-第五章-新公共行政运动

1、一、弗雷德里克森等为代表的“新公共行政学” 第五章 新公共行政运动 （70年代） 二、菲德勒的权变领导理论三、德鲁克的目标管理理论一、以弗雷德里克森等为代表的“新公共行政学”（一）、新公共行政学的产生背景与基本含义产生背景1、科学研究的态度促使人类原有的终极信仰转变为对客观知识和工具理性的信仰 2、效率追求导致不公平问题突出3、实证研究导致规范丧失弗雷德里克森等一批年轻的公共行政学者在纽约锡拉丘兹大学的明诺布鲁克会议中心召开会议 公共行政学如何将道德价值观念注入行政过程； 如何能有效地执行政策； 4、1968年“明脑布鲁克会议”与新公共行政学 ：新公共行政学的基本含义1、传统公共行政学：指19

2、68年密诺布鲁克会议之前的正统时期的公共行政理论和二战后重新建立的公共行政理论；追求建立一个有效的、经济的、协调的行政管理系统；寻求：怎样才能利用可用资源提供更多更好的服务（效率）；以及怎样才能花费更少的资金来保持我们的服务水平2、新公共行政学：指20世纪60、70年代产生的运用现象学方法，本土方法论、符号互动论以及解释学和批判理论等新的研究方法并且强调以公共行政“公共”部分为研究重心的公共行政理论。特征：非价值中立，致力于社会公平目标，强调公共的使命；代表人物：弗雷德里克森，德怀特沃尔多 （二）、新公共行政学的主要内容或观点1、新公共行政学对传统公共行政学“效率至上观点反思和批判2、新公共行

3、政学对社会公平价值观的提倡 3、新公共行政学对传统政治行政二分法的突破 4、新公共行政学的动态、开放组织观（二）、新公共行政学的主要内容或观点1、新公共行政学对传统公共行政学“效率至上观点反思和批判（1）两种效率观：机械性效率 ：指可以用具体数字来表示的投入与产出之间的比率，强调以最少投入获得最大产出；（技术效率、生产效率） 社会效率 ：指以社会价值观念为目标，规范地予以衡量的效率，即机械效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值目标结合起来才有意义。 （2）传统行政学所持的是一种机械性效率观，这种效率观是无意义无价值的：传统公共行政学将效率作为基本价值的效率至上观造成了组织成员与服务对象之

4、间的疏远与隔离，使组织失去了应该表现出的社会价值与责任；传统行政学所强调的旨在促进机械效率的某些行政原则（层级制、指挥统一等），正面临着发展的困境，缺乏适应社会发展的能力；传统行政学的效率至上观促使以机械性效率为标准来评估公共行政服务的绩效（专注于成本利益分析），导致了总体上的无效率；传统公共行政学过于迷信效率，造成了长远性的效率缺乏，在公共问题的解决上无能为力并且造成了更多问题（如社会差距加大，进一步的不公平不平等）；结论：传统行政学所强调的经济与效率目标，决不是公共行政的核心价值，更不是惟一的价值准则和终极目标；2、新公共行政学对社会公平价值观的提倡 （1）新公共行政学的社会公平观： 社会

5、公平：意味着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择； 强调政府提供服务的平等性； 强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务 ； 强调公共管理的变革； 强调对公众要求做出积极回应而不是以追求行政组织自身需要满足为目的； 社会公平还强调在公共行政的教学与研究中更注重与其他学科的交叉以实现对解决相关问题的期待 （2）新公共行政学期待将“社会公平”价值全面运用于现代公共行政实践，赋予公共行政以伦理内容，以其指导行政官员的行为：行政官员及其组织行为应保障公民基本平等自由权的实现；有责任和义务为最少受惠者平等获得公共服务作出各种努力；（3）期待建立一种新型的“民主行政”公众需要是行政体

6、系运转的轴心，公众的权利和利益应高于政府自身的利益扩张和满足；政治的民主必须实实在在的体现在民主的行政过程中； 致力推动行政改革的民主化方向； 3、新公共行政学对传统政治行政二分法的突破 （1）传统的政治-行政两分法限制了行政学的研究对象和范围，因而不能满足满足解决社会问题、处理社会危机的需要；（2）公共行政研究应适应现代社会的要求，在研究领域乃至研究方法上做一次飞跃3、新公共行政学对传统政治行政二分法的突破 （1）传统的政治-行政两分法限制了行政学的研究对象和范围，因而不能满足满足解决社会问题、处理社会危机的需要；研究局限于非常狭窄的领域，很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等问

7、题的研究，致使公共行政游离于社会政治现实之外，不能满足解决社会问题、处理社会危机的需要；政治-行政两分法是一种理论上的虚构，在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况根本不存在；3、新公共行政学对传统政治行政二分法的突破 （2）公共行政研究应适应现代社会的要求，在研究领域乃至研究方法上做一次飞跃公共行政发展的焦点应定位于如何发展公共政策。在促进公共利益、建构民主行政的目标下，公共政策与行政组织的演进、公共政策制定、公共政策分析评估、公共政策执行等一系列问题应是当代公共行政学的研究主题非价值中立的研究方法；社会科学家应以其专业知识和才能从事价值判断。 4、新公共行政学的动态、开放

8、组织观（1）用行政生态学的视角去认识组织的运作和分解行政现象，认为公共行政组织中存在着四种基本的运作过程；1)分配过程：指新的公共行政必须关心分配形式。依据从公共行政项目中获得的效益来处理人的物质的和服务的分配问题，成本一效用分析和成本一效益分析是其最常用的方法。 4、新公共行政学的动态、开放组织观2)整合过程：指通过权威层级来协调组织中成员的工作的过程。3).边际交换过程：指公共行政组织与其他相关组织及目标群体之间建立共生关系的过程。4)社会情感过程：一种社会情感训练的过程，它也可以被视为行政管理体制改革的一种基本工具。4、新公共行政学的动态、开放组织观（2）不断地变革是当代公共行政发展的动

9、力和核心内容改革原因：公共行政组织是提供各种公共服务的具体承担者，其结构与功能状况与公共服务的质量密切相关；传统的官僚制组织结构呆板、僵化，无法对飞速变化的社会作出快速有效的反应；现有的公共组织将自身利益扩张看成组织发展目标，忽视其服务对象-公众的需要，忽视公民的平等自由权利，尤其是忽视经济政治上最少受惠者的权利，使公共行政组织偏离了航道，违背了民主政治的基本准则；因此，公共行政组织改革势在必行。4、新公共行政学的动态、开放组织观（2）不断地变革是当代公共行政发展的动力和核心内容改革的目标：顾客导向的组织形态：即将公众的需求作为组织存在和发展的前提； 应变灵活的组织形态：加大组织结构的弹性，以

10、便对外界刺激作出迅速反应（回应能力）；（三）、简评贡献：第一，其对公共行政意义与价值的关注超越了实证主义的研究模式。第二，使公共行政学摆脱了对政治学与管理的附庸地位，迈开了公共行政学独立发展的步伐。第三，它着眼于建立公共哲学，倡导行政民主，扩大了公共行政的领域范围。第四，其对培养德才兼备、高瞻远瞩、积极主动的行政通才的强调深化了公共行政教育的内容。第五，其对公共行政组织目标和意义的重新界定给公共行政组织理论赋予了一种规范性的基础，完善了公共行政组织理论的内容。二、菲德勒的权变领导理论 （一）、生平与著述弗雷德E菲德勒(Fred E. Fiedler,1922) 1922年一)是美国著名的管理学

11、家与心理学家、权变领导理论的奠基人，是国际上公认的领导科学和管理绩效问题的研究权威著名的著作有：领导效能论(1967年)领导效率的个人因素和环境因素(1968年)如何使领导更有效率?对老问题的新解答(1972年)领导方式训练和经验的效果：对一种权变模型的说明(1972年)领导方式和管理效率(1974年，与马丁切默斯合著)领导效能新论(1987年，与约瑟夫，E加西亚合著)（二）、菲德勒权变领导理论产生的历史背景与理论渊源 （1）历史背景：二战后，社会的发展变化使得组织的生存与发展日益受社会环境的制约，领导的效能也主要取决于环境条件。不采取情境性的观点，就无法理解受多种因素影响的领导效能问题。（2

12、）、理论渊源：吸引领导特质理论与领导行为理论的合理成份 领导特质理论：旨在认定领导者所具有的素质特征，何种人适合当领导者； 领导行为理论：以心理测量手段分析有效的心理素质与行为，并设法培训有效领导者所需要的素质及行为；受情境论的影响：（三）、菲德勒的权变领导理论的主要内容权变领导理论的理论假设前提领导方式的分类与LPC量表三种影响领导行为有效性的情境要素与三种领导情境领导风格与领导情境的匹配 权变领导模式的新发展：认知资源理论1、权变领导理论的理论假设前提 不存在普遍适用的最佳的领导方式或行为，领导行为的有效性其实是情境因素的函数，是领导者因素与情境因素共同作用的结果。 结论：领导是否有效，不

13、仅是由领导者的人格特质所决定，也不只是由领导情势所决定。领导绩效取决于领导特质与领导情势的适当匹配：任务取向型的（低LPC）的领导者在高度控制和低度控制的领导情势下绩效最佳；关系取向型（高LPC）的领导者，在中度控制的领导情势下绩效最优； 2、领导方式的分类与LPC量表（1）LPC量表：菲德勒设计的一种用来测量领导者领导方式（风格）的量表，也叫“最难共事的同事”调查问卷表。-用来测量领导者对同事与下属的看法（与评价），由此推断出其领导风格与行为模式的特点从而对领导者进行分类；（2）、关系取向型领导：LPC得分高，以相对积极或表示赞许的词句描述和评价其最不喜欢的同事，表明作答者很乐于形成良好的人

14、际关系，是以人际关系为中心的人，关心建立良好的人际关系，对下属持支持与谅解的态度；2、领导方式的分类与LPC量表 （3）、任务取向型领导：LPC得分低，以消极或表示嫌弃的词句评价其最不喜欢的同事，表明作答者可能更关注生产，关心任务的完成，是以任务为中心的，即使损害人际关系也不在意；（4）、社会-独立型领导者：中等得分者，这种类型的人很少对他人的品质发表意见和看法，对下级和上级都不冷不热，对于自己的人格特点对他人的影响满不在乎。不过，菲德勒指出，有研究表明，这种类型的人“处世比较灵活而且通常工作效率高，在工作中他们对任务或其他事情都不过分看重。因此，他们在工作中很少受情绪的影响，这使得他们能够比

15、高LPC分和低LPC分的人从培训和工作经历中学到更多的东西”。3、三种影响领导行为有效性的情境要素与三种领导情境影响领导效能的情境因素分有三类：第一，领导者与被领导者的关系好或坏第二，任务结构性。任务结构性是指表明任务目的、方法和绩效标准的清楚程度。-高或低 （1）目标的明确性：明确或不明确（2）目标-途径的多重性：多重或单一（3）结果的确定性：确定或不确定（4）决策的可验证性；可验证或不可验证 3、三种影响领导行为有效性的情境要素与三种领导情境第三，职权即组织为完成任务而授予领导者的权力-强或弱包括：（1）职位权力和权威是否明确充分；（2）得自上级与组织的支持是否有力；（3）是否在雇用、解雇

16、、纪律、晋升、工资上的影响力； 八种领导情境：依照领导者对每种情境的可控制度大小（可控制度越大，对领导越有利），依次为 对领导有利12345678对领导不利领导者与下属关系好好好好坏坏坏坏任务结构性高高低低高高低低职位权力强弱强弱强弱强弱4、领导风格与领导情境的匹配 （1）、任务取向型领导在非常有利（、）和非常不利（、 ）的情境下工作得更好；（2）、关系取向型领导在中度有利的情境下，即、 类型的情境中干得更好；（3）、个人的领导风格是与生俱来稳定不变的，不可能改变风格去适应情境；（4）、当一个人的领导风格与其面临的情境不匹配时，提高领导有效性的途径有二个：A 、替换领导者以适应情境； B 、改

17、变情境以适应领导者；（即重新建构任务和领导者的职位权力） 5、权变领导模式的新发展认知资源理论认知资源理论的基本思想可以表述为：领导者的智能和经验是指导团体活动的计划、策略和决策的源泉。这些计划、策略和决策将以指导性行为的形式传达给团体，并且受到两大影响：一是团体是否支持领导目标(或组织目标)；二是领导者的注意力是否会被压力所分散。(1)领导者是通过精心思考提出计划和制定决策的，领导者越是聪明、能干，其计划和决策就越是有效。(2)领导者是以指导性行为将其计划和决策传达给团体的。这里所谓的指导性行为，指的是具有直接影响力的行为，比如下命令、发指示。尽管领导人可以和组织成员共同担当计划职能，但领导

18、人的最终决策作用毕竟是独特的和有指导意义的，所以这个假定还是可以保留的，它意味着：如果领导者的指导性行为很弱，则无法有效传达决策。 认知资源理论有两个基本假定：在这两个假定的基础上，菲德勒和加西亚提出了七个主要命题，现分述如下：(1)领导者的智能只有在其没有受到压抑的情况下才能促进团体功效。 (2)在压力不大的情况下，领导者的指导性行为越强，其智能对团体功效的贡献就越大。(3)在压力不大的情况下，团体越是支持领导，指导型领导者的智能越能提高团体功效。(4)如果领导者不具备强有力的指导性行为，但团体支持他，那么，团体成员的能力越强，团体功效就越好。(5)领导和团体成员的能力对团体功效起促进作用，

19、这是就团体任务需要哪些能力而言的。(6)当压力很大时，出成绩靠的是领导者的经验和技巧，而不是认知能力。(7)领导者的指导性行为部分地依赖权变模式中的那些因素：LPC值和情境控制程度。 （四）、简评：1、意义与贡献： 理论上的价值：领导研究的新方向； 对实践具有重要指导意义 2、局限：（1）并非所有验证性案例研究都支持此结论； （2）LPC 打分法不够精确，带有一定任意性； （3）未能提示LPC 所反映的个性是怎样影响领导效果的。 三、德鲁克的目标管理理论（一）、生平与著述 彼得德鲁克 彼得德鲁克(1909年 )是当代最负盛名的美国经济学家、管理学家和政治学家，留给世人近40部著作和100多篇论

20、文，创建了目标管理理论和经验管理学派。代表作：1954管理实践、管理：任务、责任、实践1973（二）、德鲁克的目标管理理论的基本内容1、目标管理理论2、组织工具论1、目标管理理论目标管理组织中目标的性质、目标管理的三个阶段、八个步骤目标管理成功的条件目标管理的主要特点(1)、目标管理理论目标管理是一种要求管理者在事先确立目标的基础上，通过层层分解、展开目标并且经过分权而使下层享有充分自主权，以创造性地达到预定目标的一种新的管理理论和方法。它强调的不是自上而下的控制与监督，也不注重下层完成任务的过程和具体手段，而是立足于部下的自我控制，并且以达到目标的好坏、优劣作为考核、评估的标准。目标管理的理论和方法最初在企业中推广，尔后又在政府机构中广泛运用。德鲁克后来提出的关于公共服务机构的管理理论就是以其目标管理理论为基础的。(2)组织中目标的性质 德鲁克认为，组织中的目标可分为战略性目标、策略性目标以及方案和任务，它们分别由组织中的各级管理人员和一般工作人员来制定 (3)目标管理的三个阶段、八个步骤（4）目标管理成功的先决条件德鲁克认为，目标管理要