物业管理制度法规大讲坛(二)

1、物业管理法规大讲坛 （三 ）“物业”概念的法学定义汉语中的“物”、“业”二字是多义词。“物”作为名词主要有两种含 义：一是指东西，即由自然生成和人工形成、占有一定空间、可被人 感触的有形体和有内容的客观存在体；二是指 “我”以外的人、事物或 环境，即特定主体以外的周围客体。 “业”作为名词主要有 两种含义： 一是指人们所从事劳作的社会经济部门、职务领域或需付出劳动的岗 位，如工业、物业管理事业、就业；二是指归属于一定主体所有的、 体力劳动和智力劳动的成果，亦即财产，如业主、家业。但在中国古 代法律中，自从宋代立法中对动产与不动产作了区分后（宋刑统 名例律规定：器物（动产）之属，须移徙其地 地（

2、不动产）即不离常 处，理与财物有殊”，）一般称动产为物、财或财物，称不动产为业、 产或产业。宋代不仅称动产所有权为物主权，称不动产所有权为业主 权，而且已经将“物”、“业”二字连用形成统称 动产和不动产的“物业” 一词，如宋会要辑稿 食货卷六一中有 应有已经正典物业 ”之规定。因此，就汉语“物业”一词本意而言，物业是指人们居住劳作 活动所依赖和所 利用的地理环境条件及归属人们个体或群体的、包 括动产和不动产在内的财产。“物业管理”术语中的“物业”一词是从英语词汇 property 及 estate 翻译而来，在 20世纪 70年代末中国大陆实行改革开放政策后由香港 传入大陆。“property

3、一词通译为“财产”有两种含义，一是指能成为 所有权对象的各种有价物，二是指对有价物的所有权。按照英国法律，财产分为两类：动产(personal property,包括可实际占有的有体物和 可依法主张的无体物； personality 原意是属人的财产 )和不动产 (rea l property包括土地及其附着物和附设其上的财产权利；realty原意是 属物的财产)。“ estate一词通译为“产权，又译产业权、财产。estate 概念源自英国早年的封建土地制度。自从 1066 年诺曼第人征服英国 以来，所有土地都被认为属于国王所有，英王一直是惟一的绝对的土 地所有人，英王把土地附加一定的条件授

4、予其他人， 于是这些人就成 了持有人或租借人。持有土地所受的条件限制总称土地保有条件” (tenures),持有人所保有的有关他的土地的土地权利的总和，就叫做他的产业权(estate)o换言之，私人不能享有土地本身的所有权，而只能 拥有土地上的各种“产权”。这种“产权”观念被英美法系国家继承和发 展下来,成为英美法系的财产权法律制度最独特的概念, 与大陆法系 的物权”(aproperty right)，包括自物权即所有权和他物权即用益物 权和担保物权 )概念是不同的。大陆法系也将财产区分为动产 (movabl e property)禾口不动产(immovable property)。概括地说，

5、real property 和real estate在明知其意义的特定范围内，可省掉 real，只提propert y或estate,仍译为不动产或不动产的财产权(产权)。联系前述中国宋 代法律上区分物主权和业主权,所用 “物业”一词意义包括动产和不 动产，因此，将省略real定语的property和estate译为物业”似有些 不太精确。但此无大碍,只是需要一个明确的定义界定清楚其涵义。目前,中国房地产法学界和物业管理规范性文件,对 “物业”概念 内涵和外延的见解是基本一致的,只是具体表述各有细微差别。例如,1994年 6月通过并于 1999年 6月修改的深圳经济特区住宅区物业管理条例第 2

6、条第 2款规定：“本条例所称物业， 是指住宅区内各类 房屋及相配套的公用设施、设备及公共场地。 ” 1998年 9 月 21 日发 布施行的江苏省城市住宅区物业管理办法 第 2 条第 2款规定：“本 办法所称物业，是指已建成并投入使用的住宅区 内各类房屋及公共 设备、公用设施、附属场地等。 ”建设部房地产司物业管理处在 1994 年 6 月简述物业管理一文中认为： “物业是指已建成并投入使用 的各类房屋及与之相配套的设备、 设施和场地。 各类房屋可以是住宅 区，也可以是单体的其他建筑，还包括综合商住楼、别墅、高档写字 楼、商贸大厦、 工业厂房、仓库等。与之相配套的设备、 设施和场地， 是指房屋

7、室内外各类设备、 公共市政设施及相邻的场地、 庭院、干道。” 刘兴桂主编的物业管理法 （中山大学出版社 1999年 5月第 1 版， 第 7 页）关于 “物业 ”的定义表述与上引房地产业司物业管理处的表述 内容是一致的。从法学角度探讨对 “物业 ”一词如何下一个科学、周密的定义，首 先必须了解中国所称 “物业管理 ”术语中 “物业”的自身特性。物业具有 三个独特属性：（1）不动产性民法学中的 “不动产 ”概念是指不能移动位置或者移动位置后会 引起性质、形状改变或降低其经济价值的物 （财产）。1988 年 1 月 26 日中国最高人民法院 关于贯彻执行民法通则 若干问题的意见 （试 行）第 18

8、6条对民法通则第 83条确定的 “不动产”用语作出了司 法解释，明确指出不动产的范围包括 “土地、附着于土地上的建筑物 及其他定着物、建筑物 的固定附属设备 。”1995年 6月 30日颁布的 中华人民共和国担保法第 92 条规定：“本法所称不动产是指土地 以及房屋、林木等地上定着物。 ”中国城市房地产管理法第 2 条第 2 款又将房屋解释为是指土地上的房屋等建筑物及构筑物。 中国民事 法律尚未对地上 “定着物 ”作出完整定义，但根据不动产法理学，可 以认为房屋、林木以外的尚未与房地分离的固定 附属物 （如草坪、花 圃等）都属于 “定着物 ”范围。物业从实物体方面和财产分类方面属于 不动产，但

9、应注意的是， “物业管理 ”术语中的 “物业，”并不包括不动产 中的农用地和未利用地，仅仅是指建设用地范围内的物业。（2）单元性 物业的单元性是指人们可根据经济上或管理上的需要， 将有特定 四至范围的建设用地和房屋及其固定附着物确定为一宗独立（单独、个别化 ）财产，以便确权、交易、使用或管理。香港李宗锷所著香 港房地产法一书中指出：“物业是单元性地产。 一住宅单位是一物业， 一工厂楼宇是一物业，一农庄也是一物业。故一物业可大可小，大物 业又可分割为小物业。 ”商（务印书馆 1988年版，第9 页）“物业”一词一 般用以指某宗个别化具体的地产、房产 或房地产，而中国大陆常用 的“房地产”一词，通

10、常用于指一个国家、地区或特定区域建设用地范 围内综合化整体的地产与房产。（3）空间和环境性构成物业主要内容的房地， 其基本功能是围界和提供一定的有四 至范围的空间，便于人们在其中进行生活、生产等活动，房地为人们 提供了生存和活动空间服务。 实物性的物业本身就是人们生活、 生产 的物质环境条件的构成部分， 既能在生态学意义上影响人们的生存质 量和行为方式，又能在美学意义上体现人们可感触的美丑洁脏序乱 好差性文明景观， 是人类生态环境文明的有机组成部分。 物业构成的 空间和环境， 是一种客观存在， 也是物业业主权 益维系的重要对象， 是物业管理不可忽视的重要方面。根据上述分析，可将 “物业 ”一词

11、的一般法学定义表述为：物业是 指一定建设用地范围内已建成和确定业主权益， 有特定四至界限的各 类房屋等建筑物及相配套的固定附属设备、 公用设施、 公共场地和其 他定着物，以及用地和房屋包容的空间环境。该定义中， “已建成 ”是 形成可供使用、需加管理的物业的前提；已 “确定业主权益 ”表明已建 成的物业是经过法定竣工验收程序验收合格并对该物业的属主已依 法作了确定 （ 一般以颁发了产权证为标志 ） ，而业主即物业所有物业 管理”术语的法学定义迄今为止，国家立法中尚未对 “物业管理 ”术语作出一般性的定 义。中国建设部颁布于 1994 年 4 月 1 日起施行的城市新建小区管 理办法第 2条第

12、3款对“住宅小区管理 ”术语所作出的解释实际上相 当于物业管理的定义： “本办法所称住宅小区管理 （ 以下简称小区管 理），是指对住宅小区的房屋建筑及其设备、市政公用设施、绿化、 卫生、交通、治安和环境容貌 等管理项目进行维护、修缮和整治。 ” 各地方颁布执行的规范性文件中对 “物业管理 ”术语大都是从狭义的 角度，即从专业化物业管理企业接受物业业主及使用人委托从事物业 管理活动角度来给出定义 （例如 1998年 9月 21日发布施行的江苏 省城市住宅区物业管理办法第 2 条第 2款中所称“物业管理是指物 业管理企业按照委托合同的约定对物业所进行的养护、维 修管理和 为业主、房屋使用人提供的服

13、务”，）但具体表述仍有差异。由于对“物 业管理”作出一个周全妥贴的立法定义难度相当大， 1997年 5 月 28 日通过并自同年 7 月 1 日起施行的上海市居住物业管理条例 、19 99年 2月 13日发布并于 4月 1日起施行的重庆市物业管理办法 和在 1999年 6月 30日通过修改的深圳经济特区住宅区物业管理条 例都未对“物业管理”术语下定义，表现出立法者的慎重。房地产 法学界对“物业管理”术语的学术性定义表述见解也不统一。例如，刘 兴桂主编并作为高等教育自学考试物业管理专业专科系列教材的 物业管理法认为： “所谓的物业管理 （real property management，） 是指

14、专业机构和专业人员受物业所有人的委托， 依照国家有关法律法 规和合同，运用现代管理科学和先进的技术，对已投入使用的物业以 经营方式统一管理，并对物业周围的环境、清洁绿化、安全保卫、道 路养护等实施统一的专业化管理，向业主或租户提供全方位服务。 ” 黄河编著并作为高 等政法院校规划教材的房地产法认为： “物业 管理是指物业管理公司受物业所有人 （或称之为“业主”的）委托，运用 现代管理科学和先进的维修、养护技术，经营并为使用人提 供多方 面服务的行为。”要从法学和立法角度给“物业管理”术语作出科学严谨的定义，必须从中国物业管理实践经验出发，并考虑到法所组控的对象（社会关系、社会性行为 ）的特点。

15、可以从泛义、广义、狭义三个层次对 “物业 管理 ”术语作出法学定义：（1）泛义的物业管理，是指法定或政府授权的行政机关和行业组 织、业主和合法接受业主及业主集体委托代管物业的人 （ 包括法人、 自然人 ），对合法归其管辖范围内的物业和利用物业的社会关系秩序， 按照法定的或约定的技术规范、 主体境位和行为规范进行治理、 监控、 维护，并对物业产权、使用关系人 （包括物业所有权人即业主、物业 使用权人、物业受托管理人和其他物业临时使用人等 ）提供法定或者 约定服务的行为。 这个泛义的定义， 把对物业和基于物业利用发生的 社会关系之国家行政管理 （包括行业管理和属地管理 ）、业主自治管 理和委托管理

16、三种不同管理主体的情形考虑了进来， 把对物业的管理 性服务、对公共秩序管理性服务和满足物业的产权、 使用关系人需求 的特定服务三类不同的物业管理业务类型包括了进来， 把物业管理的 法治模式、约治模式和业主个体 “人治 ”模式三种不同管理模式容纳了 进来，指明了物业管理的主要对象 （即物业本体、利用物业的社会关 系秩序、提供服务的 行为 ）、管理行为主要依据 （法定的或合法约定 的技术规范、主体境位和行为规范 ）、管理行为的主要内容 （即治理、 监控、维护、服务），并将“行为”作为“物业管理 ”术语的邻近种概念 （给 概念下定义的一个基本逻辑方法就是属差加邻近种概念 ） ，表明法学 定义侧重物业

17、管理的行为关系和行为程式方面， 而不是管理的具体组 织、技术内容方面和过程。（2）广义的物业管理，是指业主对自己拥有的物业依法实行个体、 团体自治管理和受业主委托的物业管理企业法人专业性管理的结合。（3）狭义的物业管理，是指依法成立的物业管理企业法人通过市 场机制作用接受特定业主或业主集体的委托，依据物业管理法律法 规、行政规章的规定和按照委托合同的约定， 对受托管理的物业进行 维护、改良或用于经营， 对基于受托管理物业发生的公共秩序实施监 护，对物业的业主和使用人提供特约服务， 并依约定合理收取单纯物 业管理劳务报酬和特约服 务报酬的专业服务性行为。这个狭义的定 义，把专业服务性行为作为物业

18、管理术语的邻近种概念， 点明了狭义 物业管理的专业性和服务本质。 突出了狭义物业管理属于市场性委托 管理，委托关系应通过市场机制 （价格、竞争等 ）作用来形成，受托人 必须是依法成立的即符合法定资质条件且经合法登记注册的企业法 人，委托人必须对受托人提供的服务按类、按质、按约定付费；明确 了从事物业管理专业活动的直接依据包括关于物业管理的有法效的 国家、地方规范性文件和委托合同。 将受托人的业务概括界定为两类 三个方面，一类是单纯物业管理 的服务，包括对物 （包括环境 ）和对 人 （包括物业的业主和使用人 ）两方面，即对物业的维护 （ 具有维修、 修缮、养护、保护的意义 ）、改良 （包括对物业

19、的质量和环境通过整治 获得的改良 和使物业保值增值的其他各种改良 ）或用于经营 （以求实 现委托人未自用或未单独自用物业的经济价值和增进委托人的经济 利益 ）和监护公共秩序 （监督和维护基于托管物业产生的公共安全秩 序、公共使用物业秩序、法律和社会公共利益要求的其他公共秩序 ）； 另一类是提供经营性和便民性的特约服务。各地方物业管理规范性文件都规定物业管理实行业主自治管理 与委托物业管理企业专业管理服务 （或业主自治与专业服务 ）相结合 的原则，可见物业管理术语的广义定义还是适用的。 物业管理法规规 定的内容应当包括对物业管理行业的国家行政管理、业主自治管理 （如制订业主公约、组建业主委员会

20、）和委托物业管理企业专业化管理 以及物业管理行业组织的职责等方面， 可见物业管理术语的泛义定义 也能适用。从强调物业管理与传统房地产管理的根本区别和物业管理 专业运作方式，可见物业管理术语的狭义定义适用。因此，本书所用 “物 业管理 ”术语，根据具体场合和阐述需要来分别适用于泛义、广 义、狭义的定义， 但主要是适用于狭义的定义。权人要对物业的管理 负责。物业管理法规的任务和立法意义一、物业管理法规的基本任务法的任务内容通常通过立法文件中立法目的和依据条款来作出 概括表述。 根据中国现行物业管理规范性文件的规定， 可以将物业管 理法规的基本任务表述为： 体现人民对物业管理的共同意志和利益要 求，

21、加强对建设用地上以住宅区为主的各类物业的依法管理， 以法规 形式确立业主自治管理与物业管理企业专业管理相结合的社会化、 专 业化、市场化物业管理新体制，明确业主、物业管理企业及其他有关 管理部门和组织的权利、义务的法律关系，规范 物业管理行为，保 护物业的业主、 使用人和物业管理企业的合法权益， 保障物业的合理 使用和维修管理，促进物业管理水平不断提高，促进整洁、安全、方 便、舒适的文明生活环境的 持续创造与保持，促进与物业相关的社 会、经济、环境效益的同步增长，维护物业管理范围内的公共秩序， 用法律手段为社会主义的建设事业、 市场经济发展和人民生活利益要 求的满 足创造良好的所需相应条件。

22、理解物业管理法规基本任务的表述内容时，应注意两点：(1)在法学中，“意志 ”是指社会各级层组织和个人根据一定的立 场、观念、信念和利益要求，自觉地策划确定一定的行动方向、目标 和行动方式方法的愿望性积极心理活动或心理状态。 由于社会各级层 组织和个人都有各自的利益要求和意志， 这些利益要求和意志有的相 同或近似 ,而有的相异甚至对立冲突。法律是依据执政集团成员的共 同意志来综合反映和协调社会各种组织和个人的利益要求和意志关 系的。中国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人,也是执政集团的构成主体， 人民的共同利益要求和意志通过国家立法形 式上升为由各种规范性法律文件来表现的国家意志，

23、从而得以凭借国 家组织体系和国家强制力量推行法律规范的形式来以人民的共同意 志约束社会各种组织、 个人的个体性意志支配的行为， 使整个社会关 系秩序的建立、 调整和维护符合人民的根本利益和共同意志要求。 因 此，中国物业管理法规的本质必然是反映人民对物业管理的共同意志 和利益要求。(2)中国现阶段尚处于社会主义社会的初级阶段，实现现代化事 业是初级阶段社会主义建设事业的主干事业， 改革既是促进社会主义 建设事业的必要手段和条件，又是社会主义建设事业本身的有机组成 部分之一，是对中国各种社会关系制度的自觉调整、建设和完善。法 作为社会关系的组控方式和促进、保障社会主义建设事业发展的工 具，自然要

24、在改革过程中发挥必不可少的规范作用。因此，物业管理 法规理应且实际已担负起促进城市管理体制、 房地产管理体制和住房 制度改革、巩固改革成果的任务，这一任务包含在为社会主义的建设 事业发展创造所需相应条件这个大任务之中。二、物业管理法规的功能和作用物业管理法规的功能是指该类法规自身特有的组控和影响物业 管理的活动和发展的形式、方法和手段之综合能力，体现法如何影响 社会物业管理关系。物业管理法规可以划分为相互联系的六种功能： 组合功能。又谓创新功能，指将自发形成或混乱的各种物业管理具 体社会关系，用法律规范形式自觉组合成符合人民共同意志的有秩序 的新型物业管理社会关系结构，侧重于建立物业管理法律秩

25、序。辖 治功能。指对组合后的物业管理社会关系， 依法实施管辖和根据实际 需要进行治理，侧重于对合法的物业管理行为予以保护和对违法的物 业管理行为作出处理和施加惩罚，维护法定的现存物业管理社会秩 序。调整功能。指根据物 业管理社会关系随社会生产力和社会生 活力发展而变化的情况，用法来调节和整顿已变化了的物业管理社会 关系网络，侧重于将正在形成中的某种物业管理新型社会关系及时纳 入辖治 范围和改良物业管理具体制度，平衡与物业管理相关各方主 体间的利益矛盾关系，以缓解物业管理方面的社会冲突力对现存物业管理社会秩序的压力。例如物业管理规范性文件对物业 管理收费标 准的调高或降低的规定，即是调整功能的体

26、现。指引功能。指物业 管理法规所提供的各种模式化法律规范， 指引人们在物业管理活动及 关系中，可以进入何种法律境位，可以怎样行为，应当怎样行为和不 得怎样行为，侧重于为物业管理的当事人或介入者指导行为标准和规 则。评价功能。指物业管理法规提供了判断衡量、评定物业管理活 动当事人的 行为是合法还是违法的标准和尺度。教育功能。指物 业管理法规作为规范、 国家意志化的社会意识存在形式， 其实施于全 社会势必会影响人们对物业管理的思想意识和情感， 启发人们对物业 管理事业的支持和合作的积极性。物业管理法规的作用有两层含义： 一是指物业管理法规的功能发 挥而在社会中的影响效果显示， 亦就是说， 与物业管

27、理法规的功能分 类一样，该类法规的作用表现为组合、辖治、调整、指引、评价、教 育六个方面；二是指物业管理法规及其具体规范对所组控的社会物业 管理整体关系和物业管理诸种关系中的某项具体社会关系的规范化 适宜程度， 而导致的对物业管理事业整体和局部所起到的促进性、 限 制性、破坏性的正面或负面影响。三、中国物业管理法规的立法意义和积极作用 综观中国物业管理法规的立法和实施历史过程， 可以将其立法的 意义和具体的积极作用概括表述为三大方面：(1)适应了中国改革的内在要求，使具有中国特色的社会化、专业化、市场化的物业管理体制雏形形成 (或基本建成 )从 1978 年开始的中国改革事业，在经济体制方面经

28、历了由计划 经济体制到有计划商品经济体制再到 1993 年以后社会主义市场经济 体制建设的转轨过程，在政治体制方面经历了由 “党治 ”加“人治”模式 到 1996 年以后 “党导 ”中（国共产党领导 ）加“法治”模式推行的转轨过 程。与此革命性转变相适应，中国城市管理体制、房地产管理体制和 住房制度也逐渐转入为社会主义市场经济、 社会生产力发展、 社会生 活力提高服务和依法治 “业”事（业）的轨道。从 1980 年以来在中国大陆 逐渐展开的物业管理事业，以其自身优点和符合中国改革趋势的 优 势，获得了社会各界和国家的肯定，并在 1994 年及以后通过国家建 设部的行政规章和地方性法规、 政府规

29、章确立了其正式法律境位， 纳 入了法制化轨道， 在法律手段的促进和保障下， 逐渐形成了在全国范 围内取代传统房屋管理、巩固房改成果、改善城市管理体制的，具有 中国特色的社会化、专业化、市场化的物业管理体制。从国家和地方关于物业管理的规范性文件的规定内容， 可以看出 规范化的物业管理具有与传统房屋管理截然不同的五个主要法律特 征：社会化的物业管理体制。 传统的房屋管理是与计划经济体制相 配套的，由政府和各行政部门、 企事业单位按城市公有的各产业房屋 和职工住房统建统配统管原则， 采用行政手段， 直接地进行行政福利 型的封闭式管理，政企不分，行政干预色彩浓厚。物业管理使房屋管 理特别是区分所有的住

30、宅楼宇和公有房屋的管理脱离政府房产管理 部门统管轨道，而由业主通过自治管理与委托物业管理企业统一经营管理相结合方式实现了房屋等物业的管理社会化， 建立起国家法规组 控、政府行政指导监督、业主自治管理和物业管理企业依合同受托实 施专业化管理的新型物业管理体制。 物业管理的 社会化”特点是相对 于传统房屋的管理 国家化”特征而言的。社会化”突出社会中的业主 对物业管理的主导地位和自治作用，国家化”强调政府对房屋管理的统管地位和包管作用。专业化的物业管理组织。传统的房屋管理组织是房地产管理部 门所属的房管所、站，虽然也具有一定的专业性，但因其业务只局限在收取低房租、简单维护房屋和不复杂的附属设备方面

31、， 专业水平并 不高，已不能适应改革开放后科技进步成果大量用于新建房屋楼宇， 和人们随社会生活力提高对生活环境质量要求严格化，而使物业管理 内容增加了很多需专业人才才能管好的项目这种新形势，并且随着房改深化使公有住房日益减少和房地产管理体制改革深化使政企分开，房管所、站的生存基础转为市场，最终也必将通过转制蜕变成企 业法人型的物业管理组织。物业管理组织的专业化是指符合法定资质 条件且依公司法成立的 物业管理企业，有专门的组织机构、有 专业的人员配备、有专门的管理设备和工具、有专业的软件性管理技 术和服务技术，从而能够承担起对科技含量日益提高的物业及其功能 系统的统一性、专业性的管理维护，和对社

32、会生活力日益提高的业主 们提供优质周到服务之任务。市场化的物业管理运行机制。传统的房屋管理是房管单位按照 自己单方意志和行政性手段去管理用房户，用房户处于被动被管地位而无法选择管房单位，双方地位不平等，各用户的维修用房的需要也 难得到公平的满足。物业管理是一种以市场为运行基础， 以需求为运 行动能，以合同为运行纽带，以法制为运行保障的新型运行机制。物 业管理一方面增强了业主自主自治权，业主通过市场竞争和价格等机 制选聘物业管理企业，也有权解聘辞退业绩差的原聘物业管理企业， 同时体现了市场经济等价有偿原则和满足有支付能力需求原则，业主应按质依约定支付物业管理服务报酬；另一方面确保了物业管理当事

33、人民事法律关系地位的平等，业主或业主团体与物业管理企业， 在平 等、自愿、公平、互利原则下依法通过委托管理服务合同的双向选择 签订，明确双方的权利、义务和责任，作为实施专业化物业管理的主 要依据，这种合同具有法律效力，其履行有国家法制予以保障。全面化的物业管理服务。传统的房屋管理以 收租养房”为主要 内容，缺乏 造血功能”而低租金的住房福利制度使租金收入与养房 所需费用标准差距太大，无法维持房屋的简单再生产，需要政府给予 大量财政补贴，更不可能将改善美化人民居住环境摆上工作日程。物业管理是实行企业化经营，企业通过向物业的业主和使用人以及向社 会提供全方位有偿服务来营建和维持 造血功能”使物业管

34、理逐步走 入良性循环，并减轻政府补贴包袱。物业管理的全方位性”不仅体现在对房屋、设备、设施、场地、空间和环境等物业实行全方位的经 营管理，而且表现为对人即对业主、物业使用人的涉及公共秩序行为 的监管，表现为尽量满足人们多样物质和精神需求而提供系列化的多 种便民性服务，表现为积极配合政府推进社会主义物质文明建设、精 神文明建设、制度文明建设、生态文明建设的落实行动。中国化的物业管理特色。 传统的房屋管理是实行计划经济体制 的结果， 虽然它反映了特定历史时期中国房地产管理体制的特点， 但 这不是真正反映社会主义优越性的成果， 而是对社会主义初级阶段国 情估计失误而人为压抑商品经济发展和盲目追求公有

35、化的产物。 物业 管理在中国大陆诞生初期虽然是在传统的房屋管理体制和城市管理 体制的夹缝中利用住房制度改革和商品房外销的机遇而逐步发展的， 但从一开始就表现出了适合和体现中国国情和城市与房地产管理体 制改革发展趋势的优点，这些优点经过发展充实并在 1994 年以后得 到国家 物业管理法规的肯定和规范化，形成了具有丰富内容并在法 规中体现出来的物业管理中国特色。我们可以将物业管理的主要中国特色概括为 48 个字：产权明晰， 约治为轴，建管衔接，统一管理，民主决策，科技保障，市场运作， 行为规范，服务全面，竞争择汰，政府扶持，多方协作，文明共建， 效益综合。具体点说，物业管理法律关系是以区分清晰的

36、被管物业产 权 （专有权、共有权、共用共管权、使用权 ）关系为基础，围绕业主公 约、管理规约、 物业管理服务委托合同的订立和履行来建立起物业管 理运行系统；克服过去建管脱节、多头参管、无人负责的弊病，将房 地产生产期的开发建设和消费使用期的物业管理紧密联系成一体， 从 房地产开发规划设计到房地产竣工验收和交付使用等环节都以法律 手段保证物业管理因素发挥作用， 由受委托物业管理企业对管区内已 建成并使用的全部物业及其功能系统实施统一的专业化管理； 物业管 理的组织和运作， 实行业主自治管理与专业管理相结合， 重大物业管 理措施的采用由业主团体经科学论证作出民主决策， 物业管理企业发 挥专业优势，

37、积极采用先 进适用的科学技术以提高和保障物业管理 的成效；整个物业管理运行过程要符合市场经济规律和平等互利、 等 价有偿、诚实信用等市场运作原则的要求， 物业管理的行为要规范化， 有法规依据、合同依据、管理规约依据， 物业管理的服务内容全面化， 业主们根据竞争优胜劣汰规则并通过招投标活动择优聘用受托管理 人，有权辞退履行物业管理服务合同义务不积极、 有重大过错和造成 严重不良社会后果的受托管理人； 政府以各种优惠政策、 补贴整治旧 住宅区等积极措施扶持物业管理事业发展； 有关各行政职能部门和公 用事业企业也依法、依职责、依义务对物业管理中所遇困难的解决， 给予支持和协作配合； 对于物业管理区界

38、内的物质文明建设、 精神文 明建设、制度文明建设和生态文明建设的发展与保持，业主、业主团 体、物业管理企业、居委会、政府及有关职能部门都要共同努力发挥 促进作用；物业管理追求的目标不是单一的， 而是以社会效益为核心， 实现社会效益、经济效益和环境效益的共同提高。促使物业管理行业的形成和发展，促进住宅与房地产业持续 健康发展，维护房地产市场和物业管理市场秩序。物业管理属于国家产业结构分类中的第三产业，从专业性上看， 它是房地产业的分支行业。 在物业管理法规实施的促进下， 物业管理 企业在全国范围内的产生和发展， 必然导致物业管理行业的出现， 早 在 1993 年就成立的 “深圳市物业管理协会 ”

39、反映了这一趋向。 到 1999 年底，物业管理行业已初具规模，就业人数与日俱增，整体素质相对 提高。根据房地产消费环节的长期性和将中国城市化发展、 住房折旧 拆除重建、提高居住水平按低速测算这三项预 测相加，可知 21 世纪 的前20年，每年需新建住房4.865.49亿m2，后30年每年需建住 房5.766.53亿m2。仅新建成住宅，每年至少需要 2万人以上从业 于物业管理，为社会提 供了大量的专业化劳务就业机会。物业管理 行业完全可能发展成为房地产业中的最大的分支行业。物业管理是房地产综合开发过程的最后一个环节， 直接关系到物 业的业主和使用人的切身利益。 如果没有良好的物业管理， 开发商建

40、 造的房屋品质再好也可能出现销售问题， 业主买的崭新的房屋不久就 会破旧不堪，人们的生活和工作环境也会日趋恶化。因此，物业管理 的有无和好坏， 是直接关系到住宅与房地产业能否实现社会再生产良 性循环的大问题。物业管理法规一方面， 明确要求房地产开发商在项目立项时就应 全盘考虑以后的物业管理问题， 并在规划设计中认真听取物业管理公 司或物业管理咨询服务单位的意见， 预先完善物业的配套设施和预留 物业管理所需用房， 赋予物业管理公司在开发的房地产竣工时参与验 收权，从而保障物业管理良性运行的必要前提条件；另一方面，明 确房地产开发商、 物业管理公司、 业主和物业使用人三方面在物业管 理方面的各自境

41、位、权利、 义务和责任关系，鼓励竞争择聘物业管理 企业，规范物业管理行为，推行前期物业管理服务协议 、物业管 理服务委托合同、业主公约及其他种类物业管理规约的示范文本， 加强归口主要管理 部门的行政指导和监督，从而保证物业管理效果 符合法规、合同、规约的要求，最终产生增强人们放心购房、宽心用 房、欢迎物业管理解除后顾之忧的信念等有利于货币化分房政策实 施、闲置房销售、 物业管理普遍化的社会效应，促进住宅与房地产业 持续健康地发展， 维护房地产市场及其第三级消费环节市场 物业 管理市场秩序的正常稳定。物业所有权人、使用权人、物业管理企业的合法权益得到依 法保障，有利于社会主义民主进一步发展， 有

42、利于人民的法制观念和 法律意识水平的提高， 有利于城市投资环境和人民生活环境的显著改 善。物业管理法规依据民法基本原则， 平等地保护物业管理活动当事人各 方的合法权益， 同时贯彻财产所有者主权原则， 法定和保障业主团体 和物业使用权人对物业管理的民主权利， 促进了社会主义民主在社会 管理、经济管理事务中的发展， 也增强了人民特别是城市居民依法办 事、信守合同的法律观念。 物业管理的开展，有利于物业的保值和增 值，使住宅区和厂 商办公区的环境以及城市形象都获得很大改观， 进而吸引更多的外来投资， 发展城市经济和社会生产力物业管理法制 概念和基本要求“法制”概念是一个多义词：是作为法律制度的简称，

43、与政治 制度、经济制度、文化制度等相对应；是指执政集团按照民主和守 法原则，把国家事务制度化、法律化，并严格依法进行社会管理、依 法行政的一种方式； 是指法及法律规范确立和实施体系， 包括立法、 执法、司法、督法组织制度体系和法的表现形式体系；是指一个国 家有法律和法律制度而又得到普遍遵守和严格执行所形成法律秩序 的状态。本节所用“法制”概念是采用上述法制的第三种词义。物业管理法制的概念定义可以表述为： 物业管理法制是指物业管 理法规的确立和实施组织制度及其形式体系。 中国物业管理法制具有 中国特色，受制于国家的整体法制，主要包括立法、法的实施和法律 监督三方面法律制度。根据中国共产党十五大报

44、告提出的依法治国纲领和全国人民共 同愿望， 1996年 3 月第八届全国人民代表大会第四次会议以通过决 议的形式正式以法律确立了“依法治国，建立社会主义法治国家”的 指导方针和奋斗目标，“法治”原则从此成为我国法制的根本性原则。 作为现代一种治国方略和政治原则的“法治”，其内容要求可以概括 表述为：国家政权机关应在充分民主的基础上创立一整套良好的法律 并赋予其至高无上的权威而用以组控社会和国家， 以法律界定和制约 国家权力，以法律确认和保障公民的民主权利， 使广大人民群众能依 照宪法和法律的规定， 通过各种途径和形式管理国家事务， 管理经济 文化事业，管理社会事务， 使国家各项工作都依法进行，

45、使政权各类 各级机关及其工作人员同公民、社会组织一样平等地受法律的约束， 只能在法定境位上按法定行为程式依法从事各自的职能业务并承受 自己行为的法律后果或报应， 由法定机关监督法律的实施， 用法律手 段促进国家机关特别是政府有效地维护法律秩序， 防止和制止行政权 等国家权力的滥用，反对不平等的特权和专制“人治”，尊重和保护 人权，保障人民依法享有广泛的权利和法未禁限的自由， 从而保证人 民应有的社会、 经济和政治生活的条件， 最大限度地实现人民的利益 要求、社会正义和国家长治久安。法治原则内容的实现离不开法制， 法治是健全的民主性法制要达到的结果， 而法制功能作用的充分发挥 又依靠法治原则的真

46、正贯彻执行。我国物业管理法制应当是体现法治原则的社会主义法制， 其基本 要求或者说物业管理法制建设的基本方针可以概括为 48 个字：民主 法务、尊法至上、立法求良、变法适宜、有法可依、有法必依、执法 必严、违法必纠、用法必准、司法必公、督法有力、守法自觉。物业 管理法规的表现形式和立法体制立法是物业管理法制建设的首要环节，依法治业 （ 物业和物业管 理行业、事业 ） 首先要“有法可依”且应有“良法”可依。物业管理 立法是指由法定的国家机关依据一定程序， 运用一定技术所进行的制 定、认可、修改、补充和废止用以组控物业管理社会关系的，具有普 遍性的法律规范及其系统文件的活动。 物业管理法规的表现形

47、式由国 家的立法体制所决定。 中国现行物业管理立法体制是一个以国家立法 权为核心，两级（中央和省）并重、多类结合的立法体制。 与此相适应， 物业管理法规的表现形式也是多样的，并形成下列法规体系：（1）宪法 是国家的根本法，经特别程序制定，具有最高的法律效力。宪法 中有关土地公有、 土地使用权转让、 保护公民的房屋和其他合法财产 权以及社会主义的公共财产、 公民的人身自由和住宅不受侵犯， 国家 保护和改善生活环境和生态环境、 防治污染和其他公害， 公民必须爱 护公共财产、遵守公共秩序、遵守社会公德，公民在行使自由和权利 时不得损害国家的、 社会的、 集体的利益和其他公民的合法的自由和 权利等规定

48、，是制定物业管理法规和从事物业管理活动必须遵循的宪 法性准则，也是物业管理法规的表现形式。法律分为由全国人民代表大会制定、 修改的基本法律和由全国人大常 委会制定、修改的普通法律两种类型。法律的效力仅次于宪法。目前 我国尚未制定以物业管理法为名的专门物业管理法律 ( 若制定当 属普通法律类 ) ，但民法通则、合同法、城市房地产管理 法 、土地管理法、城市规划法、环境保护法和正在 研讨拟定的物权法、 住宅法等法律中可适用于物业管理的活 动和纠纷处理的法律规范，都是物业管理法规的组成部分和表现形 式。行政法规 由国务院制定、批准和发布。中华人民共和国物业管理条例 (正在拟定中 )就是由中国建设部牵

49、头起草、 报经国务院审议通过后成 为物业管理行政法规。行政法规的效力次于法律。国务院部、委发布的行政规章国务院所属各部、 委有权根据法律和国务院发布的行政法规、 决 定、命令，在本部门的权限范围内，发布命令、指示和规章，其发布 的规章其地位属于高于地方性法规的广义的行政性法规。 此外，国务 院及其所属部、委发布的决议、命令、指示具有规范性内容的，也属 于广义的行政性法规。 行政性法规中的有关物业管理的法律规范是物 业管理法规的表现形式。地方性法规 地方省、直辖市、经国务院确定的较大城市和经济特区的人民代 表大会及其常委会在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可 以制定地方性法规， 民族自治

50、地方的人民代表大会有权制定自治条例 和单行条例。此外，地方各级人民代表大会有权发布决议，县级以上 地方各级人民政府有权发布决定和命令，这些地方性法规、决议、决 定和命令所包含有关物业管理的规范性内容， 虽然只在本地方行政区 域内有效，但都是物业管理法规体系的组成部分。至 1999 年底，全 国各地方均已出台了物业管理地方性法规或地方政府的行政规章。 香 港、澳门行政特区和台湾的物业管理立法亦属于地方立法。立法解释、司法解释 立法机关、行政机关对自己所制定的规范性文件中涉及物业管理 内容的规定所作出的立法解释、 行政解释， 以及最高人民法院发布的 对地方各级人民法院有约束力的指导性文件和关于某些

51、具体案件适 用法律的批复中与物业管理相关的司法解释， 都是有权解释， 也是物 业管理法规的表现形式。宪法、法律、行政法规、地方性法规、国务院部委和地方政府的 行政规章，有权解释各级人大和政府发布的决议、决定、命令、指示 中包含的与物业管理有关的法律规范都是物业管理法规的渊源， 共同有机组成物业管理法规体系。物业管理法规的实施和监督体制物业管理法规的实施包括行政机关执行物业管理法规活动、 司法 机关适用物业管理法规活动和社会各级层主体遵守物业管理法规活 动三个方面。物业管理法规监督是一种国家专门法律监督机关和社会 各级层主体的共同活动。物业管理的行政执法体制 物业管理的行政执法是指行政机关及其公

52、职人员在法定职权范 围内，依法对物业管理行政事务进行组织和管理的专门活动。 执法是 法律执行的简称，是国家机关的一种职权， 对于行使职权的机关而言， 这种权力既是一种权利，又是一种必须履行的义务。物业管理的行政执法机关， 可分为归口主管机关和分工管理机关 两类。根据城市新建住宅小区管理办法第 3 条规定和国家有关规 定，房地产行政主管部门负责物业管理的归口管理工作； 建设、规划、 市政、公用、绿化、环境、卫生、交通、治安、供水、供气、供热、 邮电、电业、物价等行政主管部门和物业所在地人民政府按职责分工， 负责物业管理中有关工作的监督和指导。 各地的地方性物业管理法规 或规章在归口主管机关的规定

53、方面不尽一致， 这与各地方政府的房地 产管理部门设置和职责划分存在差别有关。例如，深圳经济特区住宅区物业管理条例 第 6条第 1款规定： 市政府住宅行政管理部门是特区住宅区物业管理的主管部门。 重庆 市物业管理办法 第 5条第 1款规定：市房地产行政主管部门主管全 市物业管理工作。江苏省城市住宅区物业管理办法 第 4 条中规定：省人民政府建设行政主管部门是本行政区域内的物业管理行政主管 部门，市、县 （市） 建设（ 房产）行政主管部门是本行政区域内的物业 管理行政主管部门，其具体职责由同级人民政府确定。 上海市居住 物业管理条例 第 5 条第 1 款规定：上海市房屋土地管理局是本市物 业管 理

54、的行政主管部门。市级以上物业管理的归口主管机关的主要职责是： 贯彻执行国 家和本地方有关物业管理的法律、法规、规章和政策，研究制定物业 管理的有关行政措施； 管理本地方物业管理行业， 促进管理专业化、 服务社会化、经营市场化的物业管理机制的建立和健全；负责物 业管理企业的资质审查和管理工作； 负责组织物业管理人员的上岗 培训；制定和修改物业管理合同、业主公约等示范文本；参与制 定和调整物业管理收费标准的工作；监督、指导物业管理；依法 查处物业管理中发生的违法行为，对违法行为依法实施处罚。区县（自治县、县级市）级物业管理的归口主管机关的主要职责除 上述第、项外，还应履行三项职责：指导组建业主委员

55、 会，并实施登记备案管理； 对物业管理合同和业主公约的签订、 中止、 变更、终止进行备案管理；受理对违反物业管理法规行为的投诉。至 1999 年底，我国从国家建设部到地方的省、市、区县人民政 府都已设立、 指定了物业管理的归口主管机构， 具体负责对本行政辖 区内的物业管理行业和活动依法进行指导和监督， 积极开展物业管理 行政执法活动。（2）物业管理的法律适用法律适用 appliance of law） 亦称“司法”，是指司法机 关及其工作人员依照法定职权和程序， 运用法律规范审理案件的专门 活动。物业管理的法律适用是指在物业管理中发生涉法纠纷和违法犯 罪时，由专门机关 （人民法院 ） 以第三者

56、公裁人角色依据物业管理法规 和有关法律对案件当事人各方 （ 民事、经济、行政案件中的原告和被 告，刑事案件中的公诉人与犯罪嫌疑人 ） 作出裁决的行为。法律适用 具有严格的程序性、司法的强制性、被动性 （ 任何案件的审理都必须 以一定的诉讼或仲裁请求为前提 ） 。仲裁机构的仲裁活动也是一种准 司法活动。 法律适用是以法律责任方式来阻塞违法或犯罪渠道， 推动 法律的正常实施。严格执行法律、 正确适用法律是依法治国的中心环节， 用法必准 是对执法和司法的共同要求。 用法大体上可分为准确认定事实、 选择 恰当规范、 作出适用法律的适宜决定三个阶段。 其中准确认定事实是 用法的最初步骤， 也是正确用法的

57、关键， 对后面两阶段的工作产生直 接影响。对事实认识错误必然导致案件定性错误， 容易造成冤假错案。我国物业管理法规的适用之基本要求是准确、合法、及时。准确 是指在适用法规时要做到事实准确、是非清楚、证据充分确实，对案 件定性要准确，调解要合理，处罚要得当；合法是指司法机关在处理 案件时要做到严格依法办事，不仅对案件的定性和处理要符合实体 法，而且要严格依照法定程序进行办案， 合法办案是准确用法的核心； 及时是指办案的效率原则，在准确、合法的前提下提高办案效率，及 时办案、及时结案、高效率办案是准确用法的重要条件。物业管理的法律适用也应坚持和遵循下列我国社会主义法的适 用之基本原则：以事实为根据

58、，以法律为准绳；公民和社会组织 在法律面前一律平等；司法机关、仲裁机构依法独立行使职权； 专门机关工作同依靠群众相结合；实事求是，有错必纠。此外，还 应注意特别法适用优先于一般法、法院对行政规章是“参照”适用等 适用法律的具体规则。物业管理法规的遵守法的遵守简称守法。 物业管理法规的遵守， 是指受物业管理法规 约束的自然人和社会组织在该法规允许的范围内自由活动， 依照该法 规规定享用法律权利和履行法律义务的行为。 任何人不能只享用权利 而不履行义务， 也不得滥用权利而损害他人的合法权益和社会公共利、人益。物业管理法规的遵守有两种模式： 消极守法模式。 指人们仅仅 是或者主要是依法履行自己的义务

59、，却没有充分享用自己的合法权 利。在现实生活中，许多业主、房屋使用人不完全清楚自己享有哪些 物业管理的法律权利， 因而不能自觉地享用和维护这些权利； 有些知 道者却由于种种原因并不热心享用这些权利； 有些人知道并愿意享用 自己的法律权利，但由于自身素质能力的限制，却不会合理、有效地 行使这些权利。消极被动的守法模式不是一种理 想的守法模式。 积极守法模式。指人们既能严格履行自己的法律义务，又能充分、有 效地享用法规所赋予的广泛权利。这是一种主动、全面、值得大力提 倡的守法模式。影响人们守法的因素是错综复杂的， 可分为守法者自身素质因素 和守法环境因素。 守法或违法的心理机制即对法律的认识和态度

60、以及 态度与行为的协调状况， 也直接影响着人们的守法程度。 切实加强对 物业管理法律当事人的法律意识、权利意识和公民意识的开发教育， 培养人们对物业管理法规的充分认识和认同的良好态度， 会极大地促 进人们积极遵守物业管理法规，自觉维护物业管理法律秩序。物业管理法律监督 法律监督的狭义是指由享有法律监督权的法定国家机关实行的， 保证法律统一执行与普遍遵守的一项法律制度； 其广义是指社会各级 层组织和个人， 为保障法制的实现， 依据客观事实和国家法律对法律 的制定、执行、 适用和遵守进行的监察和督促活动。法律监督的主体 同时也是被监督者，监督的客体是违法行为。我国的广义法律监督结构可分为三大类九个