专项债基础知识手册

1、一、专项债发行管理制度简介财政部专项债限额的分配部门我国的专项债发展历史并不长，2014 年才被正式提出。根据 2020 年 12 月 9 日财政部公布的地方政府债券发行管理办法第二条显示，“专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券”。在我国，专项债的发展历史并不长。正式赋予地方政府依法举债权利的法律文件是 2014 年 8 月十二届全国人大常委会第十次会议颁布的修订后的中华人民共和国预算法，而在同年 9 月国务院发布的关于加强地方政府性债务管理的意见（以下简称意见）中，地方政府专项债券才被正式提出。表 1：有关专项债形成

2、的文件及相关内容文件相关内容中华人民共和国预算法（修订后）经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号）有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。资料来源: 财政部网站整理，2019 年专项债被允许作为项目资本金。我国专项债经历了从 2015 年到 2018 年的探索发展阶段，直到 2019 年中共中央办公厅，国务院办公厅联合发布关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知

3、，文件里明确允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，从而开启了我国专项债发行和使用的新局面。而进入 2021 年，随着国家对专项债偿付风险防范和项目监管层面的愈加重视，我国专项债的发行趋于减速。表 2：专项债被允许作为项目资本金的文件及相关内容文件相关内容关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知（厅字201933号）允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。资料来源: 财政部网站整理，财政部负责全面制定专项债的预算管理，发行管理，品种管理，资金使用管理，绩效管理等制度。自 2014 年意见颁布后，财政部根据国务院意见指示或独立或联合其他部委陆陆续续发布了：地方政府专项债券发行

4、管理暂行办法、地方政府专项债务预算管理办法、地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）、地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）、关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知、试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法、关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知、关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见、地方政府债券发行管理办法、关于梳理 2021 年新增专项债券项目资金需求的通知和地方政府专项债券项目资金绩效管理办法等文件。而上述出自财政部的政策文件从方方面面，包括专项债的预算，发行，品种，资金使用和绩效等进行了详细而具体的规定。表 3：地方政府专项债券的部分政策文件梳理

5、发布日期+A1:D7机构文件相关内容2014年8月31日（正式实施日期为2015年1月1日）全国人大常委会中华人民共和国预算法（修订后）赋予地方政府发行债券的权利，提供了法律和制度层面的依据2014年9月21日国务院国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号）明确地方政府能够发行专项债券，并以对应的政府性基金或专项收入偿还2015年4月2日财政部地方政府专项债券发行管理暂行办法（财库201583号）规定采用记账式固定利率附息形式；规定债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年及其他发行管理制度2016年11月9日财政部地方政府专项债务预算管理办法（财预2016155号）规

6、定专项债务收入应当用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；规定专项债务利息不得通过发行专项债券偿还等2017年3月23日财政部新增地方政府债务限额分配管理暂行办法(财预201735号)规定新增地方政府专项债务限额等的分配方法和基本程序等2017年5月16日财政部 国土资源部地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）（财预201762号）明确土地储备专项债券是地方政府专项债券的一个品种及相关定义，规定土地储备专项债券额度管理和预算编制等2017年6月2日财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知（财预201789号）规定试点发行项目收益专项债的相关事宜2017年6月26日

7、财政部 交通运输部地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）（财预201797号）明确收费公路专项债券是地方政府专项债券的一个品种及相关定义，规定收费公路专项债券额度管理和预算编制等2018年3月1日财政部 住房城乡建设部试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法（财预2018 28号）明确棚改专项债券是地方政府专项债券的一个品种及相关定义，规定棚改专项债券额度管理和预算编制等2019年6月10日中共中央办公厅 国务院办公厅关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知（厅字201933号）明确允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金2020年7月27日财政部关于加快地方政府专项债券发行

8、使用有关工作的通知（财预202094 号）明确专项债券必须用于有一定收益的公益性项目；严禁将新增专项债券资金用于置换存量债务；加大专项债券信息公开力度；健全资金使用的监督机制等2020年12月9日财政部地方政府债券发行管理办法（财库202043号）进一步明确和完善地方政府债券发行制度2021年2月1日财政部 国家发改委关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知（财办预202129号）规范2021年专项债资金投向和相关工作要求2021年6月10日财政部地方政府专项债券项目资金绩效管理办法（财预202161号）明确专项债券绩效管理的四大原则；规范事前绩效评估、绩效目标管理，绩效运行监控，绩效

9、评价管理和评价结果应用等资料来源: 财政部网站整理，在专项债预算管理方面，财政部负责提出分地区专项债务限额并进行预算工作的监督。关于财政部在专项债预 算管理制度中的作用，意见中明文提到：地方政府专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大 或其常委会批准，分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。财政部的此项角色在 2016 年 11 月财政部制定的地方政府专项债务预 算管理办法中有进一步展开。简而言之，财政部需要在统筹债务风险，财力，国家调控政策和各地项目需求 后下达地方政府专项债务限额，而地方政府需要在限额内发

10、行专项债。此外，该文件第三十一和第三十二条明 确了财政部能够监督地方专项债行为。具体而言，财政部驻当地财政监察专员办事处如发现地方专项债务的举 借、使用、偿还等存在违反法律法规和财政管理规定，需要及时报告财政部；对违反规定的，财政部有权暂停 相关地区专项债券发行资格。表 4：财政部在专项债预算管理方面作用的文件及相关内容文件相关内容财政部在全国人民代表大会或其常务委员会批准的专项债务限额内，根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑国家调控政策、各地方政府专项债务预算管理办法地区公益性项目建设需求等，提出分地区专项债务限额及当年新增（财预2016155号）专项债务限额方案，报国务院批准后下达省级财

11、政部门；省、自治区、直辖市应当在专项债务限额内举借专项债务，专项债务余额不得超过本地区专项债务限额。资料来源: 财政部网站整理，在专项债发行管理方面，财政部负责统筹协调债券发行期限并进行发行工作的监督。根据地方政府债券发行管理办法，除了地方政府债券发行规模不得超过财政部下达的限额之外，财政部还负责“对地方政府债券发行期限进行必要的统筹协调”，同时地方财政部门需要将地方政府债券的发行信息，包括发行时间，发行计划，发行费用以及发行过程中的特殊情况等及时向财政部报告，一旦出现违法违规行为，财政部也会向地方财政部门通报。表 5：财政部在专项债发行管理方面作用的文件及相关内容文件相关内容财政部对地方政府

12、债券发行期限进行必要的统筹协调；财政部各地监管局应当加强对地方政府债券的地方政府债券发行管理办法监督检查，规范地方政府债券的发行、资金使用和（财库202043号）偿还等行为；地方财政部门应当按规定及时向财政部报送本地区地方政府债券发行计划。地方政府债券发行兑付过程中出现重大事项及时向财政部报告资料来源: 财政部网站整理，在专项债资金使用方面，财政部严格把控用途负面清单并进行监督。在资金用途方面，关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知的第三至第五条部分内容指出财政部要求专项债券必须用于有一定收益的公益性项目，同时各地涉及依法合规调整专项债券用途的，应当将省级政府批准同意的相关文件按程序报

13、财政部备案。此外，财政部严禁将新增专项债券资金用于置换存量债务或用于搞形象工程、面子工程等。新增专项债券方面不得用于经常性支出，并严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息。这充分表明财政部对专项债券的资金用途具有严格规定，特别是在债券使用的负面清单方面。同时文件第八条规定了财政部监管局要加强属地监督。表 6：财政部对专项债资金使用管理的文件及相关内容文件相关内容严禁将新增专项债券资金用于置换存量债务，决不允许搞形象工程、面子工程。新增专项债券资金依关于加快地方政府专项债券法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、单位发行使用有关工作的通知运行经费、发放养老金、支付利息等，严禁用于商（

14、财预202094 号）业化运作的产业项目、企业补贴等。同时，坚持不安排土地储备项目、不安排产业项目、不安排房地产相关项目。资料来源: 财政部网站整理，在专项债绩效管理方面，财政部负责监督各地绩效组织工作。关于绩效管理，根据财政部今年 6 月发布的地方政府专项债券项目资金绩效管理办法，财政部必要时可直接组织开展绩效评价，同时“财政部组织各地监管局定期抽查各地区绩效管理工作情况、省级财政部门重点绩效评价开展情况等，抽查情况书面报告财政部”。此外该文件指出，财政部将按照评价与结果应用主体相统一的原则，在分配新增地方政府专项债务限额时，将财政部绩效评价结果及各地监管局抽查结果等作为分配调整因素。简而言

15、之，财政部对地方专项债券的绩效管理不仅会进行监督，也将把监查结果和限额分配联系在一起。表 7：财政部在专项债绩效管理方面的文件及相关内容文件相关内容必要时财政部可直接组织开展绩效评价；财政部组织各地监管局定期抽查各地区绩效管理工作情况、省级财政部门重点绩效地方政府专项债券项目资金绩效管评价开展情况等，抽查情况书面报告财政部；按照评价与结果理办法（财预202161号）应用主体相统一的原则，财政部在分配新增地方政府专项债务限额时，将财政部绩效评价结果及各地监管局抽查结果等作为分配调整因素。资料来源: 财政部网站整理，发改委专项债项目的规划部门发改委负责把关地方政府专项债券的投向领域并监督项目清单。

16、在 2019 年 6 月关于做好地方政府专项债券发 行及项目配套融资工作的通知发布之前，发改委并未在地方政府专项债方面发挥作用。而随着此文件的发布，发改委才开始负责管理专项债项目规划，审批，核准等方面的工作。具体来看，根据今年 2 月财政部办公厅联合国家发改委办公厅印发的关于梳理 2021 年新增专项债券项目资金需求的通知中的内容，发改委在地方政府专项债券方面的职责集中在项目的投向领域方面。另根据此通知中相关工作要求的第（一）条的内容，发改委的作用是自下而上系统化的。具体而言，省级发展改革部门负责提出项目清单，并经由省级政府同意后，由省级政府办公厅上报国家发展改革委。换句话说，发改委部门从地方

17、到国家形成了一套严密的地方政府专项债项目清单职责体系，而最终由国家发展改革委进行统筹把控。表 8：发改委在专项债项目管理方面的文件及相关内容文件相关内容省级发展改革部门要充分发挥在制定建设规划，熟悉建关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知财办预 202129号设项目等方面的作用，会同行业部门等抓紧梳理提出项目清单；国家发展改革委对地方确定的项目就投向领域等进行把关后形成准备项目清单，转送财政部纳入政府债项目库，各地方在分地区专项债务限额内优先予以发行安排。资料来源: 财政部网站整理，发改委对专项债资金用途的影响涉及农业，环境，乡村振兴，就业等方方面面的领域。结合最近三年发改委发布的众

18、多通知看，发改委对地方政府专项债券资金用途的影响非常广泛。比如在农业方面，发改委会鼓励地方政府专项债券资金用于种猪场建设、畜禽粪污资源化利用，会将禽肉养殖、屠宰加工等建设项目和一些农村产业园基础设施建设项目等纳入地方政府专项债券支持范围；在环境方面，发改委会支持地方政府专项债券用于符合条件的污水资源化利用建设项目；在乡村振兴方面，发改委允许各地将符合条件的农业农村基础设施项目按规定纳入地方政府专项债券；在支持就业方面，发改委允许发行地方政府专项债券用于支持符合条件的返乡入乡创业产业园、示范区和返乡入乡创业园建设项目。除此以外，在基建，城市规划等方面，发改委也有对于地方政府专项债券的相关指示。表

19、 9：发改委有关地方政府专项债的部分政策文件梳理发布日期文件相关内容2019年9月9日关于做好稳定生猪生产中央预算内投资安排工作的通知（发改办农经2019899号）鼓励各地方充分利用地方政府专项债券资金，安排符合条件的种猪场建设、畜禽粪污资源化利用等投资项目。2019年12月27日关于开展国家城乡融合发展试验区工作的通知（发改规划20191947号）有关部门要支持省级人民政府发行地方政府专项债券，用于试验区内符合条件的特色小镇等城乡融合发展典型项目，分担试验区改革的前期成本2020年2月10日关于推动返乡入乡创业高质量发展的意见（发改就业2020 104号）允许发行地方政府专项债券支持符合条件

20、的返乡入乡创业产业园、示范区、（县）建设项目2020年3月26日关于多措并举促进禽肉水产品扩大生产保障供给的通知（发改办农经2020222号）用好地方政府专项债券，在符合地方政府专项债券政策要求的前提下，将禽肉养殖、屠宰加工和水产品生产加工等的防疫、环境治理基础设施建设项目，纳入地方政府专项债券支持范围2020年3月27日关于发挥国家农村产业融合发展示范园带动作用进一步做好促生产稳就业工作的通知（发改办农经2020236号）将符合条件的国家级示范园基础设施建设纳入地方政府专项债券支持范围2020年4月14日关于加快推进天然气储备能力建设的实施意见（发改价格2020567号）支持地方政府专项债券

21、资金用干符合条件的储气设施建设2020年5月29日关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知（发改规划2020831号）对有一定收益但难以商业化合规融资、确需举债的县城公益性项目，可通过安排地方政府专项债券、抗疫特别国债予以支持2020年7月24日关于全力做好下半年稳就业保就业有关工作的通知（发改办就业2020557号）用好用足抗疫特别国债和地方政府专项债券，重点支持带动就业能力强的补短板项目2020年8月18日关于信贷支持县城城镇化补短板强弱项的通知（发改规划 20201278号）对符合条件的项目，优先安排财政性资金或地方政府专项债券；各地区通过提高地方政府专项债券作为项目资本金比例等方式

22、，加强与六家银行信贷投放的配套衔接。2020年9月15日关于印发第二批国家农村产业融合发展示范园名单的通知（发改农经20201360号）加大地方政府专项债资金对示范园符合条件的项目建设的支持力度2020年11月9日关于在农业农村基础设施建设领域积极推广以工代赈方式的意见（发改振兴20201675号）各地可将符合条件的农业农村基础设施项目按规定纳入地方政府专项债券2021年1月11日关于推进污水资源化利用的指导意见（发改环资202113号）支持地方政府专项债券用于符合条件的污水资源化利用建设项目2021年3月29日关于依托现有各类园区加强返乡入乡创业园建设的意见（发改就业2021399号）允许将

23、符合条件的返乡入乡创业园建设项目纳入地方政府专项债券支持范围资料来源: 发改委网站整理，地方政府专项债的发行和偿还部门省级政府是专项债券的发行主体。2014 年意见明确地方政府可以通过发行专项债券融资并以对应的政府性基金或专项收入偿还，这等同确立了地方政府的发行主体和偿还主体角色。而地方政府专项债务预算管理办法第一章第四条则规范了能够发行地方政府专项债券的政府级别，即省、自治区、直辖市政府（即省级政 府）为专项债券的发行主体，而对于市县级政府需要发行专项债券的应纳入本省级政府性基金预算管理，由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。此外，经省政府批准的计划单列市政府也可以自办发行专项债。从具体工作

24、看，作为发行主体，根据地方政府债券发行管理办法，地方政府应统筹债券发行并可通过承销和招标等方式进行，同时要按照财政部规定组建承销团并开展信息披露、信用评级、发行兑付等工作。表 10：省级政府作为发行主体的文件及相关内容文件相关内容省级政府为专项债券的发行主体，具体发行工作由地方政府专项债务预算管理办法（财预2016155号）省级财政部门负责，市县级政府确需发行专项债券的，应当纳入本省级政府性基金预算管理，由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。经省政府批准，计划单列市政府可以自办发行专项债券。地方政府债券发行可以采用承销、招标等方式；地地方政府债券发行管理办法方政府依法自行组织本地区地方政府债券

25、发行和还（财库202043号）本付息工作，地方政府债券发行兑付工作由地方政府财政部门负责办理。资料来源: 财政部网站整理，地方政府是专项债券的偿还主体。上段已提到地方政府是专项债发行主体的同时也是偿还主体。作为偿还主 体，省级及市县级政府应及时履行偿付责任。具体而言，结合地方政府专项债务预算管理办法第一章第六条和第四章第二十四条的内容，省级财政部门要及时偿还专项债券到期本金、利息以及支付发行费用；市县级财政部门应及时向省级财政部门缴纳本地区或本级应当承担的还本付息、发行费用等资金；专项债务本金可以用政府性基金收入、专项收入、发行专项债券等偿还；专项债务利息可用政府性基金收入、专项收入偿还，但不

26、能用发行专项债券偿还。在专项债预算管理方面，省级政府扮演了承上达下的角色。 根据地方政府专项债务预算管理办法第二章第十一条，省级财政部门要在财政部下达的限额内，提出省本级及所辖各市县当年专项债务限额方案，报省政府批准后下达市县级财政部门。由于省级财政部门本身是省级政府的组成部分，所以将二者统一来看，省级政府具有承上达下的作用，即在限额分配方面上承财政部，提出具体方案后下达所辖各市县。换句话说，省级政府的作用是分配一个来自财政部的整体地区限额，将其合理地分配到省本级和各市县中。表 11：省级政府在预算管理方面的文件及相关内容文件相关内容省级财政部门在财政部下达的本地区专项债务限额内，根地方政府专

27、项债务预算管理办法据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑本地区公益性项（财预2016155号）目建设需求等，提出省本级及所辖各市县当年专项债务限额方案，报省级政府批准后下达市县级财政部门。资料来源: 财政部网站整理，地方政府要将专项债严格落实到实体政府投资项目。结合关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知，在地方首次被允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金的情况下，“地方政府要按照一一对应原则，将专项债券严格落实到实体政府投资项目”，同时指出省级政府要对允许专项债券作为资本金的项目进行重点评估论证，且地方各级政府要负责组织制定本级专项债券项目预期收益与融资平衡方案并客观评估项目预

28、期收益和资产价值。本通知还规定了地方政府关于专项债项目推介和债务信息披露等方面的责任。表 12：地方政府对资本金项目把控的文件及相关内容文件相关内容地方政府要按照一一对应原则，将专项债券严格落实到实体政府投资项目，不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆；省级政府对组合使用专项资工作的通知（厅字201933号）债券和市场化融资的项目建立事前评审和批准机制，对允许专项债券作为资本金的项目要重点评估论证，加强督促检查。地方各级政府负责组织制定本级专项债券项目

29、预期收益与融资平衡方案，客观评估项目预期收益和资产价值。资料来源: 财政部网站整理，地方政府有一定的自主创新权。首先在地方政府专项债的品种方面，根据关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知工作安排中第（一）条的“鼓励有条件的地方立足本地区实际，围绕省（自治区、直辖市）党 委、政府确定的重大战略，积极探索在有一定收益的公益性事业领域分类发行专项债券”可知，地方政府被赋予一定的自主权。表 13：地方政府被赋予品种探索自主权方面的文件和相关内容文件相关内容鼓励有条件的地方立足本地区实际，围绕省（自治区、直辖关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府市）党委、政府确定的重大战略

30、，积极探索在有一定收益的专项债券品种的通知 （财预201789号）公益性事业领域分类发行专项债券，以对应的政府性基金或专项收入偿还，项目成熟个，推进一个。资料来源: 财政部网站整理，文件发布后，2017 年 11 月深圳市财政委发布的深圳市轨道交通项目专项债券管理办法（试行）（深财预2017137 号）和 2018 年 8 月云南省财政厅发布的云南省公办高等学校项目专项债券管理办法（暂行）（云财预2018163 号）就先后创新性地发行轨道交通项目专项债和教育类项目专项债。此外，在专项债的融资模式方面，地方政府也有所创新，比如 2019 年 11 月山东省财政厅联合山东省发改委等印发的山东省财政

31、厅等五部门关于做好政府专项债券发行及项目配套融资工作的实施意见（鲁财债201950 号） 一文第二条中提出了“探索试行PPP+专项债券融资模式，拓宽实体项目政府投资渠道”，其中“PPP”是指政府和社会资本进行的合作项目。这些地方政府财政部门结合本地区实际情况制定的的政策文件也会被其他地方政府关注并进行学习或效仿。二、2021 年上半年专项债发行回顾专项债发行进度明显趋缓，发行期限更短，再融资专项债比例大幅上升新增专项债发行进度明显趋缓，同期对比差异显著。从绝对量上看，2021 年 1-7 月，全国地方政府专项债券（包括新增专项债和再融资专项债）发行额为 21396.61 亿元，其中新增专项债为

32、 13546.95 亿元。同期 2020 年专项债券发行额为 24684.54 亿元，新增专项债为 22661.71 亿元，可见今年 1-7 月无论是专项债总量还是新增专项债都不如去年同期。值得注意的是，由于 2020 年是疫情年，尤其是上半年疫情形势十分严峻的情况下，大量企业停工停产，民众居家避疫，经济形势较为特殊，所以本文还需要比较 2021 年和 2019 年的同期数据。而2019 年 1-7 月专项债发行额为 19453.36 亿元，新增专项债为 16864.59 亿元，可见今年 1-7 月在专项债总额方面比前年同期要多，但新增专项债方面比前年同期少。如果用新增专项债的发行额和当年新增

33、专项债限额（36500 亿元）的比率来衡量当年新增专项债发行进度，那么今年 1-7 月的发行进度为 37.11,2020 年同期为60.43，2019 年同期为 78.44。图 1：最近三年 1-7 月专项债发行额和新增专项债发行额亿元专项债发行额新增专项债发行额30,00025,00020,00015,00010,0005,00002021年1-7月2020年1-7月2019年1-7月资料来源: 万得，图 2：最近三年 1-7 月新增专项债券发行进度亿元新增专项债发行额发行进度(右轴）25,00020,00015,00010,0005,0000781686522662601354737100

34、90807060504030201002019年1-7月2020年1-7月2021年1-7月专项债发行期限缩短，呈现短期化特征。根据财政部公布的数据，2021 年 1-7 月，地方政府专项债券发行期限分别有 1、2、3、5、7、10、15、20 和 30 年期，共 9 种期限类型，而 2020 年同期并没有发行 1 年期和 2 年期债券。从具体数量来看，2021 年 1-7 月 10 年以上（不包括 10 年）长期专项债券共发行 8699.4 亿元（15 年期3429.8 亿元，20 年期 3299.6 亿元，30 年期 1970 亿元），占比 40.7，而 2020 年 10 年以上长期专项

35、债券共发行 12724.8 亿元，占比 51.6，可知今年 1-7 月长期专项债券占比较去年同期下降了 10.9 个百分点。形成明显对比的是，2021 年 1-7 月 5 年及 5 年以下期限占比 13.1，而去年同期仅为 6.3，今年比去年同期增加了 6.8个百分点。综上可以看出，今年 1-7 月发行的专项债短期化特征明显，即长期债券占比下降，5 年及以下债券占比上升。从 30 年期专项债看占比看，短期化特征更加明显，具体看，今年 30 年期占比仅为 9.2,而去年 30 年期高达 17.7。单从新增专项债券期限上看，2021 年 1-7 月 10 年以上长期债券占比为 56.0，2020

36、年同期为52.8，差别并不大，但 10 年以下（不包括 10 年）的债券在今年 1-7 月占比为 18.0 ，而去年同期占比为10.5，同比上升了 7.5 个百分点，依然呈现短期化特征。图 3：2021 年 1-7 月专项债不同期限发行额占全部专项债发行额比重%2021年1-7月专项债发行额占比31.3114.9116.0315.4210.769.210.210.271.89353025201510501年期 2年期 3年期 5年期 7年期 10年期 15年期 20年期 30年期资料来源: 万得，图 4：2020 年 1-7 月专项债不同期限发行额占全部专项债发行额比重%2020年1-7月35

37、.020.217.713.65.97.20.440353025201510501年期 2年期 3年期 5年期 7年期 10年期 15年期 20年期 30年期图 5：2021 年和 2020 年 1-7 月新增专项债不同期限发行额占比%2021年1-7月2020年1-7月36.6126.0021.6921.7819.6217.5413.53 14.568.334.189.716.4540353025201510505年以内7年期10年期15年期20年期30年期资料来源: 万得，再融资专项债比例大幅提升，但未能超过新增专项债。2021 年 1-7 月，再融资专项债发行额达到了 7849.66 亿元

38、，占全部专项债比重为 36.69，而去年同期仅仅为 2022.83 亿元，占比也仅为 8.19。绝对量上同比增长近倍，而占比方面增加了 28.5 个百分点。同时，虽然再融资专项债在今年比例大幅提升，但还是没有超过新增专项债。具体看，今年新增专项债从 3 月才启动发行，而 3 月也仅发行 264 亿元，之后在 4 月就超过了 2000 亿元，5 月 3519.87 亿元，6 月为 4304.00 亿元，7 月为 3403.00 亿元，3-7 月每个月新增专项债分别占各月全部专项债比重为 13.32、59.79、77.80、76.79和 83.24，基本呈现递增趋势，预计随着时间的推移，今年新增专

39、项债每个月的比重将越来越大。图 6：2020 年和 2021 年 1-7 月专项债券发行结构对比%新增专项债再融资专项债91.8163.3136.698.1910090807060504030201002021年1-7月2020年1-7月资料来源: 万得，图 7： 2021 年 1-7 月每月新增专项债券和再融资专项债券占比% 100908070605040302010086.777.883.276.859.840.222.223.213.3.816100100新增专项债再融资专项债1月2月3月4月5月6月7月资料来源: 万得，专项债占政府债务的比例大幅下降，但依然高于 50。2021 年 1

40、-7 月，专项债发行额占全部政府专项债券发行额的 53.52，远远小于 2020 年同期的 65.67和 2018 年同期的 74.02，也小于 2019 年同期的 57.33，即专项债发行比例降至 4 年来的最低值，但仍然高于 50。由此可知，今年 7 月以来整体的专项债发行水平就是 4 年以来最低的。这可能是项目审批变严，防范专项债偿付风险的需要（后文会有详述）。图 8： 最近 4 年 1-7 月专项债券发行水平%专项债一般债46.4834.3325.9842.6753.5265.6774.0257.3310090807060504030201002021年1-7月2020年1-7月201

41、9年1-7月2018年1-7月资料来源: 万得，新增专项债主要投向四大领域，作为资本金主要投向交通领域投向结构相对分散，但有四个领域合计占比超 85。结合关于梳理 2021 年新增专项债券项目资金需求的通知（财办预202129 号）附件 1 中的内容，2021 年新增专项债资金投向领域共分为 9 类，依次为交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项 目和保障性安居工程，对比去年，最后两类为今年新增。9 大领域从占比来看，2021 年 1-7 月，市政和产业园 区基础设施投向规模为 3969.32 亿元，占新增专项债（不含中小银

42、行项目的发行额）发行额的 29.55；而交通基础设施、保障性安居工程和社会事业规模占比相近，依次为 20.10，18.67和 17.01。上述四个领域合计占比为 85.33，其他领域如农林水利，生态环保、能源和城市冷链物流基础设施等占比较小,依次为 7.31，3.95和 2.12。值得强调的是，上述分类剔除了用来化解中小银行风险的专项债资金，因为这个用途不属于今年的投向领域。图 9：2021 年 1-7 月新增专项债券资金投向结构3.95% 2.12%1.29%7.31%17.01%18.67%29.55%20.10%资料来源: 万得，社会事业市政及产业园区基础设施交通基础设施保障性安居工程农

43、林水利生态环保能源、城乡冷链物流基础设施其他项目专项债中以棚改专项债为主。棚户区改造专项债在 2019 年 9 月后中断发行，自 2020 年 7 月得以重新发行，并于 2020 年 7-12 月项目收益专项债的发行额中占据最大比例，且延续到了今年上半年。此外收费公路专项债在今年上半年和去年下半年都占据仅次于棚改专项债的比例。具体来看，2020 年 7-12 月项目收益专项债中棚改专项债发行额为 3976.069 亿元，占新增专项债约 30；而今年 1-7 月棚改专项债发行额为 1915.9 亿元，占比14，仍是占比最大的项目专项债品种。关于其他项目专项债，今年 1-7 月轨道交通专项债、乡村

44、振兴专项债和水资源配置工程专项债的比例都环比上升，而去年下半年这些品种债合计发行额还不足 50 亿美元。值得强调的是，自 2019 年 9 月国务院常务会议规定专项债资金不得用于土地储备和房地产项目后，土地储备专项债便不再发行了。专项债用作重大项目资本金主要投向交通领域。 根据关于梳理 2021 年新增专项债券项目资金需求的通知财办预202129 号第三条内容，“专项债券资金用于项目资本的规模占该省份专项债券规模的比例上限保持 25不变”，同时用作项目资本金的政策范围是国务院确定的“铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口，城市停车场，天然气管网和储气设施，城乡电网，水利，城镇污水垃圾处理

45、、供水 10 个领域”。截至 2021年 7 月底，专项债用作资本金的规模共 997 亿元，而在这 10 个领域中，铁路、收费公路和干线机场占据 82的比例，其中铁路一项就占据 45.32的比例，可见作为项目资本金的专项债主要投向了交通领域，且以铁路建设为主。而在交通领域之外，水利占比最大，为 14.29。其他剩余领域占比十分微小，合计占比不到 4。图 10：2021 年上半年新增专项债券作为项目资本金的投向结构0.69%0.60%铁路0.71%14.29%1.72%12.94%45.32%收费公路干线机场内河航电枢纽和港口城市停车场,天然气管网和储气设施，城乡电网水利23.73%城镇污水垃圾

46、处理供水资料来源: 万得，专项债的发行缓慢或来自防范债务风险的需要和还款压力的增大为防范偿付风险，专项债的监管得到加强。专项债的偿付风险是指债券到期时未能还本付息的风险。结合 2020年 11 月财政部发布的关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见，2021 年 2 月财政部联合发改委发布的关于梳理 2021 年新增专项债券项目资金需求的通知以及 2021 年 3 月初成文，4 月初发布的国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见的部分内容，为防范此风险，地方政府专项债券在预算限额、债券期限、债券偿付和收入缴库等方面的监管都得到了加强。具体而言，关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见指出为了

47、严防偿付风险，确保到期偿债，“地方财政部门应当强化专项债券项目的全过程管理，对专项债券项目借、用、管、还实行逐笔监控”；财办预关于梳理 2021 年新增专项债券项目资金需求的通知也强调了“既要考虑地方项目资金需求，对国家重大战略项目多的地区适当倾斜，也要提高风险预见预判能力，充分考虑各地财力债务风险水平，避免单个地区债务规模过度增加风险水平急剧上升，避免高风险地区持续累积风险。”；而国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见依然强调要防风险，“要牢牢守住不发生债务系统性风险的底线”。为了防范偿付风险，国发该文指出要完善以债务率为主的政府债务风险评估指标体系。而以债务率为主的风险评估体系意味着债

48、务的发行额必将受到用来偿还债务的相关财政收入的约束，如对于专项债要受到来自政府性基金收入的约束。该文还具体规定了一系列有关专项债券的限额、项目收支平衡，期限和收入缴库的要求，从而保障专项债券到期本息偿付。综上，通过分析三个政府文件对专项债偿付风险的重视程度，严防偿付风险可能会成为今年甚至未来一段时间内专项债领域的政策主基调。上述文件也表明了要防偿付风险，必然要加强专项债发行监管，而监管加强的结果就可能造成专项债发行进度的缓慢。表 14：防范专项债偿付风险的文件及相关内容文件相关内容关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见（财库202036号）地方财政部门应当强化专项债券项目的全过程管理，对专项

49、债券项目“借、用、管、还”实行逐笔监控，确保到期偿债、严防偿付风险。坚持风险防范。省级层面要负总责，妥善处理好恢复经济和防范风险的关关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知系，既要考虑地方项目资金需求，对国家重大战略项目多的地区适当倾斜，（财办预202129号）也要提高风险预见预判能力，充分考虑各地财力债务风险水平，避免单个地区债务规模过度增加风险水平急剧上升，避免高风险地区持续累积风险。专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配。完善专项债券管理机制，专项债券必须用于有一定收益的公益性建设项目，建立健全专项债券国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见（国发20215号）项目全

50、生命周期收支平衡机制，实现融资规模与项目收益相平衡，专项债券期限要与项目期限相匹配，专项债券项目对应的政府性基金收入、专项收入应当及时足额缴入国库，保障专项债券到期本息偿付。完善以债务率为主的政府债务风险评估指标体系，建立健全政府债务与项目资产、收益相对应的制度，综合评估政府偿债能力。资料来源: 财政部网站整理，再融资专项债发行比例的提高已表明专项债还款压力的增大。前文已提到今年上半年再融资专项债比例大幅提高，同时结合再融资债（包括再融资专项债）是用于偿还部分到期地方政府债券本金的债务，且再融资债不能用于项目建设的功能定位，可知今年再融资专项债比例大幅上升的情况本身就意味着今年上半年政府还款压

51、力比去年同期要大。另根据财政部公布的数据，2021 年末地方政府专项债务余额达到了 12.9 万亿元，2021 年 1月该数值突破了 13 万亿元，创下历史新高，且在今年 6 月份又突破了 14 万亿元，反观去年一整年的地方政府性基金收入才 9 万亿元，去年年末专项债债务率就达到了 143（12.9/9=1.43），所以从绝对量和债务率上看，地方政府在今年面临的还款压力确实空前巨大。再结合上段提到的中央对严防偿付风险的内容（特别是对债务率的强调）可知，今年地方政府在发行专项债方面受到了来自现实还款能力和监管政策方面的强力约束，导致发行进度缓慢。图 11： 专项债券余额与地方政府性基金收入的增长

52、趋势亿元地方政府专项债务余额 2020年地方政府性基金收入累计值12.92208.9927万1614121086420资料来源: 万得，三、年内剩余月份专项债发行展望优质项目，符合发行条件的项目储备不足项目资本金规模比例远不及 25，表明缺乏适合的项目。前文提到截至 2021 年 7 月底，专项债资金用于项目资本金的规模共977 亿元，事实上这一比例仅仅占同期新增专项债券发行额的7左右，远远低于25的政策上限，这从侧面说明缺乏可以用做资本金的优质项目。在政策上看，对于项目的管理，早在 2020 年 7 月发布的关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知（财预202094 号）就强调专项债券

53、必须用于有一定收益的公益性项目，且坚持不安排土地储备项目，不安排产业项目，不安排房地产项目，也不得用于企业补贴。在严政之下，符合专项债资金用途的项目并不多。同时，即使对于能投向的项目，政策对项目质量的要求仍十分严格（后文会有详述）。在符合条件的国家重大项目的资金使用上，从前文专项债券投向结构中就可看到，真正投向 9 大领域中“国家重大战略项目”的比例非常小。从数量上看，截至今年 7 月底，专项债项目达到 9600 左右，而涉及可作资本金的重大项目仅仅300 个左右，占比仅仅为3%，可见缺少重大项目储备的问题比较严重。项目前期工作准备不足影响实际开工的项目数量。具体一个项目的开工，需要的条件和步

54、骤不可或缺，比如选 址、征地、动迁、协调等，同时需要足够的人、财、物力的保障。这些因素需要事先规划和设计，但现实中项 目前期的准备工作存在不深入，不快速、不细致、不科学的问题。这些问题不仅会影响项目的施工和竣工质量，也会客观上减少能够实际建设的储备项目的数量。许多项目中止，废弃，烂尾的情况屡见不鲜，这主要源于在 开展项目之前就没有进行细致科学地规划和设计，同时这也造成了省级政府在开展本地区储备项目的时候难以 做到“施工一批，在建一批，竣工一批，储备一批”，严重影响可用项目的数量。专项债项目的审批愈加严格由“量”到“质”，中央部委对专项债项目的要求愈加价格。自关于做好地方政府专项债券发行及项目配

55、套融资工作的通知（厅字201933 号）发布后，我国就逐渐形成了以项目为中心的专项债格局。在专项债资金使用方面，中央部委越来越强调“资金要跟着项目走”，所以从一定程度上讲，审核好评估好专项债的项目风险和质量就是对提高专项债资金使用效率的最有力保障。而目前我国专项债存在对项目收益高估，项目配置效率不高，对项目期限把握不准，新增债券项目投向不符合要求等问题。为了有效治理这些问题，财政部的关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见指出“地方财政部门应当严格专项债券项目合规性审核和风险把控，加强对拟发债项目的评估，切实保障项目质量，严格落实收支平衡有关要求”，同时还特别规定了“律师事务所、会计师事务所等

56、第三方专业机构应当勤勉尽责，根据项目实际情况出具专项债券法律意见书和财务评估报告，对所依据的文件资料内容进行核查和验证，并对出具评估意见的准确性负责”。值得强调的是，虽然该文件是 2020 年 11 月发布的，却是在 2021 年 1 月 1 日起正式实施。此外，今年 2 月财政部联合国家发改委发布的关于梳理 2021 年新增专项债券项目资金需求的通知也指出项目要 “坚持合规审核。专项债券必须用于有一定收益的重大项目，融资规模要保持与项目收益相平衡，要做好项目前期准备，履行各项审批程序，决不能一哄而上、片面追求投资规模不顾项目合规管理。” 综上，这两个文件已为今年一整年甚至未来一段时间的专项债

57、项目方面奠定了审批严格的主旋律。表 15：关于专项债项目审批严格的文件及相关内容文件相关内容关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见（财库202036号）地方财政部门应当严格专项债券项目合规性审核和风险把控，加强对拟发债项目的评估，切实保障项目质量，严格落实收支平衡有关要求关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知（财办预202129号）坚持合规审核。专项债券必须用于有一定收益的重大项目，融资规模要保持与项目收益相平衡，要做好项目前期准备，履行各项审批程序，决不能一哄而上、片面追求投资规模不顾项目合规管理资料来源: 财政部网站整理，项目资金绩效管理引导项目的审批全面升级。2021 年 6

58、 月财政部发布的地方政府专项债券项目资金绩效管理办法（财预202161 号）第五条规定：申请专项债券资金前，项目单位或项目主管部门要开展事前绩效评估，并将评估情况纳入专项债券项目实施方案。事前绩效评估主要判断项目申请专项债券资金支持的必要性和可行性，并重点论证（一）项目实施的必要性、公益性、收益性;（二）项目建设投资合规性与项目成熟度;（三）项目资金来源和到位可行性;（四）项目收入、成本、收益预测合理性;（五）债券资金需求合理性;（六）项目偿债计划可行性和偿债风险点;（七）绩效目标合理性;（八）其他需要纳入事前绩效评估的事项。该文第六条还特别强调要将事前绩效评估作为项目进入专项债券项目库的必备

59、条件，并指出“必要时财政部门可组织第三方机构独立开展绩效评估，并将评估结果作为是否获得专项债券资金支持的重要参考依据”。以上政策内容表明，今年下半年的项目审批将从有关项目的方方面面进行核查，相关规定清楚直接，8 个方面的论证几乎覆盖了专项债项目审批的全部考察内容，未来项目审批的严格程度将得到全角度，全方位的升级。新增专项债发行进度将加快， 有三个月份可能成为发行高峰今年下半年新增专项债的发行进度会加快。根据财政部数据，过去三年新增专项债发行额都基本达到了政府预期的限额目标。具体而言，2018 年政府对新增专项债的目标限额为 1.35 万亿元，实际全年新增专项债发行额为 1.3207 万亿元，占限额比重为 97.83，略低于