对优化我国现行税制一些问题的研究

1、办对优化我国现行坝税制一些问题的坝研究按1994柏年我国工商税制跋的改革取得了令翱人瞩目的成就，矮达到了皑“蔼统一税法、公平拌税负、简化税制版、合理分权奥”哀的预期目标，为昂此得到了国内外奥广泛的肯定。经八过四年的运行实鞍践，新税制需要暗进一步完善之处靶也已越来越清晰办，对此理论界和吧实际部门也基本鞍上没有异议，因稗而各种优化完善安方案纷纷出台。柏本报告并不想对肮目前税制存在的斑问题进行赘述，挨也不准备提出整熬套的优化完善方伴案，而只打算对绊与税制优化完善懊有关的几个问题捌提出我们的一些唉看法。啊一、优化税制的案目标与原则霸 凹（一）优化理论挨与我国的实际案 蔼随着优化税制理把论的代表人物米盎

2、尔利斯（稗J把艾Mirrlee巴s百）和维克里（坝C疤翱Wickley爸获得艾1996班年度的诺贝尔经拌济学奖，税收优疤化成为人们谈论罢的热门话题。优吧化税制理论成熟拌于七十年代，它蔼从政府运用邦“背扭曲性摆”袄税收工具的不可拌避免性和市场信岸息的不对称出发斑，提出了税收可哎使市场效率损失疤达到最小的条件挨和假定，指出税背制的改革和优化坝必须从现实基础安出发，而不是从皑纯粹的理想状态拔出发。进入九十绊年代后，西方税哎制改革理论出现敖新动向，其中之扒一便是不片面强绊调税制的最优化凹，而通过对各种碍特定的约束条件稗（包括信息的不八充分、不对称和半管理的限制等）佰的研究，寻求次袄优状态的税制。翱 阿

3、优化税制理论已氨经和正在对中国把税收的理论和实唉践产生影响。不奥仅理论界，而且扒许多实际部门的按同志也开始按照白优化模式设计现般行税制的完善方板案。但是有些方蔼案过于理想化，唉例如在完善增值矮税的讨论中，就霸有不少主张实行霸“叭消费型般”傲增值税的观点。澳我们不否认该类暗型增值税在理论八上的优越性，但办是离中国的现实拜恐怕还很遥远。唉我们认为，我国叭正处于体制转轨白时期，社会主义绊市场经济体制的唉真正建立尚需时安日，因而市场的隘失效不仅经常而斑且普遍存在。在班这种情况下，追八求最优税制恐怕扳是很难行得通的蔼。相比之下，从跋次优目标出发，胺总体稳定，局部扒调整，巩固税基按，简化税制，改阿善征管，

4、可能更霸符合我国的实际懊。艾 颁（二）公平原则颁 敖市场经济的基本疤法则是公平竞争扳，而公平竞争的哀要素之一是公平坝税负。世界上大唉多数国家都把公凹平原则作为税制八设计应当遵循的颁普遍原则。佰 肮公平原则包含两疤个相互联系的方柏面：一是经济公袄平，也称横向公白平，即纳税能力半相同的人负担相疤同的税收。因为澳市场经济的核心懊是竞争，维持正岸常竞争的前提在扒于对各市场主体扳实行公平的税负笆，使得税收作为凹相同的外生变量伴而不至于影响竞白争本身。二是社芭会公平，也称纵柏向公平，即纳税捌能力不同的人负半担不同的税收。斑也就是对过高的霸收入进行调节，般以缩小收入差别拔，实现公平分配袄。这样有利于保扮持社

5、会的稳定。隘 搬从目前新税制的碍运行实践来看，按在实现社会公平搬方面有所进展，隘而在实现经济公半平方面尚嫌不足哎。其最突出的表翱现是工商企业增艾值税税负的不等八，使得产、销分岸离的趋势加重。扳就所得税而言，傲这一问题的表现拔也很明显，如内伴外企业的税负不般同；个人收入中班不同类型收入的罢税负不同等。经吧济的不公平会直拔接导致经济效率俺的丧失，因而现挨行税制的优化要啊在实现经济公平拔方面加大力度。碍 皑（三）效率原则袄 案税收的效率原则挨也表现在两个方般面：一是经济效跋率。一般而言，奥税收作为对经济柏总量的获取，总捌会给市场效率带般来一定的损失。俺但是不同的税制颁，对市场效率损盎失的影响是不同盎

6、的，有的会加大蔼效率损失总量，把有的则减少损失霸总量。强调效率阿原则，就是要在八选择税制优化方傲案时，通过仔细胺比较，选择更为耙合理的税制，特埃别是能够发挥产白业导向作用的税拔制，可使课税对背市场经济的正常摆运转带来的效率白损失达到最小。袄二是行政效率，蔼也称征收效率，安即如何以尽可能罢低的征税成本来芭取得所需的税收熬收入。衡量行政坝效率，既可以采凹用取得每百元税胺收收入所支付的版费用这一指标，背也可以用税务人氨员人均征税收入俺来比较。班 澳从新税制的运行绊状况来看，两个袄效率方面的问题笆都比较突出。从碍经济效率来看，艾现行税制的产业暗导向不明显，特柏别是一些高科技坝产业的税负偏重熬，影响了这

7、些产懊业发展的积极性把，增加了这些行埃业的效率损失。案从行政效率来看俺，效率损失更为爸明显，特别是两安套机构的分设，邦扯皮现象甚多，罢造成征收成本猛扳增而征收效率下笆降。行政效率的捌下降会直接或间敖接地影响经济效蔼率。不少企业反跋映，如今征税机按构多，报表多，哀检查多，不但增叭加了工作量，也八增加了企业成本瓣。因此在制定优爱化税制的方案时扒，提高税收的经哀济效率和行政效拌率应是一个不可隘忽视的方面。哎 哎（四）国民待遇昂原则熬 皑国民待遇，是指半一国政府对本国按境内的外国人或般外国企业在经贸胺政策上与本国人斑或本国企业一视哎同仁，实行同一芭标准。现广泛引板入税收领域，主版要是指对本国境扳内的外

8、国纳税人把不得实行歧视性搬的税收政策。国颁民待遇并不是一伴项独立的税收原靶则，而是一国税爱收的效率原则和啊公平原则在一定扒条件下的体现，癌属于国家主权的暗范围。我们之所哀以强调国民待遇暗原则，是想指出把对外商的优惠政唉策应如何看待和百把握。颁 鞍我国在改革开放啊初期，由于当时案经济发展水平较摆低，投资环境较案差，为了吸引外皑资，采取了各种埃税收优惠措施，邦主要是一定期限哀的税收减免。随袄着十多年来我国氨经济的快速发展邦，产业格局和技昂术水平都有了很敖大的变化，当年俺外商投资的一些奥领域已经由短线哎变为长线，或者背其技术的先进性板已经消失，继续吧保留这些领域对巴外商的优惠政策艾不但会造成与内斑资

9、企业竞争的不百平等，也不利于案产业结构的调整安，给国家利益带罢来损失。因此需笆要对优惠政策进坝行重新评价，并扮对过多过滥的优昂惠政策进行清理凹。另外，对外商办普遍实行税收优挨惠也导致各种假耙合资、假外资企靶业的产生。在这吧种情况下，国民矮待遇原则被提了把出来，这既是一叭国主权的要求和艾体现，也是一个埃国家的外商投资袄政策步入成熟的百标志。哎 叭实行国民待遇原罢则，调整优惠政班策，会不会影响伴外商的投资热情艾？我们认为不会绊。外资愿否投资摆，远看市场前景暗，近看投资环境熬，而税收优惠与皑否并不是决定性唉的因素。许多外把商也反映，他们坝看重的与其说是坝税收优惠，不如芭说是税收政策的按稳定。随着社会

10、瓣主义市场经济体凹制的建立，随着班汇率并轨、价格百放开、会计制度跋一步步与国际惯肮例靠拢，外商的霸投资环境已大大扮改善。在这种情摆况下，实行国民蔼待遇的条件已经伴基本成熟了。般 挨当然，实行国民败待遇原则并不排肮斥必要的税收优艾惠政策，特别是瓣在一些特殊的行安业和部门，继续班给予外商税收优阿惠，既是结构调搬整的需要，也是邦税收公平的需要哀。因此，强调国班民待遇原则，并邦不是简单地取消办各种优惠政策，蔼而是要对现行的半优惠政策进行一坝番清理和调整，氨使其成为产业导霸向的手段和工具爸，促进我国产业芭结构的优化。比翱如对一般加工工吧业，特别是劳动扳密集型产业和技捌术含量低的产业板，应实行国民待隘遇原

11、则，内资外靶资一视同仁，以稗体现公平竞争。瓣而对于亟需发展稗的农林水利、能爱源交通、新型材暗料、环境治理和佰高科技等产业，跋则应继续给予程百度不同的税收优半惠。从区域来看稗，也应通过税收傲上的差别政策，拔引导外商投向中伴西部地区。巴 敖（五）渐进原则扮 癌一些优化税制的斑方案提出我国的哀税制改革应向现澳代税收靠拢，应拜该参考、吸收当坝今世界各国税制靶的长处和经验，啊如主张矮“氨纳税链条伴”俺的完整和彻底的癌税负公平；再如癌本着碍“绊长痛不如短痛澳”胺的观点，主张税稗制优化能够矮“捌一步到位懊”昂。拌 澳上述观点应该说矮不无道理。实现凹税收的现代化，搬作为改革的目标盎无疑是正确的，百但要求马上做

12、到盎则值得商榷。因笆为税收作为一种搬分配方式和上层拌建筑，不可能脱矮离经济基础而单傲独存在。小平同艾志建设有中国特肮色社会主义的理啊论告诉我们，无摆论是经济的、政案治的、社会的抉巴择，都必须从中拌国的国情实际出柏发。江泽民同志搬在党的十五大报癌告中也指出：敖“柏我们讲一切从实隘际出发，最大的背实际就是中国现芭在处于并将长期鞍处于社会主义初扮级阶段败”昂。这一国情特点巴也决定了中国税盎制的完善和优化拜必领采取渐进的笆原则。那种想迅昂速与现代税制接瓣轨，甚至要求一办步到位的想法是斑不切实际的。拜 拌二、增值税：巩疤固税基是当务之稗急袄 疤关于增值税的完昂善问题，当前各板方面的讨论焦点百多集中在增值

13、税皑的办“斑扩容哎”办和按“扒转型蔼”颁问题上，理由是斑只有安“搬扩容矮”爱和癌“颁转型伴”巴才能进一步增强般增值税班“唉链条办”八的完整性。我们拜则认为，我国增哀值税的主要问题袄，一是税制本身矮存在缺陷，导致罢税负不公平；二凹是征管方面的问瓣题更为突出，无奥论是对纳税人还罢是对征收机关来安说，增值税都是凹一个新生事物，敖对其缺乏足够的霸认识，导致增值佰税在运作中漏洞板百出。因此，调敖整税制加强征管瓣，巩固税基才是奥增值税完善的当奥务之急。现有伴“把链条安”肮尚已残缺不全，氨何谈霸安链条颁”傲的进一步加长？绊正所谓邦“皑皮之不存，毛将唉焉附芭”把？在这里，我们八想着重对税基的瓣巩固问题提出一昂

14、些看法。爱 巴（一）税基松动吧不可等闲视之扒 扮我国实行的是生办产型增值税。按班理讲，这是税基皑最宽的一种增值把税。但是目前的敖实际情况是，零绊申报、负申报企哀业日益增多，税芭基日益受到侵蚀俺，己呈萎缩之势班。笆 爱目前全国零申报唉、负申报的企业拌到底有多少还缺案乏权威的统计，摆但据武汉市对案8014芭户低税负（税负隘低于瓣1%罢）企业的调查，搬1996扮年零申报企业达疤627啊户，负申报企业八达笆3880斑户，合计达拔450爸7啊户，占调查户数皑的叭56.2%扒，占全市一般纳安税人户数的敖19.7%霸。而据重庆市的袄调查，增值税异胺常申报的户数占傲增值税一般纳税拌人的版30%芭到叭40%拌，

15、个别区县高达傲50%拌以上。零申报、癌负申报的企业多艾集中在商业企业碍，因而商业企业板的平均税负逐年拜下降。据有关方扮面的测算，百1996拜年全国商业批发跋企业的平均税负昂只有坝1.02%八，商业零售企业凹的平均税负只有懊1.66%啊，大大低于全国笆工业企业增值税半的平均税负。零凹申报、负申报现板象的直接后果是拔侵蚀税基，导致绊税收的流失。武阿汉市所调查的澳4507版户零申报、负申爱报企业，其中报安的销售额合计为唉193坝亿元，而申报的懊应交增值税则为傲安4.23鞍亿元。疤 坝（二）零申报、捌负申报产生的原颁因分析办 绊零申报、负申报背现象产生的原因艾是多方面的，归唉纳起来大致有以阿下几方面：

16、癌 斑1氨税制本身存在胺漏洞熬 背一是多档税率的把并存导致低征高坝扣的出现。如出扮版行业的出版物板的销项税率为哎13%拌，而购进纸张的唉进项扣税率为挨17%按，有的出版社因稗此而没有应交税蔼金，税负为零。奥二是抵扣项目日般益增多，导致税暗基被侵蚀。增靶值税条例规定稗的扣税凭证本来百只有三种：增值肮税专用发票、海半关完税证和农产艾品收购凭证。但癌随着各种补充规柏定的下达，目前翱实际执行的抵扣百凭证和计算抵扣翱的依据又陆续增澳加了废旧物资收瓣购凭证、运输发巴票、期初存货已板征税款等，这些捌因素的抵扣不能叭说没有道理，但白抵扣的结果是直瓣接缩小了税基。鞍三是随着经济结艾构的调整，出现艾了一系列新情况

17、昂、新动向，如资傲产重组导致企业肮组织形式和经营哎范围的多样化；伴各种跨地区跨行皑业经营行为的普搬遍化；关联企业俺内部定价的隐蔽邦化；银行帐户设安置和财务核算的坝多头化等。对这靶些新情况增值凹税条例都缺乏袄明确的法律规定敖，使得税务部门跋查无所依，管无敖所据。结果征收跋防不胜防，税制鞍改不胜改。拜 笆2版征管工作量增皑加，面对问题无罢可奈何霸 柏为核定应缴增值霸税税额，既要审熬核销售发票，又皑要审核采购发票艾，工作量增加了坝数倍。尽管目前摆税务部门扩充了癌人员，装备了微凹机，但由于尚未碍联网，微机只解哎决了申报、记录稗等技术问题，而案对于稽核这一关哎键的工作仍无能矮为力。因而对相半当数目的纳税

18、人颁来说，仍只能申跋报多少认可多少罢。在发票管理上跋也存在漏洞，目搬前税务部门对增暗值税专用发票控扳制较严，而对其安他发票的管理相岸对松些。如运输扒发票种类繁多，癌且自行印制多，哀税务部门监管不佰力，因此运输发搬票虚开滥开的现吧象很普遍，不少袄企业的成本中运阿费陡增，造成抵扒扣数额的异常。扳另外，增值税所安带来的许多新的百工作尚未入轨。巴如低价价认定的吧问题，由于搞市敖场经济，价格随扮行就市，如何审八核企业的定价正八常与否，操作难柏度极大。再如兼背营和混合销售行蔼为使得扣除项目稗和扣除金额复杂背化，容易造成税蔼基的转移。由于般税务机构分设，岸相互扯皮或不配般合，增加了交叉隘项目审核的难度罢。斑

19、 版3埃发票约束力减皑弱，澳“昂链条稗”霸开裂案 懊增值税的科学性傲在于通过其环环癌相扣的征税链条瓣的完整性来消除巴重复课税，而体靶现增值税链条的翱则是发票。从氨1994半年普遍开征增值奥税后，发票便成翱为各种偷漏税行唉为的主要指标目胺标。如果说最初胺发票的问题主要瓣表现为伪造、虚啊开专用发票，那爱么如今则干脆不皑开发票，搞无税般经营。或者开票傲一种价，不开票暗一种价。现实中版不开票经营的情半况越来越普遍，吧据重庆市的调查疤，该市爱1994颁年使用增值税专爱用发票的一般纳凹税人的比重为芭40%敖左右，到坝1997捌年敖6凹月这一比重下降俺到鞍23%拜，有的地区甚至皑只有稗7%百。不开票经营，瓣

20、等于使增值税白“案链条摆”胺断裂。纳税人自版断链条的作法，稗成为税款流失的颁新动向。胺 奥4罢纳税人的避税芭意识增强，搞增邦值额体外循环绊 把增值税的税基是暗增值额，尽管稗增值税条例上矮详细规定了确定吧增值额的种种方半法，但是，暗“袄道高一尺，魔高唉一丈唉”肮，许多企业采取鞍直销、分销、代靶销、折让的方式啊，或通过返利、瓣分利、补贴的办案法，有意降低售罢价，提高进价，搬把增值额搞到体敖外。以至税务部氨门知企业的销售摆额月月增加，但柏面对送来的零申伴报、负申报却束爸手无策。半 八（三）完善增值傲税的思路与方案把 扳完善增值税的关班键是通过对税制癌的修订来加强征皑管。应该承认，罢增值税的征管是拌一

21、项新的工作，搬需要有一个适应伴的过程。根据中摆国的国情特点，鞍我们认为在增值拔税推行初期，应扮采取规范的征收熬方式与非规范的癌征收方式并举的拌方针，并且规范盎的征收方式一开巴始范围不宜过大罢，实行的对象主哀要是少数大企业疤。随着税务部门矮征管力量的增强唉和征管经验的取爱得再逐步扩大规盎范征收方式的范拔围。因此，完善敖增值税、加强征暗管的基本思路是哎：先易后难，先佰大后小、集中力奥量，稳步前进。翱为此，我们有两懊个方案可供选择案：懊 拔方案之一：对工疤业企业和商业企板业实行不同的征熬收办法翱 板对工业企业仍按袄目前的哎“奥扣税法叭”胺征收，即销项税哎额减进项税额为靶应纳税额。对商白业企业则改为跋

22、“翱扣税法板”皑征收，即以进销哎差价作为课税对叭象，再乘以税率柏即为应纳税额。哎也就是对商业企矮业的毛利征税。颁 扳方案之二：调整白纳税人的分类隘 百目前使用的小规扳模纳税人的概念埃不准确。不同的阿行业和部门，无柏论是按资产额还版是按营业额，企阿业规模大小的划版分标准是不同的敖，难以用一个尺啊度去衡量。因此绊我们建议不如将昂目前一般纳税人袄与小规模纳税人案的划分改为标准扳纳税人与非标准挨纲纳税人两类。唉对标准纳税人继氨续实行税额抵扣俺的办法，对非标笆准纳税人则按销板售额征税，不予癌抵扣。标准纳税吧人的认定条件，翱一是年销售金额罢在哎1000稗万元以上，二是扒财务核算健全，邦三是两年之内未癌发生

23、故意的偷漏安税。不符合上述爱条件的一律认定佰为非标准纳税人按。同时加大对标熬准纳税人异常申俺报的稽查力度，捌一旦查出有偷漏白税行为即取消其凹标准纳税人的资按格。芭三、个人所得税傲：前途与困难并坝存耙 斑（一）税额增加唉与增幅减缓扒 办尽管许多人对瓣“阿双主体税巴”埃在我国的前景并绊不看好，但一般跋都不否认个人所佰得税在我国是具搬有快速成长性、扮充满活力的税种俺，因为个人所得袄税是一个与市场白经济有着天然内敖在联系的税种。霸随着我国市场经敖济体制的建立和扮发展，特别是改捌革开放以来，收癌入分配向个人的败倾斜，使得一方安面人们的总体收氨入水平有了大幅奥提高，另一方面颁随着平均主义被哀打破，个人收入

24、傲的差距也在拉大懊。因而无论是从耙适应税源结构的艾变化。增加财政阿收入的需要来看肮，还是从调节收扳入分配。缓解收唉入差距悬殊的需凹要来看，个人所阿得税都被赋予极袄大的期望而受到熬各方面的瞩目。摆 啊1980摆年我国开征个人柏所得税时，当年背的收入只有颁20叭万元。经过十多把年的宣传和加强爸征管，特别是芭1994败年修订税制，统岸一了国内外个人败所得税制并列为暗地方收入后，个班人所得税的增长埃明显加快，可以拜说是哎“芭一年一大步巴”按。叭1994扳年收入吧72.67熬亿元，芭1995埃年为傲131.39鞍亿元，傲1996靶年为爸193.06霸亿元，罢1997佰年又达到阿259.5般亿元。从增长额

25、昂来看，三年来分绊别是摆58.72按亿元、氨61.67氨亿元和稗66.44坝亿元，每年都在傲60靶亿元左右，非常袄均衡。而这几年疤的平均增长速度板达到百52.8%挨，是增长最快的胺税种。霸 百但是个人所得税懊在我国又是征收案管理难度最大，拌偷漏税面最宽的胺税种，这一点同爱样令人瞩目。从伴上述数字中也可疤以看出这方面的把问题：其一，个挨人所得税的递增颁幅度有逐年回落笆之势。翱1995跋一皑1997瓣年的增长速度分稗别为靶80.8%案、矮46.8%胺和跋34.4%八，增幅递减非常懊明显。当然这与皑基数有关，随着肮基数的增大，增傲幅必然会放慢。蔼那么其二，从增阿加的绝对额来看袄，基本上是癌“凹原地踏

26、步熬”爸，反映了征管的隘艰难。进而其三安，从个人所得税唉占全国工商税收疤的比重来看，昂1994爸年为坝1.61%袄，柏1995斑年为伴2.44%艾，哀1996跋年为搬3%霸，办1997笆年为耙3.4%俺，每年的增长幅把度平均不足拌0.5罢个百分点。无论敖是与国外相比，芭还是与人们的期靶望值相比，个人颁所得税的增长又巴算不得很快了。半其四，在个人所肮得税收入中，约扳有稗40%罢（个别省份更达芭到隘70%伴）来自工资、薪跋金所得，而这部佰分收入又主要通矮过各单位源泉代瓣扣代缴而征得，熬也就是说，个人拌所得税对个体户扒、私营企业主、氨演艺明星和建筑班承包人等高收入巴者的调节力度还伴远远不够，以至岸有

27、人提出了爸“办个人所得税到底百调节了谁半”矮的疑问。征收格挨局的异常直接制矮约了个人所得税敖的增长幅度。因艾而如何通过建立罢申报、监控、征案收的良性机制来澳完善个人所得税把制，成为有关方啊面研究思考的热案点问题。隘 胺（二）税制完善板的思路与评价半 蔼对个人所得税制按的完善，人们提扒出了许多方案和挨对策，不少颇具拜可行性和建设性爱。在此，我们不柏作全面的评价，坝只对某些问题提疤出我们的看法。傲 翱1叭关于模式选择癌 爱个人所得税制基佰本上有三种模式般：分类课税制、疤综合课税制和分笆类综合课税制。熬我们同意目前实俺行的分类课税制拜缺乏税收公平的暗观点，也同意综碍合课税制是比较盎理想的模式。但颁是

28、综合课税制的败建立至少需要具瓣备以下条件：一叭是个人收入的完爱全货币化，二是拜有效的个人收入凹汇总工具，三是斑便利的个人收入埃核查手段。上述霸条件近期内在我矮国还难以实现。肮考虑到目前我国艾个人所得税的征矮收主要依靠源泉拔代扣代缴，这是稗分类课税制之所奥以在我国采用的澳基本国情；考虑叭到我国目前的征斑管力量也还不具熬备对个人的各类扒收入进行综合的把能力。而通过纳奥税人的自行申报袄来进行综合，也案需要一个不短的安过程。因此近期隘较佳的选择是分阿类综合课税制，暗即在继续普遍实凹行源泉代扣代缴板的基础上，对工皑资、薪金、劳务艾报酬、经营收入鞍等经常性的所得阿实行综合申报征按收，对其他所得鞍仍进行分类

29、征收芭。同时，有计划斑、有步骤地建立唉储蓄实名制、社扒会保险号码制、般工资信用卡制和胺全国个人收入数跋据中心等相关系矮统，为将来实行艾综合课税制做准稗备。百 2关于税基 叭在发达的市场经癌济国家，个人所绊得税之所以能够啊成为主体税种，稗一个重要原因在袄于税基较宽。如佰美国，个人所得凹税的起征点为熬1000熬美元，因而三分扮之二的有收入者暗都是纳税人。相霸比之下，我国个柏人所得税的税基拜较窄，这是个人哀所得税的比重至拌今较低的一个重跋要原因。因此，懊能否拓宽税基成敖为个人所得税今败后发展趋势的一艾个决定性因素。坝一般来说，税基昂的扩大会受到几伴方面的阻力：一奥是个人的收入水艾平，当多数人处搬于低

30、收入水平时傲，扩大税基会受奥到普遍的抵制。跋二是收入的差距半，当收入差距趋碍于扩大时，对高胺收入者的重点调百节比对中下收入拔者的普遍调节更叭为重要。三是征熬收力量和征收成岸本，如果征收力隘量不能适应因扩靶大税基而增加的百工作量，或征收岸成本过高，那么柏扩大税基的效果扳会很差，甚至得巴不偿失。四是人阿们思维观念的障碍碍，当一种税由办“啊少数人的税稗”巴变为巴“百多数人的税拜”安时，这白“捌惊险的一跃翱”挨能否成功取决于跋人们对纳税必要凹性的理解。我们哎认为，阻碍税基霸扩大的上述因素哀并非一成不变，摆如果税制设计合搬理，并且善于把爸握时机的话，是颁可以削弱不利因摆素而实现税基的哀扩大的。一是与爸世

31、界上多数国家艾相比，我国确实啊是低收入国家。哀但从收入的实际笆购买力来看，已敖经相当于中等收盎入国家的水平。斑因此收入水平不肮应该成为扩大税芭基的现实障碍。佰加上我国经济发碍展平稳，人们的芭收入水平稳步提唉高，物价涨幅比罢较小，保持起征爸点不变应该是可邦行的，这即意味办着税基会随着人巴们收入的提高而肮扩大。二是通过跋税率的调整和征哎管的加强，如果傲能对高收入者实隘施有效的调节，爸那么对中低收入俺者征收低税也是坝容易被接受的。挨三是随着各项基耙础制度的建立和板征管手段的现代扒化、便利化，征扮管能力不应该成蔼为扩大税基的障芭碍。四是通过自般觉纳税的舆论宣安传，特别是各级俺领导干部带头纳白税，使纳税

32、成为摆一种新的时尚的斑话，人们思维观背念的转变并不是哎办不到的。总而澳言之，拓宽税基芭是优化个人所得拜税制的一项重要阿内容。当然要做案到这点不能一蹴胺而就，应该分阶蔼段有步骤地进行敖。爸 3关于税率 八税率设计是个人哀所得税发挥调节巴功能的核心。现罢行个人所得税制班的税率种类繁多扮而复杂，既有累罢进税率，又有比胺例税率。累进税跋率又分九级和五昂级两种，分别按鞍月和按年计征。瓣比例税率又有加伴成与不加成之分唉。如此复杂的税伴制增加了征收成奥本，却没有达到爸合理调节收入的叭目标，偷漏税的笆现象仍然非常普碍遍。如何确定一百个合理的税率一绊直是个人所得税暗法修订的一个焦唉点。我们认为，八按照分类综合课

33、肮征制的模式，仍拜可实行累进制和巴比例制两种税率霸。对综合所得部颁分，实行统一的扒累进税率，所得案级距可缩小，以疤五级为宜。为增笆强调节的重点，皑可降低前几档税罢率而提高后几档吧税率，比如可设翱3%按、肮10%翱、耙20%挨、白35%把、扒5疤5%把五档。同时，将扳按月所得计征改搬为按年所得计征岸。另外，由于我坝国经济发展速度八较快，个人收入凹每年的增长幅度伴也较大，一方面坝各阶层的收入水佰平不一，另一方唉面，年度之间收哎入的增长幅度也挨很难预测，因此氨税率的确定往往哎跟不上情况的变拌化，这恐怕也是耙个人所得税法的阿修订一次次推迟搬的原因之一。为奥此，我们认为可捌以借鉴台湾的做白法，即在税法上

34、佰只确定课税对象俺、征税范围和扣办除范围，而税率矮、起征点、扣除哎额等具体税制要吧素每年以法案形坝式公布。这样可靶以较好地解决法啊律的权威性、稳艾定性与调节的灵跋活性之间的矛盾凹，使该税的调节绊力度更能与人们把的实际收入状况疤相符。扒 艾4俺关于对储蓄利班息征税翱 柏近年来，主张对佰储蓄存款利息征稗税的呼声很高。安征税的动机，一拌是针对大款们的哀大额存款，二是懊针对公款私存，八三是效仿国际通办行做法。赞成者按认为此项征税可般以调节个人收入暗差距，增加财政碍收入。傲 熬我们认为对这种昂主张应持极其谨埃慎的态度，至少盎在目前对储蓄利白息征税的时机远啊未成熟。一是从佰当前国际金融形翱势和我国周边国邦

35、家发生的金融危隘机中可以得出一案个重要的启迪，俺即稳定储户的心拌理，增强人们对班政府（包括政府熬银行）的信任，柏是稳定国家金融百形势，防范金融八风险的重要基础般。经过摆1997安年的两次降息，耙人们持有的金融吧资产已经出现分罢流，从银行流入耙股市、债市和保拔险业，导致银行搬储蓄存款的增幅颁大大回落。在这坝种时刻，如果因耙开征利息所得税扮而动摇人们对政瓣府的信心和对国按家银行的信任，胺出现、挤兑或存芭款转移，那将是蔼“敖釜底抽薪艾”隘、巴“拌雪上加霜颁”挨，难免不引发剧拌烈的金融动荡。懊二是从目前的储败蓄存款结构来看芭，流动性极强的背活期存款的比例拜逐年增高，这部胺分存款的利息本懊来就低，一旦征

36、坝税，无异于将这瓣部分存款驱出银斑行。这会大大削癌弱我国银行的实扳力。三是从储户懊结构来看储蓄存袄款，我们不否认扒大额存款的比例板较高。但如果从巴储蓄弹性的角度霸进行分析，则不按难发现大款们的埃大额储蓄弹性很哀大，一旦储蓄条佰件有所改变，如邦降息、征税等，敖这部分储蓄就会斑立即有所反应，艾就会转移。而储邦蓄弹性较低的则艾是老年人和低收隘入者的存款，这稗部分钱多是为了吧“昂养老送终芭”办或哎“蔼婚丧嫁娶懊”熬。征税的结果可叭能与预期目标相版反，税负集中落罢在老年人和低收邦入储户身上，结爸果是征税收入不俺多反而招致普遍霸的抱怨和骂娘，暗“岸套不着黄鼠狼反凹惹一身臊案”敖。四是单从技术盎角度讲，由于

37、存奥款额可大可小，隘累进税率是行不吧通的，只能采取板比例税率。而比叭例税率的征收结板果，大款小款的扮负担水平是一样熬的，调节收入差岸距的目标根本实爱行不了。因此我皑们认为，目前对耙储蓄利息征税弊把大利小，望有关阿方面能慎重考虑败。皑 啊5八关于扣除标准搬 耙一些观点认为，芭目前挨800拌元的扣除标准过斑低，应该适当提般高。我们认为这隘种观点也值得商傲榷。一是扣除标暗准实际上决定着鞍税基，提高扣除耙标准意味着缩小胺税基，这是不利版于个人所得税的搬发展的。况且扣蔼除标准嫌低，也按可以通过降低税霸率或设计更为合百理的税率级次和耙级距来进行调整阿。二是由于目前翱我国实行分类所罢得税制，因而存佰在着重复

38、的扣除罢，如某人的收入懊若包含工资和劳坝务两类，则扣除百总额至少可达隘1600坝元，应该说并不傲算低。有种意见翱主张将扣除标准稗与物价挂钩，实蔼行指数化。我们扮认为与其这样，爱不如我们前面提伴到的办法：每年霸公布一次税率和班扣除标准。败 扳我们认为，目前笆扣除标准存在的巴问题不在于数额扒的高低，而在于皑单一的扣除标准伴难以适应各纳税癌人的不同情况。拌制定扣除标准的熬初衷在于维护低埃收入者的利益，胺保证纳税人不因把纳税而降低起码八的生活水平。而颁各个纳税人的家版庭负担情况是不背同的，除收入水俺平外，婚姻状况碍、健康状况、赡鞍养人口的多少等碍因素都会影响负扳担水平。在当前啊的体制转轨时期敖，教育、

39、医疗、斑住房制度等方面傲的改革也会对纳艾税人的生活费用挨发生影响而造成熬负担的不同。因笆此采用单一的扣奥除标准的弊端就百在于不能适应不拔同的家庭负担状敖况。因此与其说拌当务之急是提高挨扣除标准，不如胺说是应该按照婚疤姻状况、家庭人败口设计不同的扣巴除标准，对军人斑、烈军属和残疾笆人也应有特别的癌规定。阿 败总而言之，个人熬所得税的完善思鞍路可以归纳为以傲下几点：一是由疤分类制改为分类笆综合制，在继续傲加强代扣代缴源靶泉控制的同时，敖加大自行申报的岸比例。二是进一啊步扩大课税主体暗，通过调整税率罢、税负和应税项坝目提高纳税人总败人口的比例。三败是税率设计进一捌步简明合理，降罢低边际税率，减邦少累

40、进级次，提疤高征收效率。四耙是增加扣除标准暗，贯彻量能负担翱原则。把四、出口退税：哎相关政策的重新爸检讨案 按出口退税是指一唉个国家对出口商捌品退还其已征收鞍的流转税，以降案低出口货物的成盎本，增强出口商佰品的国际竞争能按力。长期以来，翱我国对外贸企业懊一直实行财政补八贴的方式激励企摆业扩大出口。随俺着国际贸易的发办展和竞争，政府熬补贴被视为倾销斑行为的重要表现笆形式而受到越来邦越大的限制和打白击，因而各国政伴府转而采取出口爸退税的政策作为稗扶持外贸的主要跋措施。我国的出哀口退税始于啊1985安年，岸1988班年起实行埃“芭征多少，退多少扳，不征不退扳”奥的基本原则。懊1994摆年实行新税制后

41、柏，对出口产品实耙行零税率政策。氨1995挨年为缓解伴“板征少退多昂”吧的矛盾，国家调阿整退税政策，实坝行非全额退税。癌1996啊年统一改按绊3%爸、昂6%佰、坝9%敖的税率退税。拜1997把年国家又改革退邦税办法，实行稗“癌免、抵、退袄”盎的新办法。按1994靶年至拔1997扮年，国家对出口澳商品的退税总额爱达到般2525俺亿元，平均每年伴为哎631蔼亿多元。岸 唉对目前的出口退安税政策，各方面办议论纷纷，尤其霸是外贸部门反应佰强烈，要求全额奥退税。我们认为疤目前出口退税政癌策的调整是不得斑已的，是对过去柏政策失误的一种版修补。解决此问案题不能就事论事胺，必须从国家的班全局利益出发，笆重新检

42、讨相关的凹一些政策。隘 昂（一）对财政政扳策的检讨爸 扒出口退税作为一笆项鼓励出口的财吧政政策，各国政把府都普遍采用，班本身是无可非议伴的。差别在于对半这一政策力度的唉把握上。就我国稗而言，目前的出哀口退税政策得当袄与否，必须从国胺家与企业、中央白与地方分配关系鞍的角度来评价。稗 按1爱出口退税政策爱的失误与调整拔 白1994蔼年的税制改革，傲继承了改革前对碍出口商品实行零蔼税率的政策。表敖面上看，政策是皑连续的、一致的肮。但仔细分析，案不难发现此次税搬制调整对国家与搬企业、中央与地矮方的分配关系产耙生了事先所没有巴料到的影响，即拜导致中央财政的败负担陡然上升。柏其原因，一是税般率上的差别。新

43、挨增值税的税率是伴本着税负大体不搬变的原则来设计办的，因此名义税白率虽然提高到鞍17%拌，但由于课税对瓣象是增值额，因斑而每个企业的实按际负担率远没有绊这么高。有关部皑门的调查和测算肮也表明，改制前袄后，企业的平均巴负税率基本不变爱，且略有下降。罢但是对出口退税岸来说，由于是全摆额退税，税率的邦提高即意味着退凹税率的提高。据胺有关部门测算，哀出口商品的加权扳平均退税率从改罢制前的鞍10.7%敖提高到改制后斑16.63%扮，单位商品的退败税率提高了近啊70%岸！这使得财政的俺退税负担陡然上佰升，隘1993埃年财政对出口企蔼业的退税额为凹320袄亿元，矮 1994矮年猛增到芭715霸亿元，比上年增

44、隘长艾1.23绊倍。阿1995爱年的应退税额进瓣一步增加到吧846昂亿元。出口退税拜的激增，打乱了埃国家的预算安排半，造成大量退税拔无法兑现。二是安税制上的差别。办过去的产品税由瓣于存在重复征税肮，因而全额退税哀也是退不干净的盎。而目前的增值挨税由于税制链条袄的环环相扣，即懊使在税率不变的奥条件下，增值税癌的退税额也要大哎于产品税的退税昂额。加上目前增拔值税税制上的漏扒洞和征管力量的白缺陷，出现了邦“挨征少退多败”伴的现象，这些都伴大大增加了财政吧的退税负担。三挨是体制上的差别拜。过去的退税，绊中央财政负担胺80%白，地方财政负担扳20%胺。鞍1994懊年后出口退税改翱为全部由中央财案政负担，

45、尽管通唉过体制调整地方败仍然负担了原有笆的退税份额，但搬由于这几年外贸盎出口额增长迅速懊，出口增量的退扮税额则完全是由哎中央财政负担了翱。上述因素在碍1994安年税制改革时，拌当时的政策设计瓣者未能预计到，案直到新税制实行板后，出口退税激拜增才暴露了政策班失误之所在。增吧值税导致国家与鞍企业分配比例的傲改变，使得企业按退税后的价格大霸大降低，竞争力邦增强，出口迅速捌增长，应该说出败口退税政策起到坝了积极的作用。笆但由于财政紧张俺，特别是中央财癌政负担过重，长稗期实行这一政策跋实在是不堪退税霸的重负，必然会啊影响其他方面资背金的安排。正是耙在这种形势下，懊国家决定调整退按税政策，这实在叭是不得已

46、之举。叭 艾2奥我国税制结构斑的特点难以支撑芭全额退税政策半 碍比较出口退税政澳策还必须看到各半国税制的差别。敖西方各国的主体艾税种是所得税，艾流转税的比例很疤小，而且流转税靶的税率也比较低霸，一般在凹6瓣氨10%挨左右，因而出口袄退税对政府收入拔的影响不大。而靶我国则不同，我懊国的增值税是第扮一大税，是保财把政吃饭的当家税蔼，退税的多少对瓣财政的影响极大案。跋1994案年全国出口商品罢的应退税额，才按目当于当年全国罢增值税收入的跋30.7%啊、国内财政收入澳增加额的巴81.6%傲、中央财政收入暗增加额的芭132%板，如此巨额的出岸口退税确实是财拔政无法承受的。斑据有关方面的估佰计，目前我国出

47、搬口经济占全国经奥济总量的比重已碍经达到霸30%斑左右，如果今后叭进一步扩大到拔50%奥，并且对出口企疤业全额退税的话癌，那么一年增值吧税的退税额将达绊到岸3000吧亿元以上，即一按半的增值税收入碍都将被退还，这阿是财政无法承受百的，也是无法接吧受的。而目前实碍行的差额退税政扮策，退税率与多绊数国家是比较接绊近的，因而我们败认为是可行的。肮 吧3柏完全的不含税皑价格是很难做到背的柏 爱有些观点认为，啊只有实行完全的安不含税价格才有唉利于国际上的竞扳争。诚然，相同耙的商品，价格越哀低自然竞争力越翱强。但是否不含捌税价格就是最低癌价格则不一定，百还要比较成本的叭高低。此外，所把谓的完全不含税半价格

48、可以说是不胺存在的，因为国爸外对出口商品的败退税也只是退流邦转环节附加的税阿（销售税、消费案税等价外税），半而成本中所含的按税（如印花税、熬汽油税、土地税胺等）是不退的，艾因而不含税价格摆也是相对的，是胺指不含流转税而颁已，并非绝对地叭不含任何税。由唉于各国税制结构皑的不同，税收在伴企业成本内外的隘分配比例是不同吧的，有的成本内矮的税大于成本外安的税，有的则相艾反。因此，即使艾价格中不含流转敖环节的税收，也案未必就具有完全癌相同的比较基础吧。所以，不同国埃别的商品是不存袄在班“氨公平税负扒”挨这样一种交易原傲则的。出口商品捌的价格组成包括白成本和附加税费绊两部分，税的有凹无和多少的确会般影响出

49、口商品的氨竞争力，为此，案国家应该尽可能安减少直至取消商敖品中所含之税。氨但是，认为只有鞍消除价格中所含伴之税才是提高出隘口商品竞争力的扮唯一途径的观点吧则是不全面的。吧 奥（二）对外贸政霸策的检讨柏 败1巴创汇不应是外绊贸企业的唯一指把标板 扮对外贸易是一国安经济的重要组成绊部分。对市场经班济国家来说，政背府鼓励对外贸易唉，是因为外贸可败以调剂资源的余白缺，扩大产品市澳场，解决本国劳凹动力的就业问题岸。对我国来说，搬在很长一段时期白内，外贸企业的哀重要任务则是创鞍汇。特别是为了奥增强国力而大量颁引进先进技术和鞍设备时，需要有摆充足的外汇。为百了换取更多的外艾汇，一些外贸企癌业往往不顾成本跋约

50、束，甚至相互坝压价，导致换汇按成本越来越高，唉甚至出现严重的熬亏损。就一定时唉期而言，为了国哀家利益的需要，扮高额换汇并非不罢可。但是长此以稗往，把创汇作为蔼唯一指标，则有跋违对外贸易的基邦本准则。一般而氨言，李嘉图的比白较成本学说仍是扮从事对外贸易的隘基本准则，换句瓣话说，外贸企业芭同市场经济中的翱其他企业一样，翱盈利是其首要的岸目标。不能盈利班的出口，等于是巴资源外流，是不斑符合国家利益的埃。不仅不应鼓励吧，而且应该加以唉限制。败 背2板出口退税政策哀的调整不是外贸稗企业亏损的根本颁原因埃 坝1996盎年上半年，外贸矮企业出现了全行靶业亏损。有些同傲志把亏损的原因拜归咎于财政不及胺时退税。

51、我们认疤为，退税不及时艾、不足额对外贸邦企业的经营状况氨是有影响的，但白若把外贸企业的稗亏损完全归结为啊财政的退税政策颁则是不容观的。阿外贸企业亏损的澳根本原因在于两碍方面：一是体制罢问题。长期以来蔼，外贸企业由国吧家统负盈亏，盈邦利上缴，亏损由奥国家补贴，缺乏败自身的财务约束懊。出口商品的采背购和外销往往不癌计成本。外贸体半制改革后，外贸板企业被推入市场癌，实行自负盈亏氨。但是计划体制熬下形成的积弊尚爸未根除，因而在澳决策、营销和管哀理等许多方面都肮表现出种种不适肮应。吃惯了补贴翱就是其中的一个澳方面。一旦补贴昂没有了或补贴不叭及时便承受不了案，其结果就是亏扮损的出现。二是拌商品结构的问题啊

52、。在以往的出口岸商品中，原料、埃粮油、一般日用背品等低附加值的氨初级产品占很大佰的比例，这些产按品的国内价格与胺国际价格已很接爸近，从比较成本碍的角度看，出口肮并不合算。硬性百出口的结果必然霸导致亏损。澳 把可喜的是，上述般问题目前已大为拔改观。凹1997罢年广大外贸企业肮通过深化改革，办加强管理，以市俺场为导向，努力爱调整出口商品结邦构，积极开拓国爸际市场，全年外唉贸出口额达到芭1827案亿美元，比上年半增长胺20.9%罢。同时，企业的翱亏损额和亏损户斑数都有了一定的伴缩减。而外贸企捌业取得这一成就暗的同时，财政的扳退税政策与埃1996扮年相比并没有什暗么变化，这进一版步说明了财政出矮口退税

53、政策的调唉整不是外贸企业肮亏损的根本原因扒。板 坝（三）差别退税凹政策的可行性皑 叭以上对财政政策鞍和外贸政策的检巴讨并不否定出口版退税的必要性。般特别是在周边国霸家普遍降低汇率矮，而我国的人民皑币汇率不能做相扮应调整的情况下拜，俺1998吧年的出口形势比办较严峻。在这种板情况下，适当调佰整出口退税政策蔼，提高退税率，跋对缓解出口企业矮的压力，巩固我肮国商品在国际上皑的现有市场份额敖是十分必要的。耙 安鉴于目前的财政矮状况，完全恢复澳全额退税是有困稗难的，只能逐步氨提高退税的幅度拜。基本的思路是隘：在保持现行差澳额退税率的基础按上，有针对性地拜提高退税率，即疤对一般商品出口摆仍维持百3%氨、蔼

54、6%瓣、办9%板的退税率，同时碍，对国内积压的坝商品和鼓励出口鞍的商品提高退税肮率，比如可按败5%艾、巴8%翱、坝11%背的税率退税，即澳实行差别退税政八策。这样，出口靶退税不仅是一项巴普惠性的政策，爱而且可以成为出般口结构导向的手艾段。拔五、开征新税：矮理想与现实按 板（一）遗产税：胺社会职能与财政拔职能的冲突背 耙1罢开征遗产税的矮时机已经成熟昂 颁遗产税是对财产氨所有者死亡时所皑遗留的财产净值翱课征的一种税，八一般认为是对个埃人所得的一种补蔼充调节。国际经耙验表明，遗产税氨有利于调节社会艾成员间分配的悬癌殊差别，有利于叭平衡公众对社会邦财富占有不均的柏不满心态，有利笆于倡导社会捐赠瓣和相

55、互救助，因版此目前世界上有办100澳多个国家都开征哎遗产税。我国在案建国初期曾有开岸征遗产税的设想碍，但后来在巴“爸一大二公蔼”胺、全民所有的思败想指导下，私有隘经济受到了极大隘的限制，私有财隘产也得不到法律哀的承认和保护，爱加上人们的收入笆差距较小，遗产澳税缺乏开征的社耙会基础，故开征伴此税的设想一直唉未能实施。改革跋开放以来，随着扮分配主体的多元暗化，分配渠道的坝多样化，特别是翱随着对私有经济板的开禁和认同，拔一部分人手中积吧聚了相当数量的半个人财富，已经皑出现了相当一部耙分百万、千万甚白至亿万富翁，这斑与尚处于贫困线爱下的几千万人口板形成强烈的反差搬。如何引导这部背分财富的使用，案避免食

56、利阶层的扳激增，提倡劳动阿致富，节制不劳澳而获，缩小收入蔼差距，成为社会瓣关注的焦点。在熬这种形势下，开暗征遗产税不仅成靶为舆论上的普遍阿呼声，从发配结白构的现实来看，啊开征此税的时机瓣也已经基本成熟斑。艾 稗2坝困境与选择捌 霸对课税而言，必傲要性并不等于可岸能性，两者之间办存在着差距。就罢遗产税而言尤其傲如此。遗产税的搬开征往往事倍而奥功半，因为第一半，遗产税在各国芭都是针对少数人案的税，其税收收跋入的比重甚小，按因而其社会意义耙要远远大于其财疤政意义。对这一绊点，我们应有足埃够的思想准备。邦如果仅仅为了增爸加财政收入而开八征遗产税，那么败征收的结果可能皑会令人失望。第背二，开征遗产税隘，必须建立公民耙的财产申报、登澳记制度，因而征鞍收成本较高。由凹于我国在这方面蔼的制度很不完备百，政府职能部门阿对居民个人财产扳状况甚至易于识扳别的不