影响中国城市化进程人口迁移因素分析报告

1、 . . 9/9影响中国城市化进程人口迁移因素分析薛琨 安建华 薛 琨：河北大学经济学院。 安建华：河北大学经济学院，教授。大学经济学院摘要：改革开放以来，我国的城市化进程明显加快，人口迁移规模越来越大，随之而来的一些问题也逐渐凸现。本文在阐明我国城市化与人口迁移现状的基础上，着重分析了影响农村人口向城市迁移的因素，提出了促使城乡人口合理迁移，实现城市化可持续发展的对策与建议。关键词：城市化；人口迁移；制度障碍；流动人口管理；小城镇建设城市化是一个复杂的动态过程，包括人口转变、产业结构调整、制度变迁、社会进步、地域空间变化、生产要素聚集等多方面的容。随着中国经济的持续高速增长，城市化的速度不断

2、加快，人口迁移规模越来越大，但随之而来的一些问题也逐渐凸现。研究这些问题，制定合理的人口政策，促进城市化可持续发展，成为摆在我们面前的一个重要课题。一、我国城市化进程与人口迁移现状（一）我国城市化进程现状改革开放以来，尤其是随着社会主义市场经济体制的确立，我国城市化进程明显加快。2007年中国总人口为13.21亿，其中城市人口5.93亿，城市人口占总人口的比重已达44.9%。城市化水平在1978年为17.9%，2007年达到44.9%，年均增长0.93个百分点，其中2000年到2007年，城市化水平年均增长1.24个百分点。目前我国共有城市656个，其中市区非农业户人口超过百万的特大城市由19

3、78年的13个增加到46个，城市覆盖面积达到469.07万平方千米1。据世界人口基金会发布的2007年世界人口状况报告显示，中国的城市人口正以每年1800万的速度增长，预计在未来十年，中国人口中将有50%以上生活在城市，中国届时将进入城市社会时代。但是，在我国城市化过程中，城市化发展的地区性不均衡和城市化水平滞后的问题显得格外突出。首先，我国的城市化水平地区差异明显，、等省市的城市化率已超过60%，而、等中西部地区城市化率只有30%或更低。空间上表现为沿部地区高度城市化、中部地区中度城市化、西部地区低度城市化三个地带，城市人口也主要集中在东部地区（见表1）。表1 中国不同时期城市人口占城市总人

4、口比重的区域分布状况 单位：%年份1978198519881992199820042006东部47.947.048.050.451.352.154.4中部33.733.235.533.732.929.623.2西部18.419.816.516.015.818.322.4资料来源：中国人口和就业统计年鉴2007，中国统计，2007。其次，我国城市化水平明显滞后于实际的经济发展水平和工业化水平。2006年我国的城市化率为43.9%，低于和我国人均实际收入大体相当的国家55%的平均水平。我国经济增长速度快于一些发展中国家，人均GDP年均增长率达到9.1%，高于巴西、哥伦比亚、国、印度尼西亚等国的6.

5、3%、3.1%、6.7%、5.0%，但在城市人口年增长率指标上，我国只有3.6%，低于巴西、哥伦比亚、国、印度尼西亚的5.2%、4.9%、6.1%、4.8%2。城市化是工业化的产物，两者密不可分、互为动力，学术界也常用两者的比较来衡量城市化的发展状况。2006年我国三大产业比重为3.5:50.7:45.8，第二产业比重，即工业化率为50.7%，高于同期43.9%的城市化率，城市化表现出滞后性。城市化与工业化比值的合理围是1.4-2.5，2000年2006年，我国城市化率与工业化率之比是0.9、0.95、0.99、1、1.01、1.02、1.01，一直与“合理区间”的下限有不小差距3。（二）我国

6、人口迁移现状在各国城市化过程中，都毫无例外地经历了人口的大规模迁移。我国目前有非城市人口7.28亿，其中包括农村人口和迁移人口。据2000年第五次全国人口普查资料显示，中国有迁移人口14440万人，占当时全国总人口的11.6%，中国正在进入一个移民时期1移民时期指一个国家或地区的迁移人口占总人口的比重相对稳定于10%以上。中国来自农村的人口构成了迁移人口的主体，这部分人口对人口城市化的贡献远大于城市人口增长，是城市建设的主力军（见表2、表3）。表2 中国四次人口普查(抽查)迁移人口规模总迁移人口(万)农村迁移人口(万)农村迁移人口占总迁移人口比重(% )第三次人口普查(1982-1987)30

7、50207468.00第四次人口普查(1985-1990)3410213462.581995年1%人口抽样调查(1990-1995)3320第五次人口普查(1995200066数据来源：根据中国1987年、1990年、2000年人口普查资料；1995年全国1%人口抽样调查资料整理。表3 20012006年我国城市化水平与农村向城镇人口迁移情况年份城市化水平（%）城镇人口（万人）农村向城镇净迁入总人口新增人口人口数（万人）贡献率（%）200137.664806421581838.9585.22200239.095021221481837.9985.57200340.53

8、5237621641862.2386.05200441.765428319071599.5583.88200543.005621219291609.2783.43200643.905770614941197.2080.13数据来源:根据中国统计年鉴2006、中国统计年鉴2000、2005年国民经济和社会发展统计公报全文、2006年全国与地方国民经济和社会发展统计公报整理。在我国，人口迁移的主要方向是农民进城务工经商。自20世纪90年代以来，经济大省尤其是沿海地区成为中国迁移人口的主要流入地，而中部地区的、以与西部的则是农村劳动力的主要流出地。2000年在全国14439万迁移人口中，有8416万

9、人集中在沿海地区，占全国迁移人口的58.3%，而西部地区迁移人口仅占全国迁移人口的16.4%。同时，东部地区农村人口迁移以省迁移为主，中部农村人口则以省际迁移为主4。二、影响中国城市化进程人口迁移的因素分析从经济发展的规律来看，农村人口向城市迁移是经济发展的必然趋势。虽然我国人口迁移的规模一直非常庞大，但确实存在许多阻碍人口迁移的因素，这些因素影响了人口城市化的进程，成为制约二元结构向一元结构转变的障碍。（一）制度因素农村迁移人口在正式成为城市人口之前，作为流动人口，形成游离于城市与农村之间的一个特殊群体。由于存在户籍制度、土地制度、社会保障制度等一系列制度性障碍，这部分人口难以融入城市，这些

10、歧视性制度在妨碍人口自由流动的同时，也阻碍了城市化进程。1户籍制度。从本质上看，户籍制度是一种社会屏蔽制度。新中国成立后，我国城乡分隔的户籍制度符合当时工业化过程中人均资源匮乏的客观现实，避免了农村人口无节制地涌入城市，其存在有其历史合理性。然而，随着社会主义市场经济体制的建立，这种带有明显计划经济痕迹的户籍制度已成为制约人口城市化的最主要因素。它将社会成员分为城市居民与农村居民，并与教育制度、社会保障制度等其他制度一起构筑了严重的城乡不平等，形成了城乡对立。这种制度在限制劳动力合理流动与劳动力资源合理配置的同时，也导致城乡居民身份上和心理上的巨大落差，使许多农村劳动力无法在城镇长期定居，成为

11、人口城市化的巨大障碍。2农村土地制度。人口城市化意味着将有大量的农村人口离开土地，由农民转变为城市市民。但是，我国特有的农村土地制度集体所有、家庭联产承包制却在无形中起到了把农民束缚在土地上的作用。因为在这一制度安排下，土地使用权的获取包含着更多的经济涵，它是农村居民生老病死的基本保障，土地所独具的社会保障功能增强了对农民的吸引力。一方面，现有的城乡二元结构和歧视性政策使进城农民无法享受到城里人的社会福利和社会保障，增加了进城农民的生活成本；另一方面，农村土地的潜在收益和巨大保障作用又成为农民留在农村的重要原因，制约着农村居民向城市居民身份的转变。3社会保障制度。由户籍制度造成的城乡二元结构是

12、现行二元社会保障制度的基础，也是导致当前流动人口缺乏相应社会保障的根本原因之一。我国现行社会保障制度基本上是以城市人口为基础的，农村社会保障和针对流动人口的社会保障尚处于初步探索阶段，大部分从农村迁移到城市的劳动力没有养老、工伤、医疗、失业等基本社会保险，他们生活在城市的最底层，生存状态受到威胁，不具有安全感。虽然在经济发展过程中，进城务工人员的社会保障问题已引起了各级政府的高度重视，但是要建立覆盖全体社会成员的社会保障体系仍然需以时日。（二）迁移人口的自身素质我国在世界上是一个教育水平偏低的国家，而我国的教育制度也呈现出二元特征，优质教育资源绝大部分集中在城市，对城市教育的投入远大于农村，由

13、此造成农村人口与迁移人口文化素质的低下。在2000年统计的流动人口中，初中以下受教育程度人口的比重占61.1%，其中小学以下受教育程度人口的比重为22.9%，高中以上文化程度的人口仅占38.8%，真正具有大专学历的人口仅为14.1%5。劳动力素质低下对人口城市化的影响主要表现在：一是相当一部分农村劳动力的生产技能和文化素质只能满足一部分低技术含量的行业要求，这些行业就业竞争激烈，工作稳定性差，每当经济出现周期性波动，这些岗位首先受到冲击，巨大的失业压力使人口城市化的过程受到冲击；二是低技术含量的就业岗位使得这些劳动力的收入也处于城市的最底层，在住房、就医、子女受教育等方面均无法融入正常的城市生

14、活，甚至成为城市中的贫困阶层，大量贫困人口的存在制约着城市经济的发展；三是迁移人口在思想观念、生活方式、社会交往方式等方面与现代城市生活有着诸多的不适应，流动人口的“打工心态”和“过客心理”也成为限制农民走出农村，融入城市社会的重要屏障。（三）城市流动人口管理体制我国城市政府已经把对社会流动人口的管理提上重要日程，出台了相关政策法规，以加强对流动人口的管理，目的在于保护流动人口的合法权益，推动社会经济的健康发展。但现实的运作并没有达到预期的目标，管理效率低下的现象普遍存在。首先，面对大规模流动人口，城市管理者在思想认识上存在误区，政府管理错位。对于城市管理者，政府出台的政策和规定对城市居民具有

15、明显的保护性，往往过多地强调流动人口的负效应，趋向于简单地把流动人口视为城市的不稳定因素，这种防式管理忽略了城市政府对流动人口应承担的责任和义务。其次，城市流动人口管理体制落后，管理效果甚微。目前城市流动人口管理主要沿袭计划经济体制下的管理方式，着重行政干预和强制手段，权限集中在市区两级，而街道社区层面的管理力量相对薄弱，条块分割，造成流动人口管理效率低下。此外，对劳动力市场管理不到位，对用工单位监管执法力度不够，导致用工单位拖欠工资、非法劳动中介组织违规经营等问题屡禁不止，城市政府没有为流动人口身份的转变创造必要条件，降低了管理效率，成为人口城市化的制约因素。再次，城乡劳动力市场不健全。我国

16、农村人口迁移具有自发性和盲目性，主要依赖地缘和亲缘网络选择流入地。多数农村劳动力对于城市劳动力需求信息获得渠道窄，时效性差，加之政府部门对这部分人群所进行的引导和组织不到位，没有建立起必需的劳动力用工信息网络系统，使得农村劳动力就业成本较高，合法的劳动权益难以得到充分保护。（四）小城镇发展严重滞后小城镇在城市化过程中发挥着承上启下的重要作用，一方面带动农村经济发展，成为安置和转移农村剩余劳动力的重要途径；另一方面又减轻了大城市的压力，防止大城市人口迅速膨胀，以与“城市病”的蔓延。党的十五届三中全会提出“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的大战略”，确立了小城镇在我国经济社会发展中的战略地位。

17、党的十六大报告指出，要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。因此，小城镇的发展对中国城市化的推进至关重要。然而，我国小城镇的发展状况令人担忧。根据国外学者的研究，小城镇的人口规模至少达到3万人左右，才可以发挥其应有的城市功能，实现基础设施与公共服务系统的有效利用。但是，据有关资料显示，我国建制镇平均人口为4518.6人，其中镇区人口在4000人以下的镇，占全国建制镇总数的65%，镇区人口在400010000人的镇，占全国建制镇总数的26%，10000人以上的，占全国建制镇总数的8.4%6，我国小城镇规模总体上偏小。此外，我国小城镇发展中存在的基础设施薄弱、

18、管理体制不健全、功能不完善、社会保障制度改革滞后等诸多问题，使小城镇的发展尚无法满足农村人口迁移的需要，它在制约城乡人口合理流转的同时，也削减了城市的发展潜力。三、消除人口迁移障碍，实现城市化科学发展的对策与建议扫除农村人口向城市迁移的障碍，解决城市化发展不均衡以与城市化滞后问题，需要根据我国经济社会发展的实际情况，在总结推进城市化经验和教训的基础上确定正确的城市化理念，本着一切从实际出发、实事的思想原则，坚持以人为本，在深化经济体制改革中进行制度创新，实现城市化与人口迁移的相互促进与科学发展。1.深化户籍制度改革，拆除城乡壁垒这里所讲的户籍制度改革，并非取消户籍制度，而是要逐步剥离与户籍直接

19、联系的不合理、不平等的因素，使之成为现代城市人口管理的有效手段。从国际通行的人口管理制度来看，户籍是公民居住区域的一项证明，具有的是人口登记、管理、调查等功能，本身不应使公民在享受福利待遇时形成差别。户籍制度应从原来的区分和指定人的社会身份与地位的怪圈中走出来，平等保障公民的权利，改革的方向是剥离与户籍制度相联系的就业制度、社会保障制度和相关福利制度，切实保障公民平等享有自由迁徙、劳动就业以与受教育的权利，消除身份歧视。建立新型的适应城市化发展需要的户籍制度，一方面有利于城乡之间、以与不同城市之间人员的合理流动，实现劳动力的优化配置；另一方面，有利于调动流动就业人员的积极性，缩小贫富差距，促进

20、国民经济繁荣稳定和可持续发展。2.加快土地流转制度改革，降低农村居民的进城成本农村居民向城市迁移，如果以放弃土地为代价，其成本是高昂的。因为其失去的不仅是土地资产的收益权，而且是生存的保障，所以要尽可能完善农村人口的地权体系。目前农村地权的突出矛盾是土地使用权的流转问题。十七届三中全会审议通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定指出，要稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规的农村土地管理制度，建立健全土地承包经营权流转市场，其目的就是要依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利和农户宅基地用益物权。这就使得农民流入城市后可以出售、转让土地的经营权，保持了自己土地资产的收益权，农

21、民带着价值化的财产进城，也就降低了农村居民向城市迁移的成本，从而可以加快农村劳动力的转移。3.构建完善的社会保障体系社会保障体系作为保证社会经济安全运行的公共措施，应该由政府向全体公民提供平等的社会服务，从而减少贫困，最大限度地实现收入分配公平。要针对城市流动人口流动性强、收入低、就业不稳定等特点，促进城乡社会保障制度的完善，构建管理和运行一体化的城乡最低生活保障体系。加快社会保障法律规建设，扩大社会保障的覆盖面，规和完善现有社会保障种类。同时，解决好相关法律部门之间的协调与衔接问题，尤其是社会保险法与税法、劳动法、合同法之间的衔接关系；处理好农民工在不同城市中社会保障的异地衔接问题，形成完善

22、的城市社保体系并促进劳动力合理流转。完善的社会保障体系将使农村劳动力真正转变为城市居民的概率提高，为人口城市化铺平道路。4.加强教育和培训，提高农村劳动力素质农村劳动力文化素质和技术素质的提高，是使农村流动人口完成由农民到市民身份转换的必要条件。目前由于教育资源地区分配严重不均，农村劳动力素质的水平与结构还不能满足城市化发展的需要。现阶段的教育政策要与户籍制度与社保制度改革结合起来，使进城务工农民的子女与城市人口享有同等受教育权；同时不断提高农村教育水平，鼓励和扶持城乡教育交流和互助，并对农民工进行专业技能培训，以满足城市化进程中对劳动力技能的需求，扩大迁移人口就业围，增强其社会适应能力。5.

23、充分发挥政府作用，加强劳动力市场管理，完善流动人口管理体制政府首先要制定好城市发展战略，将迁移人口纳入城市规划和城乡经济发展规划之中。要把流动人口的吸收和管理与城市的产业结构、投资结构的调整协调起来，提出切实可行的转移农村人口的措施，根据不同地区的经济发展水平，确定人口迁移的速度。同时还要改革流动人口管理体制，建立一套科学、符合流动人口发展规律的管理和控制机制。流动人口管理要坚持以人为本，保护流动人口合法权益和满足流动人口的需求；城市流动人口管理应按照“条块结合、以块为主”的原则，建立以街道社区为依托的，并与城市政府互动的流动人口管理模式，实现流动人口管理的联合化；同时还要寓管理于服务之中，提高流动人口管理的效能，为流动人口提供必要的服务和保障。政府还应完善人力资源市场，为城乡劳动者提供就业服务，加强对公共就业服务和职业中介服务的指导和监督；制定和实行城乡统一的劳动管理办法，坚决纠正一些行业、企业中存在的对劳动者的身份歧视和违规操作，为劳动者提供平等的就业机会，保护劳动者合法权益不受侵害。同时，建立健全劳动力市场信息服务体系，建立健全公共就业服务体系，为城乡劳动者提供更为快捷的就业信息，促进流动就业。6.加快小城市与城镇建设，繁荣镇县区经济在经济发展中，为使城市经济协调