公共政策的执行-PublicPolicyImplementation一课件

1、 第八章 公共政策的执行Public Policy Implementation第一节 政策执行概述 第二节 政策执行的原则、过程、资源与手段第三节 影响政策有效执行的主要因素第四节 公共政策执行的偏差及其矫正第五节 政策执行研究的演进 政策执行：也就是从政策生效起到实现决策目标的整个过程。1973年，艾伦维尔达夫斯基和杰弗里普瑞斯曼: 执行：联邦政府的期望在奥克兰市落空20世纪七八十年代形成了“执行运动”。第一节 政策执行概述 一、政策执行的涵义、特点1、政策执行的涵义公共政策执行是将一种政策付诸实施的所有行动的总和。它是指政策执行者为了实现公共政策目标，通过构建政策执行机构、利用各种政策资

2、源，采取各种措施和手段，使公共政策内容变为现实的行动过程。2、政策执行的特点 公共政策执行是公共政策的具体实践过程，它具有如下特点: （1）目标导向性 （2） 动态性 （3） 能动性 （4） 效率性 （5） 强制性 （6） 影响的深远性二、政策执行的主体行政机关立法机关 司法机关 利益集团 社区组织 第二节 政策执行的原则、过程、资源与手段一、政策执行的原则 1.忠实原则2.民主原则3.法治原则4.高效原则5.灵活创新原则 二、政策执行的过程（一）准备阶段 1.政策认知 2.制定实施计划 3.进行物质准备 4.做好组织准备（二）实施阶段 1政策宣传 2政策实验 3全面推广 4沟通协调（三）总结

3、阶段1.监督检查2.政策执行再决策三、政策执行资源 1.财物资源2.人力资源3.信息资源4.权威资源5.制度资源四、政策执行的基本手段 行政手段法律手段 经济手段 思想政治教育 5技术手段第三节 影响政策有效执行的主要因素一、政策问题的性质 二、政策本身的因素三、政策以外的因素政策问题的特性1.政策问题的性质2.目标团体行为的多样性3.目标团体人数4.目标团体行为需要调适量政策本身的因素1.政策的正确性2.政策的具体明确性3.政策资源的充足性4.政策上安排执行机关与人员政策以外的因素1.目标团体的服从2.执行人员的素质与工作态度3.执行机关的特性4.机关组织间的沟通与协调5.政策监督6.政策环

4、境政 策 执 行第四节 公共政策执行的偏差及其矫正 一、政策执行偏差的表现 所谓政策执行偏差，是指执行者在实施政策过程中，由于主客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象。 有的研究者也把这种现象称为 执行障碍、执行不力、执行走样、执行梗阻、目标置换等等。尽管提法各异，但共同的内涵是政策执行与政策目标的背离。 政策执行偏差的表现： (1)象征式政策执行：在执行公共政策过程中，只重视表面文章和形象包装，而忽视了深层问题的解决 。轻视战略，缺乏远见，把主要精力集中在任期内要实现的短期目标上，以提高自己的政绩或地方的知名度。 (2)附加式政策执行：指在执行公共政策过程中，人为地

5、附加了与政策目标背离的其他内容，使政策执行超出了政策的基本要求。如一些地方派出所办理暂住证却附加了公共建设费、卫生费、照相费、保险费甚至普法费等五花八门的费用，收费在100-300元之间，远远高于国家规 定的费用。 (3)或缺式政策执行：即政策执行的不配套、不完备、不及时，政策内容只有部分被执行，而其余则被“遗忘”。 (4)替代式政策执行：即在执行政策过程中，执行者用自己的一套政策替代既定政策，也就是 “挂羊头，卖狗肉”。执行者对符合自身利益的政策就充分利用，对不符合的就予以曲解变形，并用是否符合地方利益作标准来决定对政策执行的态度，以“开拓创新”作辩护实行所谓的“灵活变通”，“上有政策，下有

6、对策”、有利就执行，不利就变形。 (5)观望式政策执行：即政策执行主体或因疲于应付具体事务、或担心目标群体的抵抗、或因自身私利受损等原因，导致行动迟缓、思想犹豫、心理矛盾，对政策执行被动消极，左顾右盼，观望中央是否还有政策变动，观望中央政策是否动真格，观望其他执行机关的执行情况以便于模仿，观望政策执行中牵涉到自身利益问题是否可以软拖硬抗。 (6)照搬式政策执行：即在执行政策的过程中，不经过认真的政策学习与思考，不能根据本地的实际情况进行政策变通，习惯于机械地照抄照转上级文件，常常出现关于贯彻xx通知的通知之类的文件旅行。 (7)规避式政策执行：即在执行政策的过程中，分工不合理，权责不明确，该完

7、成的工作不能如质如量完成 ，该承担的责任则相互推诿。二、政策执行偏差的矫正 政策执行偏差的矫正是指政策执行主体采取一定的纠正措施，使政策执行回到正确的方向，并且消除或尽可能减少其负面效应和不良后果的过程。 矫正政策执行偏差的对策如下： 1.加强政策执行的成本收益分析； 2.加强政策的认知力度； 3.加强政策执行者的素质建设； 4.加强政策执行的控制与监督； 5.加强政策执行的制度创新。 第五节 政策执行研究的演进一、政策执行研究的产生和发展1973年，艾伦维尔达夫斯基和杰弗里普瑞斯曼: 执行：联邦政府的期望在奥克兰市落空詹姆斯P莱斯特和小约瑟夫斯图尔特把从20世纪70年代早期至今的公共政策执行

8、研究的发展分为4个阶段：1.19701975年：案例研究阶段在70年代早期只有很少的关于政策执行的研究，这些少量的研究主要集中在对一项具体政策的执行的成功和失败的原因的分析方面。比如马莎德尔斯克（Martha Derthick）就认为政府的政策执行很少达到预期目标，但却很少有研究开发模型来解释为什么会失败以及如何解决这一问题。2.19751980，政策执行框架研究这一阶段的研究有两个方面：一方面有大量的文献描述了影响政策执行的因素，但是没有产生关于政策执行的有用的理论。另一方面，也有一些文献开发了识别这些影响因素的分析框架，这些框架可以被概括为自上而下的途径和自下而上的途径。3.1980198

9、5，框架的应用研究阶段大部分政策执行的研究框架在19801985年间被他们的开发者或者其他研究者进行了检验。卡尔凡霍恩（Carl Van Horn）认为能够从这些研究中得出4个结论：一是这些框架在对政策执行的成功或者失败的一般解释方面是成功的；二是在执行研究中时间周期是非常重要的，研究的结论可能随观察的时间而改变；三是一些项目被成功的执行了（例如70年代初期的案例研究强调失败的较多，而后来的研究则得出乐观的结论的多）；四是学者们发现甚至最简单的、最适度的政策项目也可能失败。4.1985至今 综合和修订出现了一种对过去的研究模型的综合，这种综合产生了对自上而下和自下而上模型的批评与修订，从而产生

10、了更多的研究模型。 二、政策执行研究的主要途径一是“自上而下”（top-bottom或top-down）途径，或称为“以政策为中心的途径”或“政策制定者透视”途径。这种途径假定，政策是由上层规划或制定的，然后，它们被具体化为各种指示，以便由下层的行政官员或职员执行。依照这种途径，政策过程被看作是一种指挥链条，其中，政治领导人形成政策偏好，而这种偏好随行政层次的降低而不断被具体化，为下层行政官员所执行。这种途径关注的焦点是政策制定者，要考察他们做什么以及如何将政策付之于实践而生效。普雷斯曼和韦达夫斯基的执行一书所采取的正是这种途径。二是“自下而上”（bottom-top或bottom-up）途径

11、。与“自上而下”途径相反，“自下而上”途径以组织中的个人（即参与政策过程的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础；它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技巧。这一途径以韦瑟利和利普斯基（R.Weatherley and M.Lipsky）的基层官僚与制度创新一文为代表。 三是“政策/行动连续”（ploicy/action continum）途径，该途径或多或少有作为“自上而下”和“自下而上”两种途径综合的意味。按巴雷特和富奇（S.Barrett and C.Fudge）的说法，应该将执行“当作一种政策/行动的连续统”，在其中，在那些政策制定

12、者与政策执行者之间随时发生相互作用和谈判。在这个意义上，这一过程既可以看作“自上而下”，也可以看作“自下而上”，政策制定者将作出限制其他行动者权力的决策，而行动者将做出规避决策者权力的决策。因而这一途径也可以说是以权力作为焦点的。四是工具选择途径（instrument-choice）。政策执行在很大程度上包含了将一个或更多的政府的基本工具应用到政策问题上，这些基本工具被称为政策工具（policy instruments 或policy tools）。不管我们是以“自上而下”设计的方式，还是以“自下而上”的更传统的行政管理方式来研究政策过程，给予政策决策的实质或形式的过程总是包含着在可利用的政府

13、工具箱中选择一种或几种工具。这种途径处理为什么政府从许多可供利用的工具中选择特定的工具，以及是否可以在政策执行过程中探明工具选择的模式或风格等问题。 三、政策执行的理论模式（1）行动理论政策执行被视为对某项公共政策所要采取的广泛行动；（2）组织理论强调组织在政策执行中的地位，认为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中是如何被调整和塑造的；（3）因果理论将政策看作一种假设，将政策执行看作是引导人们达到目的地的地图，关心政策过程中的因果关系；（4）管理理论强调政策执行是一个管理过程；（5）交易理论认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程；（6）系统理论将政策执行理解为政策行动

14、者与环境的相互作用；（7）演化理论主张在政策执行中重新设计目标和修改方案，政策的制定与执行是一个演化的过程。政策执行模式 20世纪70年代中期以后，政策学者纷纷从不同的角度来研究影响政策执行的因素，形成了种种政策执行的理论模式，主要有以下六种： 1过程模式 史密斯(T.B.Smith)是最早建构影响政策执行因素及其过程模型的学者，他在政策执行过程(1973)一文中提出了一个描述政策执行过程的模型。史密斯认为，政策执行过程中所涉及到的重大因素有四个方面：第一，理想化的政策，指合法、合理、可行的政策。第二，执行机构，指政府机构中负责政策执行的单位包括权力结构、人事配备、领导模式等。第三，目标群体，

15、亦即政策对象，由于特定的政策决定而必须调整其行为的群体。第四，环境因素，指政治、经济、文化等环境中那些影响政策执行的受政策执行影响的因素。政策执行效果是这四个方面的因素相互作用的结果。 2互动理论模式 这一理论模式的提倡者是麦克拉夫林(M.Mclaughlin)，其主要代表作是互相调适的政策实施(1976)。麦克拉夫林在对美国当时的教育结构改革问题进行个案研究的基础之上，通过由具体到抽象的方法，说明政策执行过程是执行组织和受影响者之间就目标手段作相互调适的互动过程，政策执行的有效与否取决于二者相互调适的程度。他认为，成功的政策决定有赖于有效的政策执行，而有效的政策执行则有赖于成功相互调适过程。

16、 麦克拉夫林的理论模式主要包含以下四个逻辑认定：第一，政策执行者与受影响者之间彼此的需要和观点并不一致，基于双方在政策上的利益，彼此必须放弃或修正其立场，寻求一个双方皆可接受的政策执行方式；第二，政策执行者的目标与手段富有弹性，可因环境因素或目标群体需求和观点的改变而变化；第三，这一相互调适的过程是彼此处于平等地位的双向交流过程，并非传统理论者所说的“上令下行”的单向流程；第四，目标群体的利益价值与观点仍将反馈到政策上，以致左右政策执行者的利益、价值与观点。3博弈模式这一模式是以 “博弈”的概念观察执行过程中相关参与者就政策目标的达成所作的谈判、协商与妥协的互动情形。博弈论认为，在冲突和竞争的

17、情况下，每一参加者都寻求得到最大的收获，并把损失减少到最低限度。美国公共政策学者尤金巴得克(E.Bardach)是用“博弈”概念来分析政策执行过程的主要代表。他把政策执行过程视为一种赛局，其间包括下列因素：(1)政策执行人员，即竞赛者；(2)利害关系；(3)策略与技术；(4)竞赛的资源；(5)竞赛规范(取胜的条件)；(6)公平竞赛的规则(即不得作弊)；(7)竞赛者之间信息沟通的状况；(8)所得结果的不稳定程度。巴得克认为，政策执行的有效与否，取决于各方参加者的“战略”选择。 4. 循环模式 当代美国公共政策学者马丁雷恩(M.Rein)和弗朗希F拉宾诺维茨(F.F.Rabinovitz)于197

18、8年提出了执行循环的理论。他们把政策执行过程分为三个不同阶段：(1)拟订纲领阶段；(2)资源分配阶段；(3)监督执行阶段。他们认为这三个阶段是相互循环的，而非直线单向的过程；同时，循环过程亦必受到环境条件的冲击与影响。他们还强调每一阶段必须奉行如下三项政策执行的原则：(1)合法原则；(2)理性官僚原则；(3)共识原则。5系统模式这是米德(D.S.Van Meter)和霍恩(C.E.Van Horn)提出的模型，又称米德霍恩模型。米德和霍恩提供了一个系统模型说明执行过程中影响到政策产生的几个相关因素：(1)政策标准与目标，(2)政策资源包括财务、信息和权威资源；(3)执行者的属性包括执行人员的价值取向、行为能力、精神面貌、以及执行机关的特征及其整合程度，(4)执行方式指执行者之间、执行者与目标群体之间的互动方式包括沟通、协调与强制，(5)系统环境包括政治、经济、文化、社会等环境。6. 综合模式这是萨巴蒂尔和马泽曼.尼安提出的模型。他们建构一个完整的理论模式，姑且称为综合模型。他们认为影响政策执