试从行政公产角度看待公车改革

1、试从行政公产角度看待公车改革摘要：社会秩序之所以混乱不堪是在于事物定位的不明确，有权利才会有救济。公车乱用、公车改革以致不断涌现新政，它反映了一个无序的社会现实，无论我们是否正视。因此有必要从法律的角度对公车进行定位，以明确其使用管理的法律规则和保障。关键词：公车；公产；法律性质；法律保障近期中共中央办公厅和国务院办公厅下发党政机关公务用车配备使用管理办法，规定省部级官员提升职务后，也不能换车，“车随人走”，省部级以下单位车辆不固定到人。配合这个办法，财政部近日出台了党政机关公务用车预算决算管理办法，从预算决算关口加强对公务用车的管理；3月5日公布的政府工作报告中也强调，2011年（公务）车辆

2、购置及运行费等支出原则上零增长，切实降低行政成本。这一系列信号，印证了党和政府进行公车改革的巨大决心，显示了公车改革将逐步深入推进的大势。一、公车在行政公产上的法律定位行政公产由于其概念本身内涵及外延的模糊性，加上中外学者不同的视角和思考维度，因此对于行政公产的定义可谓众说纷纭。法国行政法院最初系用判例和学说才采取了一个较为明确和基本一致的标准。根据这个标准，行政主体以下列财产属于公产：1、公众直接使用的财产；2、公务使用的财产；3、和公产接触的物体。行政主体的财产只要符合其中之一就是公产。“1笔者认为，行政公产是指行政主体在公法支配下的直接服务于公共利益或者为了完成行政任务而自身使用的财产。

3、这一概念包括四个要素：1、行政公产须为行政主体所支配，即行政公产应当是所有权或者管理权的客体。2、任何公产的设置必须有公共行政的意志蕴含其中，因此，行政公产须由行政主体提供公用。3、行政公产的设立必须包括公共目的和行政目的。4、这里所指的财产，其形态应包括有体物和无体物，甚至还包括预定公产，即将来有可能成为公产的物。公车是行政主体为了达成行政任务而自身使用的车辆，符合行政公产的成立要件，按其设立目的价值，属于公产里面的公务用公产，是一种典型的行政公产。在日本、德国和我国台湾都将其纳入公物管理范围之内，是由公权力主体内部使用，以服务于公共目的，完成公共任务之物，所以也可以将其纳入公务用公物之中。

4、二、公车管理使用的法律性质及问题公产的管理是指行政机关为了使公产实现公共使用的目的而采取的一切行为。例如公共使用目的的设定、废除和变更，公产的维持、改善和保护，以及公产使用的管理等。在了解了公车在行政公产上的定位之后，公车管理的法律问题就浮现了出来。首先，公车的设置是对公车确定支配权，确定公车的公用目的，确定公车的使用范围。这就涉及到公车采购配置和公车编制范围设定的问题。根据财政部、发改委和国家统计局调研数据显示，违规超编超标配车现象严重，全国超编配车率达50%以上。其次，公产的维护是指在物质方面保持公产的存在和处于能够满足公共使用的状态。就公车维护而言一方面在于通过行政强制力保全公车的功用，

5、另一方面则在于公车管理者疏于管理而致公民损害时，可能要承担赔偿责任。党政机关公务用车配备使用管理办法第十五条规定，党政机关应当建立健全公务用车使用管理制度，降低使用和维修保养成本。第十七条规定，严禁为公务用车增加高档配置或者豪华内饰，不得在车辆维修等费用中虚列名目或者夹带其他费用。但根据调查显示，每年一辆公务车的运行成本（含司机工资、福利）至少在6万元以上。同时公车加油、维修虚开发票、维修材料投标报价缺乏执行约束、部分维修材料利润空间偏大，国有资产流失现象严重。另一方面，对于公车疏于管理而致公民损害，在我国仍处于无法可依状态，实务中一般多适用民事赔偿制度，但公产致害有其特殊性，仅适用民事赔偿制

6、度能否保证公民权利得到完整的赔偿，仍旧是个问号。公车的使用还必须符合下列公产使用原则：第一，不违背公共使用使命和公产的管理规则。公产的使用者和管理者都必须遵守这个原则。公车使用管理办法第十四条规定，党政机关应当加强公务用车使用管理，严格按照规定用途使用公务用车，不得公车私用，并接受社会监督。事实上，我国公车私用现象非常严重。党政机关的公车，使用效率仅为社会运营车辆的1/5至1/6，除了接送领导上下班、参加必要的公务活动或出差外，大部分时间闲置。其严重违背了行政公产用于公共使用的根本目的，造成行政资源的浪费以及办公效率的低下。第二，最佳使用原则。公车使用管理办法第十六条则规定了，党政机关工作人员

7、到外地办理公务，除特殊情况外，应当尽量乘用公共交通工具，减少公务用车长途行使。外事接待、会议和集体活动用车应当主要通过社会租赁方式解决。体现了公车使用的最佳化和市场化规则。但目前，党政机关及行政事业单位公务用车总量为200多万辆，每年公务用车消费支出1，500亿元至2，000亿元，每年公务用车购置费支出增长率仍为20%以上。嗍除此之外，公车作为公务公产，其主体和客体相对比较特殊，在发挥其供公务使用的目的之外，不可以用以取得经营取得经济效益，这点与其他公产客体的价值取向是截然不同的。三、公车改革的法律保障公共行政主体提供公产供公务使用，由于主客体都比较特殊，因而在利用公车时应当遵循一定的特殊要求

8、：第一，不违背公产的公共使命，公物存在的目的就在于公共利用，因此，无论公物的利用者还是管理者，都必须在符合公共利益要求的范围内利用公物。第二，不违背公产的管理规则。国家出于保护公产的目的对公产的管理设定了许多规则，因此公产使用者必须遵守这些管理规则，服从公产管理者的管理。第三，最佳使用原则。行政主体必须为了公共利益尽量发挥公产的经济效益，适当的时候可以利用市场化的方式租赁公车使用。“公物之利用不再是一种恩给，公物的设置、管理及其废止均不再任诸行政机关的裁量。”我国是社会主义国家，公车的使用与管理，当然应该更加体现公产的公共利益本位与公共意志特征。故而，我国公车管理体制着实有待于在公产制度的观念

9、更新、制度构建、以及实践操作三个层面上予以完善。第一，强化公产管理使用的预算监督与审计监督制度。我国公产虽然归行政机关等公共部门管理，但是其所有权主体却是全体人民，其维护与修缮等费用均来自于纳税人所缴纳的税收。因此，无论是公产的设置还是其使用、维护，都应该受到严格的预算监督与审计监督。具体而言，在我国推行部门财政预算之后，有必要将各个政府部门的财务报告详细记载，制作成财务报表以供人大代表参考之用。但是，人大代表并非都是财务专家，为了使他们明了公物的购置与维护中所涉及的公共资金利用是否符合财政预算法案的规定、是否具有经济效益，就需要由审计部门通过跟踪审计以考察公共资金使用的合法性与效益性，以此为

10、基础制作审计报告，人大代表才能全面、深入地了解公产的管理与使用是否真正代表公共利益、是否真正体现公共意志。第二，健全公产管理使用的行政体系内部监督管理制度。虽然公产的设置与维护、使用所涉及的公共资金均应该受到代议机关的民主监督。笔者认为，我国财政部近年来推行的一系列改革措施的基本思路比较可行。即强化财政部门在行政系统内部的公产使用之监督职能，通过国库制度改革与政府财务管理制度改革，在每一级政府建立统一的资金核算中心和财政账户，整合行政系统内部的会计核算体制，规范公共资金的运作，最大限度地克制公产使用中公共资金的滥用与浪费。同时，在其他行政系统内，还可以采用建立和完善透明的公产建设招标制度，防止

11、暗箱操作；规范公共事业听证制度，消除政府利用对公产的绝对垄断价格谋取自身利益的机会；制定内部审计目标责任制等形式对公产的管理使用进行保护。第三，建立纳税人诉讼等公益诉讼制度，推进公产管理制度的民主化与法治化。“公益诉讼是公民为了维护公益，就与自己权利及法律上利益无直接利害关系的事项，对行政机关的违法行为提起的行政诉讼。”我国宪法第14条第2款规定：“国家厉行节约，反对浪费。”第41条第1款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利：对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。人民作为纳税人与公共财产的终极所有者，当然应该有权监督政府公共资金的使用和公物的管理。建立纳税人诉讼等公益诉讼制度，是克制公产流失、公物私用等现象的可行之道。通过对行政公产学理上的考究以及对以上公车诸多问题的症结分析，唯有制定一部行政