中国和美国的国家审计法律制度比较

1、.：.；中国和美国的国家审计法律制度比较 摘要中美国家审计法律制度既具有类似之处，也存在着区别。本文主要从审计机构的隶属方式、审计范围和审计结果的处置三个方面作了比较，并就如何完善中国国家审计在这三个方面的法律制度作了简单的论述。Abstract： There is similarity between the Legal System of Sino-US government auditing， distinguish existing too. This paper has made comparisons from three aspects， including the mode o

2、f subordination of government auditing institutions， the scope of auditing， the treatment of the auditing result. The author also made brief argumentation on how to perfect the legal system of government auditing of china关键词国家审计；隶属方式；审计范围；审计结果国家审计制度作为行政监视法律制度的重要组成部分，是一种上层建筑，必然要遭到国家消费力程度、社会经济体制与管理方式、

3、政治体制和法律制度、文化传统与教育开展程度等社会环境要素的影响。中美两国在上述社会环境要素方面存在着差别，使得中美国家审计制度也存在不少的差别，本文是从这两种国家审计法律制度存在的区别方面进展比较分析。一、审计机构的隶属方式中国的最高国家审计机关审计署隶属于国务院，审计署对其担任并报告任务，中国的国家审计制度属于“行政方式的国家审计制度。根据以下简称第91、109条以及以下简称第2条规定，国家实行审计监视制度，国务院设立审计署，县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。根据第8、9、28条的规定，中国国家审计机构实行一致指点、分级审计的管理体制。审计署在国务院总理的指点下，主管全国的审计任务，地

4、方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关担任并报告任务，审计业务以上级审计机关，指点为主。上级审计机关可以将其审计范围内的有关审计事项授权下级审计机关进展，上级审计机关也可以对下级审计机关管辖范围内的艰苦审计事项直接进展审计。美国的最高审计机关审计总署The Government Accountability Office，直译为政府责任办公室，简称GAO隶属于国会，审计总署对其担任并报告任务，美国的国家审计制度可以说是“立法方式国家审计制度的典型代表。根据美国1921年第301条规定：“应建立一个新的国家机构，即审计总署，其独立于行政部门，在审计长的监视和指点下任务。由于美国是联邦制国家

5、，实行地方自治的分权原那么，所以审计总署与州、地方的审计机关之间没有指点与被指点的关系。各州、地方的审计体制也有差别，如纽约州审计长是由选民选举产生的，其位置与市长、市议会议长平行，直接对选民担任；华盛顿特区的审计办公室那么属于特区议会，对议会担任并报告任务。根据中国第80、86条和第15条规定，审计长由国务院总理提名，全国人民代表大会或常务委员会决议人选，并由国家主席任免，在没有违法失职或者其他不符合任职条件的情况下，不得随意撤换。美国审计总署最高首脑为审计长Comptroller General，根据美国1921年第301、302、303条的规定，为了保证审计长的独立性，国会给予其相当超然

6、的位置，审计长由总统提名，经参议院赞同后由总统任命，任期15年，不得连任，除非国会两院联席会议决议或遭到众议员的弹劾，不得以任何理由罢免审计长，并且为了保证其退休后的生活，在其退休后仍可以领取全薪。中国国家审计机关独立性、权威性相对于美国来说较差。作为“行政方式国家审计制度的典型代表之一，中国国家审计机关并未独立于被审计单位所属的整个行政权益系统，只是独立于被审计单位，因此，从某种意义上来说，中国的国家审计体制属于一种方式上独立的管理方式。现行作为权威性的法律规范，还缺乏针对性的详细规定，由于“审计的概念和独立性的概念，好像一枚硬币的正反两面，1我们有必要自创美国1921年和其他国家相关法律的

7、规定，在“审计机构、审计人员、审计任务和审计任务的独立性上 2等方面进展制度上的完善。有学者提出中国国家审计体制应该改“行政方式为“立法方式，各级审计机关由同级人民代表大会及常委会指点。3我们以为从中国目前的政治、经济、文化、法律开展情况和历史传统综合思索，建立“立法方式国家审计制度的想象是不适宜现阶段中国国情的。目前国家审计体制改革的重点应该是完善现行“行政方式的国家审计体制，特别是要理顺双重指点体制的纵向与横向关系。因此比较真实可行的是自创国家工商行政管理机关进展垂直管理的做法，把地方各级审计机关由地方双重指点体制改为垂直指点体制，由审计署对地方各级审计机关实行垂直指点，以切断地方审计机关

8、与地方政府的组织设置、人员任免、经费来源等行政关系，使地方各级审计机关独立性有比较大的提高，从而使地方审计机关在地方行政监视中发扬更重要的作用。二、审计范围国家审计范围包括审计的对象范围和审计的内容范围两个部分，由于政治、经济、法律、审计技术与手段开展的差别，中美两国在审计范围上也存在不同之处。从审计的对象范围来看，根据中国第2条第2款规定，中国国家审计的对象包括国务院各部门和地方各级人民政府及其部门，国有的金融机构和企事业组织以及其他按照法律和行政法规规定该当接受审计监视的单位。而根据美国1921年和1945年的规定，其审计对象包括除中央情报局和总统办公室以外的联邦政府各部门及其所属企事业单

9、位和公共开支有关的事项。由此可见，中国国家审计的对象范围比美国更广一些。但美国审计总署对被审计单位的审计力度和及时性上，不分内外，如今审计总署任务的范围包括了联邦政府在世界各地正在开展或将要开展的一切行动。例如，审计总署的任务人员自伊拉克战争终了后就到达了伊拉克，关注从军队后勤到结合国石油换食品工程合同的本钱等一切问题。比较之下，中国国家审计机关对外审计的力度和及时性上必需加强，以遏止目前存在的部分国家驻外机构和企业“监视主体虚位的景象。从审计的内容范围来看，根据中国第2条第3款规定，审计机关对审计对象的财政收支或财务收支的真实、合法和效益，依法进展审计监视。但从中国实践执行情况来看，根本上限

10、于传统审计中的财政审计和财务审计，对于经济效益审计和社会效益审计涉及得比较少。而美国自1945年公布后，审计总署开场把留意力转向检查人力、物力、财力资源的经济性Economy、效率性Efficiency和效益性Effectiveness简称“3E，即绩效审计。20世纪70年代美国审计总署的“3E开场走向准那么化，1972年，美国审计总署根据立法所赋予的权限，制定了，它规定审计内容分为三部分：一是财务和合规性审计；二是经济性和效率性审计；三是工程效果审计。后于1981年、1988年和1994年三次对此准那么进展修正，并最终改称为。目前“3E审计的比重曾经占到美国审计总署任务量的90%左右。4除了

11、完成传统的审计义务之外，两国国家审计机关都还要承当时代赋予的新义务。中国第27条规定了审计署有审计调查的职责，但是，目前审计署在这方面的任务比较少。而美国审计总署很多审计报告关注的不仅是联邦资金能否适当运用的问题，而是扩展到了联邦工程和政策能否到达了他们的目的，满足了社会的需求。它是政府运作真实和透明的有力提倡者，其负有保证在安然公司和世通公司问题上出现的监视责任失误不会在公共部门再发生的责任。审计总署还报告联邦政府运作良好的工程和政策，并阐明有关的进展和提高，还经常向立法者和在促使政府更好任务方面起主导作用的机构提供咨询，咨询的内容包括更新最正确实务和合并或淘汰不用要的联邦工程。虽然美国审计

12、总署的很多任务是考核政府日常运作的效果，但对于一些将会出现的虽然还没到达危机的程度却具有全国性影响的问题，其也会向政策制定者和公众做出警示，美国审计总署目前正在亲密关注几个后果还没有被完全认识到的长期的挑战，其中包括社会保证、医疗卫生、反恐战争，它以为在这些问题上发表独立的看法是本人的责任。5从美国国家审计开展的胜利阅历和世界范围内国家审计的开展趋势来看，效益审计应该成为今后中国国家审计机关任务的主要内容，以更好地发扬国家审计的监视职能。但鉴于中国目前的审计技术与手段，要立刻到达这个程度还有较大的难度，因此，在目前的情况下，较为妥当的方式是逐渐添加效益审计在国家审计机关任务量中的比重，然后向合

13、法性与效益性审计并重开展，并最终过渡到效益审计为主。此外，要加大审计调查的力度，经过对与国家财政收支有关的特定事项，向有关地方、部门、单位进展专项审计调查，提示全局性的问题，分析症结，提出对策，并向本级人民政府和上级审计机关报告审计调查结果，为国家的宏观调控、科学决策和提高社会效益效力。值得称道的是，国家审计署曾经认识到了审计调查的重要性，在中指出，今后审计任务要做到审计与审计调查并重；今年全国审计任务会议确定的三项重点之一也是要大力开展对专项资金的审计调查。除了审计调查外，中国国家审计机关还可以自创美国审计总署的做法，利用本身的专业优势，开展管理评价、政策评价；为政府施政方面的复杂问题提供研

14、讨报告；充任咨询建议者的角色等。三、审计结果处置根据中国第40条的规定，国家审计机关的审计结果包括审计报告、审计意见书以及对违法乱纪行为做出的审计决议或向有关主管机关提出的处置、处分意见。这与中国国家审计机关权限包括了审计处置、处分权和行政强迫措施权有关。审计处置包括：责令限期交纳、上缴该当交纳或上缴的财政收入；限期退还违法所得；限期退还被侵占的国有资产；冲转或调整有关会计帐目以及采取的其他纠正措施。审计处分权包括：警告；通报批判；罚款；没收违法所得以及依法采取的其他处分。行政强迫措施权包括：责令停顿、矫正违法行为；责令采取补救措施；登记保管、责令交出有关资料或违法获得的资产；通知财政部门和有

15、关主管部门暂停拨付；责令被审计单位暂停运用款项；暂时封存帐册及被审计单位运用计算机管理财政收支、财务收支的会计核算系统；责令限期执行审计决议或复议决议；恳求人民法院采取财富保全措施；恳求人民法院强迫执行和法律、法规或规章规定的其他行政强迫性措施。中国国家审计机关拥有审计处置、处分权和行政强迫措施权使其既有别于“立法方式下的美国、英国等国家和“司法方式下的法国、西班牙等国家，也不同于同为“行政方式的瑞典，瑞典国家审计局没有行政处分权。中国国家审计机关的审计报告普通只作为构成审计意见书和审计决议的根据，即只作为内部文书，普通不向外部印发；审计意见书和审计决议的印发范围普通只限于被审计单位和财政税务

16、部门，艰苦的，增发上级审计机关和本级人民政府“同级审的报告并发同级人大常委会。6美国1921年第31、312条规定，审计总署审计报告中的审计结论和审计建议不具有法律效能，因此不对违纪现实直接作出处置，只是把审计报告交给国会，而由被审计单位自行纠正并在一定时间内就审计意见的落实情况作出书面报告。对于被审计单位经济问题的处置，要由几个机构配合进展，对于得到政府拨款单位的经济问题，视不同情况进展以下不同的处置：第一、对于冒犯刑法的，审计总署由于属于立法部门，没有司法权，要把一切文件、资料移交给被审计单位的监察长，请监察长机构决议能否提出诉讼。假设监察长以为有必要进一步伐查，那么由联邦调查局进展，根据

17、调查的结果，监察长再决议能否起诉。7第二、对于被审计单位或个人非刑事问题的处置，其经过国会间接实现。国会经过两条途径来发扬审计报告的作用：一是对不接受审计建议的拨款单位停顿拨款或削减下一年度的拨款；二是召开听证会。国会参、众两院对于存在严重浪费景象或管理不善的单位在必要时可以召开听证会，并在会上公布审计报告。虽然听证会不做任何处置，没有法律约束力，但是由于这种听证会是公开的，公众的知情以及新闻言论的报道将对被审计单位产生宏大的压力，被迫做出及时反响，该单位担任人甚至被免职或自动辞职。此外，美国审计总署每年向国会提交一份特殊报告，以打印文件或高容量可存储文件的格式，阐明一切仍未执行的审计建议。8

18、而且根据第7章第5条规定：“除非有法律或条例方面的限制，审计报告副本应向公众公布，以便进展监视。这些对审计建议的落实都能起到积极的促进作用。中美两国审计报告的处置各具特征，但中国的审计结果欠缺公开度。根据第36条规定：“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果，而国家审计机关在实际中却没有有效地利用这个权益来对被审计单位进展监视。因此，国家审计机关要确实行使好通报或公布结果权，并有必要自创美国的一些适宜中国国情的做法，积极地向社会公众公布审计结果，使社会公众对审计结果的知情权得以实现，以便于社会公众和新闻言论等社会各方面对被审计单位进展有效的监视。此外现行在国家审计机关权限上还有不少的局限和立法空白，9如审计机关向有关主管机关提出处置、处分意见后，有关主管机关未依法处置时，审计机关该如何进展处置、处分方面并未给予正面和明确的规定，从而能够使其拥有的处置、处分权无法实现对被审计单位的制约。因此，在十届全国人大常委会对现行进展修订时，有必要对有关国家审计机关权限的条款进展修订，以抑制目前存在的局限性和填补相关的立法空白。我们以为可以经过明确国家审计机关审计处置、处分的法律根据，对各种违法、违规责任进展界定，明确规定国家审计机关的职权，添加相应的审计权限，并加大审计处置