法难以有效开展。大多数县的基层水政执法部门经费尚未财政单列预算，执法办公经费、执法人员的工资、补贴等均不能保证，所需经费只能靠收取的罚没款、行政规费等自行处理。另外，一些地方政府干涉水政执法的景象也比较突出，以权代法的情况屡见不鲜，使得基层水行政执法的难度进一步加大。 四、深层次缘由分析 一水利工程“重建轻管、艰苦轻小、重骨干轻配套的开展理念根深蒂

22、固 近年来，国家投资水利根底设备建立的力度不断加大,过去沿续多年的省小农水、泵站等水利事业经费绝大多数被取消，导致小型农田水利建立投入严重滑坡。不论从中央投资总额、投资构成比例，还是从资金投入政策的公布时间来看，小型农田水利工程建立均与大型水利工程建立存在相当差距。 此外，在我国水利工程建立中，一旦骨干工程建成便大功告成，与其相配套的工程建立没有摆到应有的议事日程加以研讨处理，有的骨干工程两年建成而配套工程多年未完成。据统计资料阐明，目前全国有90%以上的农田没有水利工程配套设备，小型农田水利工程与大中型水利工程匹配形状堪忧。 二乡镇水利组织定性不准，没有建立起良性运转的开展方式 全国2591

23、2个乡镇水利组织中，既有按事业单位管理的，也有按企业单位管理的。按事业单位管理的乡镇水利组织中，又分为全额拨款、差额拨款和自收自支三种类型。这些乡镇水利组织承当着大量的公益性效力义务，但其公益效力职能一直缺乏明确的定位，经费来源得不到保证，人员经费和运转经费要靠本人处理，其公益性效力职能难以得到充分发扬。经费缺乏也呵斥大多数管理人员工资问题没有妥善处理，管理队伍不稳定，一部分人员流失，部分乡镇水利站名存实亡。 三基层水利管理体制没有理顺，难以全面履行本身职能 由于在“条块结合、以块为主的管理方式下，乡镇对基层水利站的人、财、物进展管理，而县级水行政主管部门仅起业务指点作用，从而呵斥部分基层水利

24、站职工大量的时间与精神不能放在本职的水利任务上，制约着基层水利公益性职能的全面履行。此外，在机构设置上，区县、乡镇两级设有管理机构，而村级水利效力组织体系根本没有构成。 四水利建立投入机制没处理，普遍缺乏农田水利建立管理的长效机制 基层水利开展涉及到水利、财政、开展改革、编制、劳动社保等多个部门和县、乡镇、村、组、农户等多个主体。基层水利建立投入新机制却没有建立起来。一是我国部分地域的县、乡两级财政系“吃饭财政，依托地方政府财政投入，很难满足水利建立的需求；二是乡村税费改革后，农民投劳由以完成分配义务数为主向自愿出工转变，农民投资数量直线下滑；三是社会资本的投入主要以机井、小塘坝、小水电为主，

25、而小水库、渠道、机电排灌站等工程由于规模相对较大、涉及面多、产权难以界定或是工程问题严重，难以引导社会资本的进入。 同时，国家已安排的基层水利财政公益性支出工程发扬了良好的效益，改善了民生，但依然存在严峻的问题。表如今：地方配套资金不到位呵斥工程延期或者建立规范低，无管理人员或者管理才干欠缺呵斥工程效益不能充分发扬或者老化失修；维涵养护经费缺乏呵斥工程效益不能充分发扬或者老化失修；设计规范低呵斥工程需求扩建改建。 五政策法规不完善，基层水利开展缺乏政策保证 目前乡村水利的立法任务相当滞后，仅制定了、等规章，乡村水利工程设备的建立、管理和运用等方面缺乏有力的法律法规保证。乡镇水利站建立方面，主要

26、根据，其中虽然明确了基层水利效力体系的水资源管理和防汛抗旱技术效力等为公益性职能，但对基层水利效力体系的设立方式、位置与职责没有详细规定，导致各地乡镇水利组织改革缺乏政策根据。投入方面，目前主要依托政府号召和政策引导，但是政策的执行和落实缺乏保证，特别是没有明确地方政府在基层水利投入方面的详细责任，而且目前政策的执行和落实还有一定的局限性。 五、我国基层水利开展的对策措施与政策建议 一我国基层水利开展的对策措施 1.积极落实内需带动政策，大幅度添加基层水利开展投入资金 首先，应将开展基层水利作为政府处理“三农问题的关键性措施。 其次，应明确基层水利开展是“工业反哺农业、城市支持乡村的重点扶持对

27、象。 第三，应将基层水利开展作为政府财政支农资金和金融促农资金的重点领域。 第四，应将统筹城乡水利根底设备和公共效力作为城乡经济社会开展一体化的重要环节。 2.大力转变开展观念，促进基层水利根底设备建立 首先，应实行“建管并重。俗话说，“三分建立、七分管养。 其次，应强调“大小统筹。在添加大中型水库除险加固、大中型灌区续建配套和大型泵站改造的同时，应强调“大小统筹，千方百计扩展小型水利工程的资金投入。 第三，应坚持骨干工程与配套工程相匹配。骨干水利工程的良性运转，离不开配套工程的辅佐，田间配套工程是农田灌溉的“最后一公里。应加强大中型灌区田间配套工程的建立，确保与骨干工程建立的同步和匹配，以保

28、证工程整体效益的充分发扬。 3.深化基层水利体制改革 首先，应进一步明确基层水利的公益性质。 其次，应推进基层水利站管理体制改革。 第三，应改良财政支农资金管理体制，充分发扬资金聚协作用。 4.强化基层水利机制创新 首先，应建立中央与地方的财力与事权相匹配的投入新机制。 其次，应建立有利于基层水利开展的多元化投入机制。 第三，应进一步推进小型水利工程产权制度改革。小型水利工程属集体一切，集体不受害，农户是受害人，但没有运用权，以致于出现“用水的不论水，管水的不用水，“运用工程个个有份，管理维护人人无责。第四，应创新管理机制，提高队伍素质。a.深化用人制度改革；b.积极做好基层水利职工培训任务；

29、c.利用国家鼓励大学毕业生、研讨生等高素质人才到基层任务的契机，吸纳更多的大学毕业生、研讨生等高素质人才进入基层水利队伍。 5.尽快开展基层水利普查，为处理基层水利问题提供根底支撑 我国目前基层水利事业呈现的是多层次管理体制，有众多事业性质的专管机构，有数万个基层水利站、供水站、水土坚持站等基层水利效力单位，还有农民管水组织或乡村集体管水组织。政府投资构成了大量的资产，尽快开展基层水利普查，摸清基层水利单位机构、人员、资产、经费情况，做好登记、建档任务，无疑将为处理基层水利问题提供根底支撑。 二政策建议 1.加强乡村水利的法律制度建立。针对目前我国乡村水利的立法任务相当滞后的情况，应在近期的水

30、利立法任务中将、列为重点工程，尽快公布施行；应加快制定等法规；同时加快编制县级农田水利建立规划，尽快将农田水利根底设备建立和管理、乡村供水工程的建立和管理纳入法制化和根据规划管理的轨道。 2.尽快建立中央投入财政为主导的基层水利投入保证机制。一是应尽快扩展中央小型农田水利工程建立专项资金规模；二是应将小型农田水利设备改革试点全面推开，将中西部地域及粮食主产区补助比例提高到70%；三是应允许在补助资金中提取适当比例用于乡村水利组织改革、农民用水户协会的组建、兴办等任务经费；四是应引导农民抵押土地流转权借入信贷资金投入乡村水利根底设备建立；五是应引导社会资本参与乡村饮程度安工程和乡村小水电工程建立，创新公私协作制、股份制或合伙制等多种方式；六是在小水能资源丰富的地域，鼓励由乡政府用集体资产提供