公共政策评估与监控PublicPolicyEvaluationand课件

1、 第九章 公共政策评估与监控Public Policy Evaluation and Supervision政策制定 政策执行 政策评估 政策监控 第一节 政策评估概述一、政策评估的含义 20世纪60年代，兴起于美国林登约翰逊（Lyndon Johnson）总统的“大社会计划”（great society）以及对贫困宣战计划（The War on Poverty Program）。 到了20世纪70年代，政策评估得到了更明显的提高 。关于政策评估的几个代表性的定义 字面意义 ES奎德定义：“政策评估从广义上讲是确定一种价值的过程分析，狭义上，却是调查一项进行中的计划，就其实际成就与预期成就的差

2、异加以均衡。”安德森：“政策的评价与政策的估计、评价和鉴定有关，作为某种功能作用，政策评价能够而且确定在整个政策过程中，而不能简单地将其作为最后的阶段。” 那格尔：“政策评价主要关心的是解 析和预测”。被看作一种分析的过程，评估者通过搜集相关信息，运用定性与定量分析方法和技术，对政策进行分析，确定各种政策的优缺点及可行性，供决策者参考。 威廉邓恩：“政策评估是这样一个领域的工作，努力用多种质询和辩论的方法来产生和形成政策相关的信息，使之有可能用于解决特定政治背景下的公共问题。” 林永波、张世贤：“政策评估是有系统地运用各种社会研究程序，搜集相关资讯，用以论断政策概念与设计是否周全完整，知悉政策

3、执行情形、遭遇的困难，有无偏离既定的政策方向；指明社会干预政策的效用”朱志宏：“发现误差、修正误差就是政策评估”。古巴和林肯（Cuba And Lincoln）： “政策评估可以分为四代，第一代：测量取向的评估，第二代：描述取向的评估，第三代：判断取向的评估；第四代：特别重视政策厉害关系人对于政策的反应态度和意见” 几种定义小结 政策评估的着眼点是政策的效果； 政策评估是对政策全过程的评估，既包括对政策方案的评估，还强调对政策执行以及政策结果的评估； 政策评估就是发现误差、修正误差； 政策评估愈来愈重视政策利害关系人对于政策的反应态度和意见。 小结： 政策评估：是依据一定的标准和程序，对政策的

4、效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决策变化、政策改造和制定新政策的依据。二、政策评估的类型（一）正式评估和非正式评估（二）内部评估和外部评估（三）预评估、过程评估和结果评估（四）单一政策评估和复合政策评估 三、政策评估的标准 1、政策评估的事实标准。事实标准是能够用数量值、比率关系、统计结果等手段来反映事物过去、现在和将来的存在状况。 （1）政策效率：它是指政策产出与投入之间的比例关系。 （2）政策效益：它是指政策目标得以实现的程度。 （3）政策影响：它是指政策产出所引起的人们在行为和态度方面的实际变化。 （4）回应性：它是指政策结果满足人们需求、价值

5、和机会的有效程度。2、政策评估的技术标准技术标准是以技术手段、技术规范和技术工具为手段来服务整个政策评估活动，使评估活动建立在科学、客观与可信的基础之上，包括：（1）多样化：大量采用社会科学和自然科学技术。（2）系统化：技术方法之间的关联配套，应把它们视作有机整体。（3）数量化：以定量方法为主，定性定量相结合的方向转变。3、政策评估的价值标准 价值标准反映评估主体在评估活动中的倾向性准则和原则，建立在一个国家特定的历史与现实、伦理与文化、社会和经济价值取向的基础之上。包括： （1）社会生产力的发展。 （2）社会公正：政策结果表现出来的与该项政策有关的成本和收益在社会不同群体和阶层中分配的均衡程

6、度。 （3）社会可持续发展：协调当前利益和长远利益、环境与资源、发展之间的关系。第二节 政策的评估过程和模式一、政策评估过程的三个阶段1准备阶段周密的组织准备是评估工作的基础和起点，也是评估工作得以顺利进行和卓有成效的前提条件。组织准备比较充分，就能抓住关键问题，明确评估的中心和重点，避免盲目性。 组织准备阶段的主要任务包括：（1）确立评估对象，实质上是解决评估什么的问题； （2）制定评估方案，这是政策评估准备阶段最重要的一项工作；（3）挑选和培训人员，政策评估人员的自身素质及其对评估的态度会直接影响到评估的质量。2实施阶段实施评估是整个政策评估活动中最重要的阶段。其主要任务是利用各种调查手段

7、全面收集政策制定、政策执行、政策影响、政策效益等方面的信息，并在此基础上进行系统的整理分类、统计和分析，运用相应的评估方法，对政策进行评估，做出评估结论。在评估实施过程中，评估者应该坚持材料的完整性和分析的科学性两个原则，客观、公正地反映出政策的实际效果。实施评估阶段是一些具体调查方法和评估方法的运用。3结束阶段这是处理评估结果、撰写评估报告阶段。必须撰写评估报告，报告的内容除了对政策效果进行客观陈述、对政策进行价值判断、提出政策建议外，还必须对评估过程、方法及评估中的一些主要问题加以说明，对评估工作的优缺点进行总结。 二、影响政策评估的因素 1、政策目标的不确定性 政策制定是一项面向未来的活

8、动，政策目标的确定不可避免地会带有一定的预测性。因此，现实生活中不乏那些原则性很强、目标非常笼统、缺乏可操作性的政策。不仅如此，政策目标往往不是单一的、集中的和兼容的，而是多个的、分散的和有一定冲突的。而政策评估必须以政策目标为基础依据和必要前提，因此有时就面临很大的困惑。 2、政策影响的广泛性一项政策的影响往往涉及社会生活的多个层面，其中有预期的影响，也有非预期的影响；有直接的影响，也有间接的影响；有即时的影响，也有长远的影响；有实质性影响，也有非实质性影响。在这些影响中，不仅有些因素难以测定或根本无法测定，而且各种影响因素也往往难以用同一个计量标准进行衡量，因此，带给政策评估一定的障碍，同

9、时也使一些人容易为自己的评估失误找到一些冠冕堂皇的理由。3、政策资源的混合和相关政策的重叠政策并不是孤立存在的，往往有多个政策在同一领域同时发挥着作用，这样就产生了两个问题，即政策资源的混合和相关政策的重叠。政策资源的混合是指投入不同政策的资源，彼此交织在一起，很难分清某项资源的支出究竟应该属于哪一个政策，或每项政策的总投入是多少。政策资源的混合使政策成本难以核定，而要测定某项政策的效益就更无从下手了。政策的重叠是指针对相同或相似的政策问题和政策目标群体，不同的机构或部门分别制定并执行各自的政策。各种不同的政策效果混杂在一起，很难将某项政策的实际效果从总体变化中提炼出来。有时，不同的政策之间缺

10、乏协调，甚至相互干扰，使得区分政策效果的工作就更加难以进行。4、政策问题的复杂性 政策一般都是针对解决政策问题发布和实施的，而政策问题往往牵涉非常复杂的因素，带有很大的不确定性。一个问题经常包含另一个问题，而其又可能是其他问题的一部分，问题之间关系交错，分析起来具有相当的难度，这就给政策评估工作带来很大的障碍。如行贿受贿问题。社会治安问题、环境保护问题、人口控制问题，等等。5、政策主体相关人员的抵制 政策评估必然涉及政策主体的行为评判，所以会受到来自政策主体的一定干扰。一些人会寻找各种各样的借口，通过不同的渠道，力图影响政策评估的结果。当政策评估的结果可能会出现对其不利的影响时，来自政策主体的

11、反对之声可能非常强烈。 对于不利的评估结果，他们可以找到很多的口实，正如托马斯戴伊在理解公共政策一书中所指出的那样，他们反对政策评估的理由可以归纳为以下几点：（1）政策影响是一个长期过程（政策存在震荡效应），不能在目前就妄下断言；（2）政策的影响在本质上是广泛而普遍的，任何单一的标准都不足以判断政策目标是否真正实现； （3）政策的影响又是非常精细的，用简单概括的量化表格和统计数据根本无法认定它的结果； （4）政策效果之所以不明显，主要是因为投入的政策资源不够； （5）政策的积极影响未被真正发现，这是因为评估方法采用不当所致，绝非政策本身有问题，等等。三、政策评估的模式 1目标达成模式2附带效果

12、模式3无目标模式4综合模式5顾客导向模式6利益相关者模式7经济模式8职业化模式 第三节 公共政策评估的方法一、公共政策评估方法的演进 1、第一阶段：从1910年至第二次世界大战时期，这一时期评估方法的标志是“测量 (Measurement)”； 2、第二阶段：从第二次世界大战至1963年，这一时期的评估方法的标志是“描述 (Description)”； 3、第三阶段：从1963年至1975年，这一时期评估方法的标志是“判断 (Judgments)”； 4、第四阶段：从1975年以后，这一时期评估方法的标志是“回应的一建构性评估” (The Responsive Constructivist E

13、valuation)。 二、公共政策评估的基本方法公共政策评估的方法是政策评估赖以完成某一系列过程和实现其目标的手段，是政策评估系统的一个有机组成部分。（一）定量评估、定性评估以及定量定性结合评估方法（二）对比评估方法（三）实验法（四）影子控制法 （一）以是否可量化为标准分为：定量评估方法、定性评估方法与定量定性评估方法定量评估方法：评估人员能够通过客观的指标反映一定的比例关系。定性评估方法：评估人员的自身判断价值和主观意愿作为评估标准弥补了客观指标量花的不足。定量定性评估方法：在评估活动中把定量评估指标与定性评估指标，按照一定的权重拟合形成综合评估结果。（二）对比评估方法 1.“前后”对比评

14、估方法 2.“目标与结果”对比评估方法 3.“始终”对比评估方法 4.“始中”对比评估方法 5.“有无”评估方法（三）实验法1、实验评估 2、准实验评估（四）影子控制法1、专家判断法 2、管理者判断法3、对象评定法政策评估结果的处理方式1、政策方案调整；2、政策方案延续；3、政策方案终止；4、政策方案重组。 公共政策过程图我国政策评估的现状：（1）评估者缺乏对政策评估的科学认识和认真态度；（2）评估标准以价值判断为主，评估方法以定性分析 为主；（3）缺乏独立的政策评估组织；（4）评估对象以政策输出为主，忽视对政策影响的 评估；（5）资料和评估经费的欠缺；（6）公众未能广泛参与政策评估。第四节

15、公共政策的监控政策监控是为了实现政策的合法化与保证政策的有效执行而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程，其目的在于保证政策系统的顺利运行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。一、政策监控概述 （一）政策监控的含义1、政策监控政策监控是政策监督与政策控制的合称，是为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程，其目的在于保证政策系统的顺利运行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。2、政策监控的特征（1）特定的主体，即从事监控活动的个人、团体和组织，它是一般政策主体的有机

16、组成部分，由立法机关、行政机关、司法机关、政党系统、利益集团、大众传媒以及人民群众等所组成；（2）特定的客体，即政策系统及其运行；（3）政策监控表现为一个活动过程，而不是一个孤立的活动环节，它是由监督、控制和调整等功能活动所成的动态过程；（4）政策监控具有目标指向，即保证政策系统的顺利运行，提高公共政策的制定和执行质量，促进现实政策目标的实现，提高政策效率。 （二）政策监控的分类政策监控是一种多样化的活动，可以从不同角度对政策监控进行分类：1、按照政策监控在政策过程的所处不同阶段，可分为政策制定监控、政策执行监控、政策评估监控和政策终结监控四种；2、按照政策监控的时间的不同分布分类，可分为事前

17、监控、事中监控和事后监控三种；3、按照政策监控的层次分类，可分为自我监控、逐级监控和越级监控三种；4、按政策监控的主体分类，可分为立法机关的政策监控、行政机关的政策监控、司法机关的政策监控、政党系统的政策监控、利益集团的政策监控、公众和大众传媒的政策监控。（三）公共政策监控机制1、立法机关对政策的监控2、司法机关对政策的监控3、行政机关对政策的监控4、政党系统对政策的监控5、利益集团对政策的监控6、公众和大众传媒的政策监控1、立法机关对政策的监控立法机关不仅是最重要的政策制定主体，同时也是最重要的政策监控主体之一。立法机关政策监控的活动内容及其方式包括：（l）依靠法律监控公共政策；（2）听取和

18、审议预算、决策、立项等，对公共政策的内容、规模、方向等加以监控；（3）通过人事任免来影响和监控公共政策；（4）以质询和请问等方式对公共政策加以监控；（5）通过视察、检查和组成针对特定问题的调查委员会而对政府的政策及其执行情况进行监督。 2、司法机关对政策的监控司法机关的职责与使命在于通过严格执法以维护法律的尊严。司法机关对公共政策的监控主要表现在以下几个方面：（l）依法裁定公共政策的制定程序与原则是否合法；（2）依法裁定公共政策的内容是否合法；（3）依法监督政策的执行是否合法。3、行政机关对政策的监控由行政机关实施的政策监控是一种纵向的监控，主要是上级主管机关对下级执行机关工作的指示、检查、布置、督促等。主要采取两种形式：一是行政管理机关的监控；二是专门行政监督机关的监控，即行政监察。4、政党系统对政策的监控政党系统在西方可以简明地划分为执政党和在野党两大部分，其中起主要作用的是执政党。执政党的政策监控大都采用以下几种方式：（1）将自己的成员选入立法机关，通过影响立法来影响并监控公共政策的制定；（2）通过将自己的成员列入各级政府机关及政府各部门中以影响政策的实施；（3）动用从党纪