试谈财政预算的监督

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2、讲座+ 爱4879八份伴资料版第四章 财政预拜算的监督（26碍546）板政府预算监督是佰指在预算的全过唉程中，对有关预鞍算主体筹集和供肮应预算资金等业叭务活动依法进行懊的检查、督促和艾制约，是政府预斑算管理的重要组笆成部分。版按照国际惯例稗，政府预算经立氨法机关批准公布唉后便成为法律，半政府必须不折不邦扣地贯彻执行，俺不允许有任何不肮受预算约束的财敖政行为。预算的皑执行过程也要受矮严格制约，不经澳过法定程序审查跋批准，任何人无昂权改变预算规定岸的各项收支指标绊，执行中由于客唉观情况的变化必板须修改预罢算，也必须经过袄一定的法律程序跋；紧急情况的处耙理要补报审批手按续摆。霸拔 政府预算的懊监督包

3、括内部监吧督和外部监督，把内部监督是指财唉政部门和有败关预算部门和单捌位的监督，主要笆通过建立预算编搬制、执行、监督扳相分离爱，以及肮相互制约的权力挨制衡机制来实现蔼；外部监督是指坝包括各级人大、敖审计、社会公众挨、新闻媒体等的百监督，着重通过般对财政资金分配翱、审批、预算的伴追加追减的程序版性和制度化的监罢管实现。斑在我国建设社会哀主义和谐社会加埃快现代化进程中懊迫切需要建立起爸一个更广泛意义板上的监督机制。跋第一颁节 我国立法暗机关对政府预算哀的监督安全国人坝大既是立法机关疤，也是最高权力邦机关。其艾最主要的功能之败一就是看紧纳税鞍人的钱袋子，对安政府的预算草案癌中下一年度想收芭的钱和想花

4、的钱板是否合理进行审跋核、修改和监督肮。因此，每年3暗月的全国人大会肮议，最重要的议俺题之一就是审议岸政府捌所绊提交的新一年度爸财政鞍预算草案。凹我国的挨政府伴预算监督制度还扮处于由形式监督扮向实质监督的过岸渡时期，还有很翱多需要班完善之处。人大稗作为国家权力机佰关,处在我国预搬算监督体系的最埃高层,负有重要翱监督职责,其相案关制度和机制需隘要进一步深化和岸改革，只有这样鞍才能不辜负人民碍的期待。胺但这种情况随着伴经济的发展和社奥会的进步正在好暗转。隘一、解读公共财拔政框架下对政府爸预算的监督胺在公共财政半框架下，政府预澳算的编制要符合哀市场经济的法治埃性特征。政府预板算所涉及的财政挨收支应是

5、瓣“爸取民之财，用之肮于民俺”安。政府预算的编伴制、执行、决算疤、监督等过程有瓣相应权力机关进敖行监督制约。政鞍府预算信息应公熬开、透明、完整鞍。政府预算是反耙映政府公共政策佰的重要途径，政板府的很多重要经按济政策通过政府百预算得以实现。哀蔼（扮1蔼）对政府预算过靶程的监督。监督笆主体对各级政府靶和预算单位的预百算编制、预算执绊行、预算调整及蔼决算等活动是否蔼符合相关法律法傲规的规定进行监熬督。其目的是使伴政府财政资源真佰正用于满足社会吧公共需要。敖（艾2摆）对政府收支活盎动过程的监督。爸监督主体以政府癌预算为媒介，对拌政府活动、社会八公共资源流向进暗行监督。即通过罢政府预算，监督隘各级政府从

6、社会叭中获得收入的合俺法性，以及监督昂各级政府是否将唉财政支出用于提拌供社会所需的公扳共服务和公共产蔼品。公共财政的霸公共性、法治性唉在该层次的监督板中得到深刻体现耙。以政府预算为扳媒介对政府活动安进行监督的同时扮，也就是对政府氨预算各程序进行八监督，使其合规白。所以，预算监皑督除了是对预算把的监督外，还是霸对政府活动的监澳督。案癌 霸（拌3瓣）政府预算监督哎的主体。由人大隘及其常委会等权拔力主体进行监督背，各级政府部门板对下级机关或部叭门进行监督，财白政部门、审计系跋统根据法律法规爱赋予的权力实现斑监督。以及新闻稗媒体和社会公众捌的监督。第一，巴人大是我国最高鞍权力机关，具有胺宪法赋予的监督

7、挨权力。在人大对挨预算进行审查、哎批准、监督的同啊时，也在监督政挨府行为是否符合霸市场经济要求，翱并对政府预算的颁内容、执行、决白算等进行合规性扮审查。第二，社袄会公众是政府财拜政收入的提供者敖，政府收取社会稗公共资源是为社罢会公众提供公共埃服务。所以，作癌为社会公共资源疤的提供者和公共捌产品受益者的社埃会公众，他们有傲权通过政府预算白对社会公共资源癌的使用以及政府瓣预算进行监督，坝使其能真正满足板社会公共需要。板第三，财政部门岸、审计部门对政唉府预算的执行的安监督属于行政监拔督，是国家法律扒赋予的职权。熬 阿（安4绊）政府预算监督艾的法制特征。第败一，监督的权力澳符合法律规范。袄如我国宪法哀

8、第六十二条、第跋六十七条、第九岸十九条等，都对癌全国人大及地方斑人大对政府预算艾及其执行情况有巴审查、批准、监澳督的权力。预澳算法第六十六颁条至第七十二条啊明确规定了人大哎、政府部门以及哎审计机关的预算拔监督权。第二，肮监督的目的是使岸监督客体符合法啊律要求，在合法鞍的界限下运行。拜使监督客体在社叭会主义市场经济挨的法律框架下运芭作，符合市场经澳济的要求，使政办府活动以及政府背预算能更好地弥隘补市场失灵，为拌市场经济的健康瓣、高效运行提供安保障。跋二、我国立法机佰关监督政府预算半的法律体系斑1全国人大及捌其常委会审查政跋府预与决算主要坝法规胺全国人大及其常吧委会审查政府预啊算的法律法规，般主要

9、有宪法佰、全国人民代翱表大会议事规则颁、预算法按、全国人民代熬表大会常务委员斑会关于加强中央澳预算审查监督的拌决定等。其主按要内容是:宪班法第六十二条阿规定，全国人民办代表大会审查和隘批准国家的预算澳和预算执行情况跋的报告。第六十氨七条规定，全国按人大常委会在全八国人民代表大会跋闭会期间，审查背和批准国家预算巴在执行过程中所板必须做的部分调跋整方案。全国唉人民代表大会议跋事规则第三十隘一条规定，全国版人民代表大会会摆议举行的一个月哎前，国务院有关搬主管部门应当就啊国家预算及预算伴执行情况的主要俺内容，向全国人霸民代表大会财政昂经济委员会和有半关的专门委员会唉汇报由财政经济埃委员会进行初步肮审查

10、。第三十二柏条规定，全国人癌民代表大会每年耙举行会议的时候隘，国务院应当向邦会议提出关于国八家预算及预算执袄行情况的报告，班将国家预算收支搬表(草案)和国安家预算执行情况霸表(草案)一并哀印发会议，由各胺代表团进行审查奥并由财政经济委俺员会和有关的专扒门委员会审查。唉财政经济委员会昂根据各代表团和瓣有关的专门委员岸会的审查意见，爸对国家预算及预扒算执行情况的报疤告进行审查，向笆主席团提出审查懊结果报告，主席稗团审议通过后，巴印发会议，并将凹关于国家预算和邦预算执行情况的岸决议草案提请大班会全体会议表决板。有关的专门委昂员会的审查意见扳应当及时印发会阿议。预算法安第三十七条规定哎，国务院财政部瓣

11、门应当在每年全伴国人民代表大会背会议举行的一个板月前，将中央预板算草案的主要内敖容提交全国人民胺代表大会财政经跋济委员会进行初按步审查。爸在全国人民代盎表大会常务委员扳会关于加强中央瓣预算审查监督的傲决定中，规定疤国务院财政部门碍应当及时向全国巴人民代表大会财叭政经济委员会和皑全国人民代表大把会常务委员会预邦算工作委员会通暗报有关中央预算哀编制的情况，在背全国人民代表大百会会议举行的一蔼个半月前，将中氨央预算初步方案氨提交财政经济委凹员会，由财政经搬济委员会对上一哀年预算执行情况岸和本年度中央预碍算草案的主要内巴容进行初步审查氨。全国人民代表扮大会会议期间，胺财政经济委员会捌根据各代表团和版有

12、关专门委员会敖的意见对中央及颁地方预算草案进稗行审查，并提出拜审查结果报告。癌预算工作委员会蔼是全国人民代表唉大会常务委员会昂的工作机构，协翱助财政经济委员捌会承担全国人民班代表大会及其常把务委员会审查预半决算、审查预算扒调整方案和监督靶预算执行方面的暗具体工作。板2全国人大阿常委会关于加强啊中央预算审查监芭督的决定的主靶要内容埃1999年12矮月25日凹，九届全国人大氨常委会第十三次隘会议审议通过了岸全国人民代表澳大会常务委员会班关于加强中央预板算审查监督的决安定(以下简称澳决定。决柏定共十二条，哀针对预算工作中把的突出问题，着百重规定了以下几熬方面主要内容。傲（1）加强和改半善预算编制工作

13、昂。适应发展社会坝主义市场经济的班要求，推进预算凹管理制度改革，矮要求依照预算法拌的规定编制部门翱预算，细化预算岸报送人大审查批按准的内容，明确斑规定了预算编制叭完成的时间。柏（2）规定了对败中央预算、决算耙进行初步审查的板工作程序和原则碍，强调了对预算胺决议的法律效力隘，规定芭“岸全国人民代表大凹会关于中央及地按方预算的决议，隘国务院应当贯彻氨执行版”氨。 拔（3）加强对中靶央预算执行情况澳的监督。对于预胺算批准后在执行蔼过程中的变更，哎包括预算调整、岸预算超收收入使暗用和预算科目之跋间的资金调剂，芭决定明确规扒定了审查批准程败序或者报告程序败。决定也要爸求国务院有关部皑门应当及时向全坝国人

14、大财经委和氨全国人大常委会扒预算工作委员会摆提交预算执行过安程中的情况与统胺计报告等。爸（4）加强对中扮央预算执行和部拜门决算的审计。懊国务院审计部门澳对中央预算执行氨进行审计，是加癌强预算监督的重拜要内容和重要途佰径。决定要般求，全国人大财伴经委要结合审计拔工作报告对中央唉决算草案进行初奥步审查。相应地艾，决定对国败务院审计部门对袄中央预算执行审哀计工作的原则和吧内容提出了明确昂要求，并规定国巴务院应当向全国颁人大常委会提出背对中央预算执行办和其他财政收支背的审计工作报告哎。扒（5）加强对预稗算外资金的监督安。决定要求安采取措施，将中矮央预算外资金逐碍步纳人中央预算隘，暂时不能纳入跋预算的要

15、编收支挨计划和决算，收安支情况要向全国拌人大常委会报告氨。爸（6）对全国人爱大常委会预算工稗作委员会的主要唉职责和权限作了凹规定。把全国人大常委熬会关于加强中央扒预算审查监督的白决定是全国人疤大常委会依照胺宪法和预算艾法的规定，为柏履行监督行政权隘力的职责，加强爱对中央预算的审肮查监督而制定的佰一部法律性决定凹。胺三傲、敖我国隘立法机关对政府皑预算监督隘现状巴分析搬1监督质量方挨面的问题碍各级翱人大跋的监督审查威慑罢力不强，约束性靶弱。其原因部分败是有些人大代表罢本身工作与政府扒预算不相关，对挨政府预、决算不拜了解，或是知识唉能力的限制，在氨人大阿对政府预算、决吧算进行审议时，跋无法有效地对政

16、埃府预算相关问题皑进行审查监督。拜还有部分原因是埃人大昂会议时间短、议白程多，翱人大敖会议对政府艾预算审查监督时凹间安排不够，造颁成人大代表对政案府预算及决算监背督的不重视拔。扮2熬监督权力划分百方面的问题爸（1）坝对预算监督机构岸权力边界及责任颁的规定比较笼统疤。例如，在预矮算法第艾六十六办条至第邦七十二安条对预算监督的绊规定中，对各级疤人大爸、各级政府、财按政部门以及审计八机关的监督权力昂的规定，基本都哀是拜“岸对预算执行情况氨和决算进行监督氨”凹的简单陈述，并罢未对各主体的监吧督工作的内容、碍监督程序、操作捌方法、监督周期般、监督结果的公盎布等具体内碍容进行规定。这背样会造成实际监碍督工

17、作中的重复瓣监督或是监督缺啊位现象。敖容易监督或是能盎从中获利的，多板个监督部门竞相肮监督爱。不易监督或是八无利的，则无人坝监督。背（2）预算监督哀权力的划分不平拜衡。敖行政机关的权力爸大于各级碍人大敖。这使叭人大版提出的预算修改奥建议变得苍白无鞍力，政府机构仍拜掌握预算的控制奥权。这就演变成吧人大叭能提修改调整预扮算的建议，但政般府机构能否决唉人大颁建议。爸3财政信息披哀露方面昂的问题皑财政透明度低，伴是制约我国人大巴对政府预算监督八的首要问题。隘2010年，国唉内有关媒体在报柏道人大代表审议办政府预算报告时笆评论说，矮在目前办预算体制下，各百级政府预算的粗傲疏与不透明，使翱得代表人民行使鞍

18、国家权力的各级板人大代表们，在盎审议政府预算时隘几乎无话可说。靶这说明作为立法氨机关的人大对政隘府预算的监督还叭存在诸多问题。扮概而言之，广大伴人民群众作为国笆家财政班收入的创造者，柏有权知道和监督捌这些坝收入的使用矮是国家宪法赋予岸的权利，这是不挨容置疑的。俺从2009肮年开始，扒上海财经大学公办共政策研究中心版每年对全国31靶个省级政府财政爱透明跋度进行调查昂。胺调查表明，在这拜项研究所指定的斑113拜项调查信息中，捌公众能获得的信斑息平均数都达把不到所调查信息摆的1/5。与此皑同时，该项目组蔼也向各省级人大扒常委会财经委员扒会发出调查函，蔼用同样的调查指搬标，了解作为预跋算审批和监督的版

19、立法机构能在多懊大程度上知晓它艾们履职所必需的敖财政信息。结果罢令人意外，从反阿馈的调查结果来俺看，各省级人大案财经委所能获得伴的财政信息的平百均状况与普通公隘民几乎不相上下氨。啊财政信息披露方瓣面存在的问题办主要表现在三个芭方面。傲（1）绊财政信息不敖够背全面。人耙民共同拥有并委耙托政府进行管理拜的资金从性质上爸来说应该包括三靶类：第一，艾政府为社会提供皑公共产品和服务吧使用的资金扮；第二，皑政府为保障社会败成员基本生活标阿准、进行收入再岸分配的资金邦；第三，背政府投资于生产蔼经营活动所占用皑的资金，即营业岸性的国有资产。拌目前的情况是，般第二、三类资金半的有关信息尚无邦系统的政府报告伴制度

20、，而第一类暗资金，政府只提澳供了其中的一部背分，即预算内收氨支，另一部分作懊为预算外资金没版有体现在政府报叭告中。袄（2）财政信息哎不够具体。我们盎看到的熬财政信息通常是把笼统的数字，缺啊乏明细资料，让爱人不能对该项支八出的构成及其具岸体安排适当与否鞍作出判断。政府哀的预算科目分为跋类、款、项、目颁、节暗五俺个层次，而目前癌的政府财政报告稗通常只反映到奥“捌类半”傲，仅有部分反映盎到邦“爱款昂”爸。搬（3）财政信息盎滞后及审议时间伴过短背。佰在人大会议期间捌，与会代表耙在短短几天会期搬中要作出认真审把查显然力不从心瓣，并且大量信息啊即使在事后很长搬时间也无从查找斑。近些年来，虽奥然中央及省级政

21、颁府预算基本都能瓣及时向社会公布捌，但很多省级以半下地方财政预算敖案不能及时公布案。扒影响公众知情及稗监督。艾2007年1月盎17日耙，矮国务院第165翱次常务会议通过凹中华人民共和瓣国政府信息公开盎条例，隘温家宝总理暗于同年斑4月5日签署并懊公布，袄自案2008年5月耙1日扳起施行。唉通过近几年的不爱懈努力，各澳个坝方面半都做了大量工作伴，也取得了明显般进步，但离公共办财政的要求及保唉障人民知情权的袄要求仍有很大差班距，搬财政透明度仍处摆于较低水平，仍懊有待于我们去努八力改变这种状况隘。肮4在监督程序办设计和责任方面哎的问题叭现行预算法昂及其相关法规存瓣在的较为突出的阿问题是：第一，澳没有设

22、立专门服扮务于预算工作机袄构的规定，使各按级人大及其常委岸会对政府预算的翱监督流于形式；翱第二，瓣对审批预算草案耙的程序没有明确敖规定，使预算草拌案的审议批准流傲于形式澳；第三，敖对预算外资金的绊规定过背于原则，法规不哀健全，给人大监邦督带来了带来困般难；第四，财政敖信息的公开缺乏澳明确具体的矮规定，公众的社罢会监督无从谈起安，人大的审批和伴监督能力受到极败大制约。扒同时，对于笆行政机关违反预奥算案及其他违反懊法律、行政法规爸的行为，预算法拜在法律责任一章扳仅列举了爸三项，主要是针捌对行政机关在执瓣行预算过程中的巴违法行为只有蔼原则性规定，对笆预算整个过程中邦的其他违法行为摆都没有涉及。对摆于

23、仅有的瓣三邦类行为，其责任办承担也仅限于行盎政责任，没有经皑济赔偿和刑事责胺任的规定。法律半责任规定不全面哀导致了预算监督半的乏力，即使人爱大及其常委会查绊出违法行为，也靶不能将责任主体艾绳之以法，使之奥承担相应矮的白法律版责任，从而降低稗了人大权威。埃俺5政府胺预算编制癌方面肮存在的问题暗随着预算法吧和有关预算审批跋监督地方性法规鞍的贯彻落实，地皑方各级人大依法芭严格规范预算审瓣查行为，预算审哎查监督正向制度艾化和法制化的方背向发展。但是，懊也应当看到，肮一些地方人大在背预算审查过程中澳还存在着一些难翱点、盲点，主要案表现在如下几个暗方面。爸（1）预算编制安中的斑“班虚增奥”霸、吧“扒虚配鞍

24、”稗的问题。具体来芭讲，第一，半“氨赤字蔼”拜预算的问题。敖预算法规定地方八人大不得通过赤俺字预算，应做到案收支平衡，但事白实未能全部如此般。更多的情况是笆，年初人大审批颁的预算方案表面坝上是收支平衡的昂，但实际上这一案预算留下了不少百硬缺口。政府在板没有预算的情况埃下先发生了支出拜，再对预算进行叭调艾整，或者先把支吧出放在盘子外，靶留待超收入增长半返还再行消化处爱理。第二，案财政捌“靶虚增罢”癌、袄“扮虚配爸”班的问题。一些地摆方的上级政府下吧达任务，要求地版方财政达到一定摆的增长幅度，脱扳离地方财政增长扒实际，下级政府奥为应付上级，虚隘报收入，于是出岸现地方财政预算凹收入虚增背现象。另外，

25、现瓣行的许多法律法澳规，如教育、科百技、农业、卫生板、安全等方面的耙法律法规中有关隘预算的条款，都瓣明确规定各级政爱府对这些方面的摆投入比例应当高鞍于柏经常性财政收入按的增幅。但是实般际工作中，这样敖的隘“阿法定霸”捌增长很难实现，绊于是鞍“笆虚配斑”皑现象出现。加之埃，对什么是财政爱经常性收入，其凹增长如何计算，哎具体拨付内容等绊方面，皆没有明瓣确的规定，也就俺难免出现上述盎“氨法定般”稗增支主管部门与八财政部门因扒支出计算口径、扒支出增长是否高暗于财政经常性收矮入增长等问题而唉出现分歧跋，人大对财政预奥算编制过程的监捌督也因此困难重扮重败。皑（2）预算扒的随意性及财政哀支出随意性挨。审计发

26、现，一佰些地方预算执行斑中科目之间的资叭金划转调剂使用扒，是普遍、经常澳和大量的。而财败政部门认为，这笆并非预算调整，颁不必经人大审查邦和批准。还有的疤地方在编制预算半时，就留有相当半数额的机动资金熬，用做政府领导熬开口子、批条子傲使用，造成各部疤门不在认真执行敖预算、改善预算搬管理上碍“傲下工夫氨”碍，而在打报告要颁指标、找领导追斑加预算上百“伴动脑筋埃”拜，严重损害了预败算的严肃性。哎同时也会产生腐败败现象。在有的艾地方，俺人大预算审批、暗预算约束已形同绊虚设。因此，关哀于怎样的预算调八整需要经过人大胺常委会批准的问挨题，一直颇有争翱议，预算法应明邦确具体规定，以佰便于操作，防止办预算调整

27、变更过耙于频繁。拜巴四搬、肮完善暗我国伴立法机关对政府哀预算监督捌的对策邦伴1建立安“俺公开、透明巴”八的班“阳光财政”搬扒通过预算公开隘，笆加强阿人大对叭政府预算巴的法律监督和社俺会的民主监督，熬促进政府用好人翱民赋予的财权。柏公开是监督的开暗始，政府花钱必拔须进入般人大邦的视野，爸人大隘才能谈得上对其翱进行监督。长期扮以来，人大常委胺会对财政预算执斑行情况的日常监碍督，主要是靠财艾政部门报送的月蔼报表，一般月报吧表反映的是各项巴支出的大数，具俺体支出项目并不笆清楚。对政府怎办样花钱，肮人大爱根本不清楚。因稗此，要实现翱人大蔼对财政预算执行唉情况的监督，必癌须增强预算的透扒明度。逐步实现芭预

28、算内容定期、扮定例公布。要公摆布预算总指导原罢则和功能预算，盎公布历史数据和碍对比傲数据唉，公布的内容应案细化到一定程度俺的部门预算。此芭外，还应该胺通过新闻媒体按向拌社会公众公开。哀只有逐步将预算氨公开，公开到每氨一个项目，才能案实现版人大及靶纳税人的监督权罢。办应提倡和规定百政府信息要瓣“斑以公开为原则，哀不公开为例外蔼”疤。俺除涉及国家安全矮必须保密的以外搬，预算、决算应胺当通过吧新闻媒体扳向社会公开。财翱政信息应包括各八类公共基金的收背入、支出、余超岸、资产、负债、办所有者权益及其稗构成，以及与上爸述内容相关联的俺统计和说明。同败时胺，应开辟跋渠道倾听和接受拌广大群众对预算奥的建议，从

29、而更扳好地促进预算的爱民主管理。耙 20伴11年3月，全傲国白“挨两会熬”瓣期间，瓣“阳光财政”霸成为最大看点。把第一，阿报全国人大批准斑的总预算，除涉矮密以外全部公开叭；第二，班将2011巴年中央公共财政霸预算支出中教育蔼、科学技术等部盎分重点支出，柏以及把2010年度中跋央本级支出决算凹公开从去年的“熬款”更细分到“俺项”吧级科目罢；第三，爱中央各部门将公白开经全国人代会翱审议通过的部门蔼预算表。研究推佰动中央预算部门扒首次向社会公开拌2010靶年度部门决算安；第四，袄财政部2011跋年将公开中央预捌算部门“三公支芭出”总额，中央芭预算部门相应公把开本部门“三公凹支出”霸（半公款吃喝、公车

30、背消费、公费出国八）摆；唉第五，斑公开中央对地方阿转移支付资金管疤理办法罢；第六，凹指导和推进地方坝财政预算、决算坝公开。败这充分说明我们背的国家和社会在拜进步，民主和宪肮政的理念更加深巴入人心，改革开败放的步伐不断加埃快。奥扳2预算编制与瓣预算执行相协调凹，矮强化日常监督澳（1）背预算年度由历年唉制改为跨年制邦。绊将预算编制与预奥算执行年度相统办一，人代会的召疤开时间与预算年捌度要相协调。可案考虑对财政年度按进行调整，将目拜前的预算年度由摆历年制改为跨年吧制，如预算年度摆可改为每年4月柏1日至次年3月稗31日，以消除皑时间差。胺（2）以充扳足的时间及特定扮的程序来保证预矮算的编制和审批爸。在

31、阿预算编制班方面要安排充足版的时间，在人大把审批过程中也要氨给予充足疤的时间，拜在发达国家，议八会百分之六十的暗时间用来审议政搬府预算。同时，碍可配以专门的特把定的程序来加以半保证。例如，可板以借鉴笆国叭外预算审批程序跋中的辩论、听证败、修改、宣读、白投票等制度。俺对预算必须严爱格执行，对追加瓣预算的行为应进扮行严格控制。对肮政府的超支澳行为，埃人大应提出质询癌，对无法解释的懊支出，有关支出啊责任人必须承担疤相应的癌责任。按（3）例行监督傲与日常监督相结拜合。现在的情况百是，人大除了每芭年初奥“邦人代会办”昂上审议政府财政岸预算报告之外，鞍上半年板还皑听取肮和瓣审议一次预算执斑行情况报告，下癌

32、半年叭再研究一次政府伴预算的调整和变皑更。要改革这种奥例行式的监督方扳式，将例行监督扳方式与日常监督疤方式有机结合。爸就会使人大对政捌府的预算监督更案具有实质意义胺。案比如，除了每年翱初开矮“癌人代会懊”瓣审议政府的财政熬预算报告之外，斑人大还斑可以哎在法律框架内，唉向监督对象派驻扳监察代表。监察般代表每月或每个鞍季度向人大常委胺会提交罢监察报告，汇报爸所驻部门工罢作中的问题并傲提出改进意见。伴3建立专职监敖督机构以及完善办监督制度半（1）建立专职啊机构。针对我国摆没有专门服务于捌预算管理跋机构傲的现状，有学者斑建议办建立隶属于啊人大的独立的预板算委员会。该委肮员会应具有三个盎特点：第一，机哎

33、构独立。颁直接隶属于拌人大拔，不受其他任何扳部门、单位和个唉人的干预板；第二，权责分背明。办代表拔人大伴具体行使管理败预算的职能并稗提出建议案芭；第三，配备专般才。委员会蔼有经济、法律等背方面的专家学者瓣或代表组成，代背表八人大靶名副其实地行使败监督疤职能。斑（2）建立蔼决算评价制度。隘在各级财政部门疤汇编成本级决算拜并做出必要说明拜(分析存在的问扮题及其原因)的叭基础上，安人大隘预算委员会及其板所属的审计机构懊应当依法对预算哀执行的决算情况版进行全面、详细爱的审计评价，总肮结经验教训提出翱改进与奖惩建议鞍，并向人大常委凹会提出报告。蔼（3）完善预算敖责任制度。完善哀预算责任制度的艾目的是隘保

34、证预算审批监奥督的权威性。预扳算责任制度应对白整个预算过程中罢的违法行为及其败他不当行为的法捌律责任作出明确班规定。在此基础靶上，还应加大处坝罚力度，对违法伴者除承担行政阿责任外，依其行案为的性质及程度板不同，承担经济奥赔偿责任，对那昂些不执行立法机埃关通过的财政预伴算，给地方经济蔼和社会发展造成俺不良影响的要追岸究其行政责任和白法律责任。白啊 凹4健全预算法袄制颁，增强预算监督阿权威鞍性版法制原则是败预算管理所必须癌坚持的一项重要安原则。对我国的板政府爸预算而言，法制蔼原则要求进一步瓣细化已有的法律笆规定，填补预算懊法规空白，使预澳算的监督管理有阿法可依，增强其澳权威性。对预算懊法进行修改和

35、完啊善。班在碍预算法邦修改时应注意以搬下几个方面的问般题：第一，版健全预算审议制绊度，可以借鉴立稗法法的做法，在挨预算审议中实施埃“板三读稗”版制。暗“鞍一读奥”唉时，由财政部门般代表政府就预算傲草案做出说明，巴预算委员会提出昂审查意见板；半“翱二读伴”哀时，预算委员会办开始审查部门预捌算，就各部门收拔支科目的合理性案进行讨论扳；班“败三读艾”蔼时，就政府整体叭预算草案形成预岸算委员会的初步爱审查决议。皑第二，芭加强对预算外资懊金的管理，应在哀法绊律中增加预算外碍资金管理的条款按，尽快把预算外跋资金纳入预算内氨管理。第三，版加强决算的审批背监督。实践中，啊决算草案中的各败项财务表格过于颁简单，

36、缺乏项目按明细表和必要的鞍说明，代表们难碍以进行审议。应瓣在法律中明确规罢定决算草案的标按准和内容，以保背证决算审议的透半明度。颁第二节 立法癌机关对政府预算暗监督挨的国际趋势罢预算监督权是立俺法机关的基本权傲力之一。在西方拜国家代议机构发肮展史上，议会的邦立法权是以获得瓣财政预算权为基版础的。虽然各国吧立法机关对政府笆预算过程的监督霸力度有强有弱，板具体程序和权力扒设计上有所区别懊，但预算监督权唉都归属于立法机败关。没有预算任懊何人无权动用资挨金，澳“芭先有预算，后有跋支出板”板已成为西方国家阿预算管理中雷打坝不动的铁律。以氨至于美国曾出现俺“吧今天没有政府芭”摆的现象。议会根办据般“矮政府

37、要钱，议会百授权跋”般的财政准则，对皑政府开支进行制埃约。议会举行会半议，其百分之六搬十的时间都用在啊审核政府各种预皑算上。预算被认拜为既是控制权力盎的需要，又是权罢力博弈的工具。邦很多国家对政府把预算的通过与表搬决都是分项进行绊，而不是庞统的蔼通过或否决。如昂英国议会对预算哎动议要进行稗4傲5天的辩论，皑经过辩论后，对按预算案中的每一唉项动议分别通过叭一项决议。斑他们对政府预算按监督制约的范围斑广泛，涵盖了政瓣府预算收支、预邦算外收支以及与岸政府预算相关的颁所有财政财务活肮动。半一、议会设立监岸督预算的专门机熬构把就预算的审议而皑言，各国为了有颁效地实现对预算瓣的审查，一般都叭在议会之下专门

38、隘设有强大的预算氨审查机构，如美氨国国会预算局、耙参众两院预算委把员会、参众两院版拨款委员会与小扮组委员会。在英暗国，下议院设有跋财政委员会、拨拔款委员会。除此安之外，英国审计奥署也隶属于议会鞍，也是执行预算暗监督的专门机构安，向议会（下院艾国家账目委员会拜）负责并报告工盎作，其首要任务跋是向议会进而最拌终向社会说明公熬共资金及资源的疤正确和有效使用吧。日本参众两院扮都设有预算委员芭会等。在预算案坝提交议会大会审盎议表决之前，议傲会一般均会将预跋算案交由其内部芭的各种委员会先罢行审议，最后才跋由议会大会审议癌表决。把 哎二、议会始终把啊握着征税同意权笆、财政支出权以哀及预算逐年审议般权板 敖议

39、会在现代政治肮生活中居于很高爸的地位，议会至般上的原则在现代埃国家中得到普遍芭接受，这在政府吧预算中十分明显盎和突出。在对经板合组织（哀OECD敖）数十个国家的白考察中可以看出佰，立法机关在关阿乎碍“吧国家钱包捌”唉的事项中都具有爱至高的地位。在袄当代市场经济国把家中，议会基本熬上都掌控着国家熬的财政命脉。按议会自产生以来佰，控制国家财政癌就一直是其核心鞍使命。议会及预暗算的起源可追溯邦到英国，英国的爸历次革命，渐次捌为议会争取到征败税同意权（经由啊1215白年的大宪章罢、版1628败年的权利请愿肮书）、支出同巴意权以及收支逐胺年审议的权限（阿经由氨1689昂年权利法案搬）。在英国预算懊制度的

40、演变过程傲中，尤其自佰19阿世纪末期以后，哎预算权力的重心半虽然又自议会向安内阁发生了转移邦，但时至今日，唉议会在法律上、巴在预算事务中的吧至上地位从未改佰变。在美国也是啊如此。美国在颁扒布按1921败年预算与会计法爱案之前并不存哎在法律意义上的柏预算，实践中长碍期处于立法机关疤独自决定预算，百1921叭年之后预算权力坝虽则在一定意义氨上与行政权力分氨享以至一度为行靶政所压制，但无熬论是在法律上还隘是在实践中，议佰会地位的至上性艾也从未受到挑战案，议会而不是总艾统享有治国权，按因此议会从法理佰上始终控制着国邦家预算。斑三、议会对于国袄家预算监督与制按约的方式办议会对于国家预八算的监督与制约叭突

41、出地体现在两肮个方面：第一，疤对于国家预算的搬最终决定（同意哀）的权力。第二矮，通过对预算执摆行过程的监督以瓣确保其意志得以鞍实现。议会有决版定和监督政府收埃支方面的权限。扒在各国预算实践扳中，议会的预算摆最终决定权的内胺容安排是比较复哀杂的，除了年度拌预算案的概括同鞍意之外，还涉及艾到议会的预算修罢正权与否决权，艾以及预算外资金氨的管理、预算追爸加和调整的审批拔等诸多问题。暗就议会对预算执熬行的监督而言，凹其形式也是多样百的，其中最重要把的就是对政府所柏提交的预算报告敖进行审查。至于阿预算报告的形式绊，除年度报告之肮外，在各国实践蔼中还可能存在月笆份报告、季度报班告、半年期报告拌和年终报告等

42、，肮及行政机关可能安应权力机关要求叭或主动提交的单般项报告或临时报佰告。此外，各国捌议会除了根据政瓣府所提交的预算斑报告对预算执行芭行为进行监督外摆，一般还通过独皑立于行政而对议碍会负责的审计机凹关对预算进行专把业性监督。通过懊这种独立于行政奥的外部审计制度伴，议会在很大程拔度上克服了其与隘行政机关在预算爸执行中信息不对坝称的弊病而有力搬地强化了其预算班监督能力。碍四、议会监督制皑约与行政主导和傲谐共处坝 拜在国家预算中，颁议会监督制约与岸行政主导和谐共靶处，是分权理论哎限制立法权力的拌表现。翱就西方发达国家瓣而言，自由资本柏主义向垄断资本百主义的过渡使得版政府不得干预社挨会经济生活的传哎统观

43、念发生了变挨化，而一系列经耙济危机的产生则懊要求国家在市场瓣经济中承担一种拔更为重要而积极熬的职能。相应地笆，政府的规模不笆断膨胀，职能不皑断扩张，国家财熬政的职能继而摆熬脱了维持政府日疤常运行的局限，坝而扮演起引导市暗场经济发展走向奥的澳“靶救市者澳”罢角色。于是乎，版不断膨胀的预算摆规模和市场经济叭对于效率的要求拔使得议会的合议澳决策在对预算的柏管理上日渐显得拜力不从心，而行般政力量在国家经耙济暨预算管理中埃地位的提高也就把成了市场经济发袄展的当然要求。吧以笆1215阿年大宪章的岸签订为起点，英氨国政府预算的权氨力结构一直在发阿生变化。在早期隘，议会对君主的把预算控制权逐步案进行了剥夺与控

44、柏制，但从懊19笆世纪末开始，尤八其以板1867拜年英国第二次议暗会改革为分界线拌，预算控制权又半逐步从议会手中吧转向政府。罢时至今日，在英柏国的政府预算程板序中，财政部和傲内阁实际发挥着搬主导作用。对于按美国而言，自从艾拜1921挨年预算与会计法胺案之后，国家奥预算总体上进入爱了行政主导时代柏。以后多部法案把又对预算权力配扳置进行了调整，颁议会与总统的权阿力对弈状况也一澳直在发生微妙的扳变化。作为长期耙政治博弈、妥协板的结果，美国的瓣总统现在牢牢掌背握着发起预算的背权力，议会绕过安总统单独审批各把个行政部门拨款癌申请的时代已经霸一去不复返；而柏议会则从未放弃佰其对预算的最终埃同意权。但无论吧

45、如何，对于议会拌而言，预算在作佰为其控制行政权稗力工具的意义上扳已经变得虚弱，罢尽管议会在美国芭财政预算中的至办高地位并未受到阿质疑，但在实际拜预算过程中，是隘政府而非议会掌捌握着预算的主导癌权。岸行政机关在预算案中的权力除了作蔼为典型行政权力搬的执行权之外，班通常还包括预算板案的编制权以及叭提案权。关于预瓣算的编制，人们柏无疑觉得，只有佰当行政部门（支皑出须经过它的手佰）对作为支出的挨根据的计划和计爱算负责的时候，啊才能期望数量上搬适当和对经费使澳用的细节有必要吧的关心和作出正隘确的判断。而在矮预算的提案上，肮在任何国家，代八议团体都不自行蔼提出或由它委派笆的官员提出预算肮书。各国一般都傲会

46、由行政首脑（碍也有个别国家是巴由财政部长）向吧国会提出预算案胺，这被视为政府艾在预算过程中的皑主动地位（或称袄发起人的地位）绊之核心体现。挨总体上看，虽然绊各国行政机关在案预算权力中的具哎体安排并不相同阿，预算权力结构芭也在不断地进行叭动态调整，但各爱国预算一般为行拌政所主导。正如板密尔所认为的，胺尽管国家中的实澳际最高权应归于暗人民的代表，这凹一点对代议制政佰府是根本必要的案，但是代议制议佰会的适当职能不俺是管理，而是监拌督和控制政府。霸 瓣五、议会对国家扒预算监督与制约白的逻辑分析熬立法权被认为是爸人民的意志。一碍切国家权力，都鞍只能由人民藉由拜议会以国家法律碍的形式授予，在扮代议制体制下

47、，摆议会的核心地位跋自然是现代民主绊的题中之意。也稗是一切权力运行靶的合法性根基。唉尤其是在公、私颁权力（利）界定叭尤为重要的财产班领域。征税行为扒对公民财产权的捌影响十分明显。鞍有一种理论认为拔：隘“板政府没有巨大的败经费就不能维持百，凡享受保护的佰人都应该从他的捌产业中支出他的柏一份来维持政府安。但是这仍须得澳到他自己的同意扮，即由他们自己袄或他们所选出的岸代表所表示的大搬多数的同意。因袄为如果任何人凭扒着自己的权势，把主张有权向人民案征课赋税而无须唉取得人民的同意拔，他就侵犯了有拔关财产权的基本傲规定。啊”肮在财政支出领域懊，财政支出对于叭公民财产也可能安造成影响。因为昂现代国家的财政坝

48、已经逐渐摒弃了癌“扒量入为出拔”皑的传统财政平衡翱原则，而不断地扳倾向于采用搬“稗量出为入隘”拜作为财政收支安半排的准则。政府拔职能在不断扩张暗之下，公民的财唉产事实上也不断靶地受到蚕食。蔼因此，公民对于哎财政支出的控制安亦是其保护私人凹权利的当然要求吧。盎六、政府预算的百各种监督模式霸政府预算监督模叭式分类只是根据跋各个国家预算监懊督制度的主要特鞍点、主要监督机敖构的性质和隶属奥关系进行的粗略绊划分。实践中，俺大多数国家的预爸算监督模式都是扒多种监督模式的唉混合体。而不是巴按单独的模式进八行监督。按不同柏角度还会有多种八分法。斑1立法型预算啊监督模式叭英国、美国属于拌立法型预算监督伴模式。立

49、法型预埃算监督主要通过拜国家立法机关制岸定预算法案、拨班款法案等法律形吧式来监督公共预霸算及其收支活动扒。其实施主体以巴立法机关(议会扳或国会)为主，挨具体由议会、审爸计机关和财政机胺关共同对政府预氨算实施监督。其爸特点在于：宪法傲和国家法律是预靶算监督的依据；矮政府预算管理的案法治性强；立法癌机关处于核心地鞍位，具有最高的傲权威性；审计机板关隶属于议会，百独立于政府，实佰施事后审计，并版对议会负责，主班要负责对预算的把审查监督；财政摆部门实行日常监矮督，主要是事前隘和事中监督；立佰法、行政、司法拔之间分工合理、罢相互制衡，三者把具有边界清晰的罢预算监督权力、稗明确可行的责任哎定界以及权威性伴

50、、独立性和宏观班性的特点。叭2司法型预算佰监督模式案法国属于司法型扒预算监督模式。扳司法型预算监督办主要通过国家司芭法机关依照法定哀职权与法定程序案对行政机关及其绊公务人员的预算按管理行为是否合巴法而进行监督，凹并有权审理和裁柏决有关经济案件拌。它包括检察机熬关和审判机关两傲方面的监督。其背监督形式是审计敖法院或会计法院澳对政府财政资源稗配置、使用主体叭及其使用公共资爸源的结果而施行班的监督，议会只按对预算实施宏观耙监督。这种监督版模式具有法定性白、独立性、强制昂性、程序性和直疤接性等突出特点班，其审计法院的俺设置及其职权的癌规定尤具特色。疤3行政型预算把监督模式蔼行政型预算监督鞍是指政府行政

51、机办关依据国家法律矮法规对自身及其办附属机构和关联哎机构的预算行为吧实施的监督并以拜政府及其所属部斑门或只是财政部瓣门为其监督主体安。其特点在于：俺主要由政府行政暗机关系统内控制般预算监督权，政背府可以随时掌握八预算监督的进展艾；专业性、针对挨性强；事前、事靶中、事后监督相笆结合；侧重于对吧微观主体及其行挨为的监督。行政袄型预算监督制度扳强调行政体系内阿专门监督机构对啊其他部门的监督绊。实行这种监督爸模式，主要是由昂于代议制民主制氨度不够发达，以爱及由以政府为中邦心的权力运作机绊制所决定的。比霸如前东欧的社会板主义国家、前苏爱联等都是采用这叭种财政预算监督坝模式。袄4独立型预算败监督模式败德国

52、、日本属于摆独立型预算监督袄模式。独立型预埃算监督模式的主隘要特点是，专门办预算监督机构(扒审计机关)独立叭于议会、政府，阿也独立于司法机拜关，具有最高的绊独立性，它是与斑政府、议会、司疤法机构并列的专坝司预算监督的机哎构。其审计报告胺向社会公布，成背为议会对政府监巴督的重要依据。俺财政部门主要对艾日常的财政收支八进行监督和管理伴。爱 疤财政部门对傲政府预算俺的监督白财政部门监督是佰指财政部门为保案障国家财政政策碍，以及经过人民罢代表大会及其常凹委会审查批准的皑政府预算的贯彻阿落实，依法对财背政运行相关主体霸的财政财务行为澳所实施的监控、挨检查、稽核、制佰裁、督促和反映班等活动的总称。背财政监

53、督是财政熬的固有职能，是跋财政部门的法定隘职责和权力制衡绊的内在要求，是般财政管理的有机奥组成部分，是国案家经济监督不可啊或缺的环节，是叭世界各国的通行爸做法。加强财政蔼部门对政府预算拜的监督，在保障伴财政政策执行、氨严格预算管理、版维护财经秩序、版预防腐败等方面挨有着十分重要的拌现实意义。哀一、财政部门监袄督的主体及客体爱1财政部门监俺督的主体芭财政部门对政府奥预算执行的监督搬过程中，监督主隘体是版“俺财政部门靶”板。横向看，同一懊财政部门的财政败监督专职机构和傲财政业务管理机颁构是财政监督主爱体，而业务管理疤机构又包括预算奥管理机构、国库鞍管理机构和会计败管理机构等方面罢；纵向看，财政扒监

54、督主体则是各啊层级的财政部门盎及其派出机构。坝可以说，财政监鞍督主体是财政部版门及其派出机构凹，而非其他部门拜。鞍2财政部门监笆督的客体安财政部门对政府芭预算执行的监督疤过程中，监督客胺体是半“霸财政运行中的相拌关主体伴”扳。财政是国民收哎入分配和再分配版的中枢环节，涉半及对国家、集体唉和个人三者利益哀的调节，也涉及笆对政府与政府、唉部门与部门、地白区与地区利益关半系的调节，从而拜形成多层次、多八方面、多组合的盎财政分配关系。叭财政分配活动的伴高度集中性与财伴政分配关系的广疤泛社会性，决定哀了所涉及的艾“碍相关主体盎”艾范围的宽广性和案因素的多样性。扳具体来讲，作为凹财政监督客体的疤“柏相关主

55、体澳”百既包括党政机关挨、事业单位、社安会团体，也包括班国有及国有控股班企业、民营企业隘；既包括本级财拜政管理的相关机哎构，也包括循着碍本级财政的资金版流和信息流延伸瓣到下级财政管理坝的相关机构。财安政部门的监督范办围与监督客体直瓣接相关，即昂“懊财政运行中的相邦关主体的财政财蔼务行为伴”拌。财政部门监督岸的范围和客体与盎财政管理的范围碍和客体是相同的澳。财政部门监督百的范围主要包括皑三个方面：第一靶，对财政税收政蔼策、财政管理制埃度执行情况的监搬督；第二，对财啊政收支、国有资摆产管理情况的监败督；第三，对财埃务会计管理情况把、中介机构执业岸质量的监督。俺财政监督范围的盎边界不是一成不颁变的，

56、是由财政叭分配活动所覆盖唉的范围决定的，耙随着财政体制改稗革的深化和财政埃管理的强化，财把政部门监督将适耙时调整其范围边拔界。般二、财政部门监岸督的内容及方式矮方法挨1财政部门监暗督的内容岸（1）财政收入芭监督。财政收入熬监督是指对财政暗税收收入和财政矮非税收收入的监叭督，目的是保证按财政收入政策制奥度的落实和财政肮收入的应收尽收俺。财政收入监督半的重点是财政税傲收政策的执行情捌况，因为财政税把收政策执行得好伴与坏直接影响着坝财政宏观调控的凹效果和财政收入岸的质量。半（2）财政支出罢监督。财政支出把监督是指对部门坝预算、国库集中唉支付、政府采购巴和转移支付等事伴项，以及专项支霸出的监督。财政把

57、支出监督的主要安目的是通过保证跋财政资金的安全芭、规范和有效来澳保证财政政策的伴落实。财政支出伴监督的重点应该艾围绕财政政策落拌实和财政改革展拜开。唉（3）会计监督百。会计监督主要背指对行政事业单搬位和企业的财务氨会计活动的合法芭性、真实性、完斑整性以及对经济爸鉴证类社会中介安机构执业质量的癌监督。会计监督把是规范社会主义八市场经济秩序的拌重要手段。肮（4）金融监督胺。金融监督是指班对国有商业性金按融企业的财务资阿产，政策性金融澳业务和政府外债鞍项目实施的监督懊。金融监督是财凹政部门履行监管拌职责，发挥保障凹国家金融安全和唉经济安全，促进背经济和社会平稳爸健康发展的作用颁。矮（5）资产监督芭。

58、资产监督是为白了规范行政事业罢单位资产管理行罢为，对行政事业瓣单位国有资产管芭理各环节进行的昂监督、控制、检捌查等活动。其目扮的是维护国有资把产安全和完整、凹提高国有资产使败用效益。袄（6）财政内部傲监督。财政内部颁监督是指财政监靶督专职机构对财哀政部门内部各职百能机构全面履行叭职责、内部控制肮运行等情况，以百及对所属单位的胺财务收支、内部背管理等方面的监拔督检查。财政内按部监督在保障国班家财政政策贯彻八落实，促进财政叭部门依法理财、跋科学管理以及促霸进财政部门廉政按建设等方面发挥澳着重要的作用。哎（7）财政绩效扒监督。财政绩效暗监督是指以提高败财政资金分配与奥使用绩效为目的班在有效开展财政办

59、支出资金合规性邦监督的基础上，安按照绩效管理的懊要求，运用科学罢的监督标准和分傲析方法，对财政昂支出行为过程及败其结果进行客观翱、公正的评价与佰监督的活动。财按政绩效监督是深癌化财政监督的重鞍要措施，是加强颁财政管理、推进百财政改革的客观扒要求。敖2财政部门监爱督的方式方法岸不同时期，财政耙部门监督的方式跋方法因财政部门按监督的侧重点不叭同而有所差异，傲因财政管理阶段班和财政体制改革暗进程的不同而不扒同。但总体上，澳财政部门监督的翱方式与手段要根佰据财政体制改革霸和财政管理的需唉要，不断调整、胺发展和完善。归搬纳起来主要包括唉：般“败监控、检查、稽扳核、制裁、督促碍和反映爱”昂等方面。扒（1）

60、监控。监八控一般应用于财奥政管理和监督的伴事前环节和事中艾环节，主要是指癌对财政资金申领爱、拨付和使用过胺程的控制，以保败证其财政行为按笆照规范程序运作皑。半（2）检查。检凹查是财政部门监巴督专职机构的主俺要工作方式，在拔检查过程中一般熬都伴有调查的职熬能，对于财政部跋门监督专职机构暗而言，伴“耙检查伴”皑与调查方式上相瓣似，程序上不同版。 氨（3）稽核。稽安核也是财政管理碍和监督事前环节矮及事中环节经常百使用的工作方式扮，主要表现在对疤相关事项的申请啊信息进行查对、肮审核，对于预算唉管理机构和国库拌管理机构，这种白方式往往与业务稗管理的其他方式瓣结合使用，对于巴财政部门监督专唉职机构，这种方