英国行政革新与西方行政管理新发展

1、英国行政革新与西方行政管理新发展一、雷纳效率评审(Raynerserutin;Programme)行政改革，调研先行。1979年撒切尔一上台，即调马克斯宾塞连锁 店的主管雷纳任她的效率顾问，并在首相办公室设立了一个效率小组 (EfficiencyUnit)。雷纳和效率小组的首要任务是组织对政府各部门 运作状况的全面、深入的调查。这一系列调查的内容和目的，雷纳曾 概括为三点：(1)考察某一特定的政策或某一类活动，对那些人们习以 为常、视为天经地义的工作的所有方面都要敢于质疑;(2)提出所发现的问题的解决方案，并就如何节省开支，提升效率和效益提出建议;(3)对已达成共识的解决方案和改进措施的实施情

2、况进行监督和检查。雷纳效率评审最初的重点是经济，追求所谓“金钱的价值，即 通过效率的提升，在保持既定服务质量的前提下，大幅度减少开支。 这一点上雷纳评审可以说硕果累累：1979年到1985年六年间共进行了 266项调查，发现并确定了 1亿英磅的年度节支领域和 6700万磅的一 次性节支领域。截至1986年底，评审本身共支出了 500万磅，而所带 来的直接经济效益，据统计高达 95000万磅。虽然效率评审的侧重点是经济，但调查的范围和影响并不限于财务管 理。因为把提升效率作为节省开支的主要手段，评审涉及到政府部门 的组织结构、运作程序、人事制度、管理方法等与效率相关的各个方 面。它实际上是一次跨

3、越政府所有部门、综合行政管理各个领域的、 大规模的、系统全面的调查研究运动，是撒切尔行政改革的先导和改 革措施制定的基础。因为这一特征，效率评审导致了另外两大事件， 部长管理信息系统的建立和财务管理新方案的颁布。二、部长管理信息系统(MINIs 一ManagementInforma ionSys emforMinis -ters)部长管理信息系统于198。年在环境事务部首先建立。它的目的是要 使“高层领导能随时了解到：部里正在做一些什么事情？谁负责这些事 情？谁定的目标？这些目标是什么？对它们是否进行了有效的监测和控 制？”这些问题据称以前从未提出过。部长管理信息系统的实施包括三个步聚：.每一

4、个科的负责人向部长交一份工作陈述，包括工作内容、所 用人员、工作程序、工作所要达到的目标等等。如有可能还要提出绩 效示标(Performanceindicator),用以具体测定工作成就。.部长审核各科的工作陈述。这一审核包括总目标与各科目标的整合, 依目标要求与客观情况进行资源分配等。然后就目标、具体指标、资 源、绩效示标等与各科讨论，达成共识。.协议的执行阶段。各科按既定计划进行工作并定期向部长汇报进展 情况。汇报的内容包括工作陈述所列项目上的状况及具体数字。部长 依据这些完整、全面的信息及时做目标、具体指标、资源分配等方面 的调整，并在综合分析对比的基础上，找出各科工作上的薄弱环节、 督

5、促改进。上述三步一般每年重复一次，称为部长管理信息系统的一个周期。可以看出，部长管理信息系统是融合目标管理、绩效评估等现代管理 方法而设计的信息收集和处理系统，是一个管理工具。它随后在中央 政府部门和地方政府中得到广泛应用，被英国学者喻为政府眼中的“管理万灵丹”。部长管理信息系统据认为有如下优点：.过去部长们关注的中心是政策领域，执行由文官负责。部长管理信 息系统使部长更多介入到政策执行领域和部门内部的管理工作。这不 仅增强了部长对政策执行过程的监测和有效控制，而且使他们能根据 执行情况和客观效果，及时进行必要的政策调整。.因为具体内容和格式规范化，部长管理信息系统比传统的层级汇报 方式所获得

6、的信息要及时、全面、系统得多，也有利于进行综合分析 和不同单位之间的比较分析。.部长管理信息系统有助于按实现目标的需求进行合理资源分配，并 且根据各具体目标的实现情况做适当的资源分配调整。.因为上述优点，部长管理信息系统能大大提升工作效率。其标志之 一是：在建立这一系统后的四年内，环境事务部在工作任务不减，工 作质量有所提升的前提下，实现裁员 29%远高于各部的平均水平 （1979到1987年期间英国公务员总人数的减少幅度为 18%）。.通过在部长与科级之间建立直接的、规范化的信息沟通渠道，部长 管理信息系统降低了中间管理层次的作用，为取消某些中间层次提供 了可能性。.部长管理信息系统中体现的

7、目标责任制度，依目标进行资源分配和 调整的制度，目标实现水准与绩效的评估机制，全面信息的反馈机制 等，为分权和权力下放创造了条件。在对环境事务部的情况进行考察 后，朱伯特调研小组（雷纳调研的一个项目）于1981年提出一份报告， 建议在环境事务部建立120个独立核算中心，开展以分权化为主题的 机构改革。这一报告导致了英国行政改革的第三件，也是最重要的事 件一财务管理新方案的颁布。三、财务管理新方案（EMx TheFinaneialManagemen Ini ia ive财务管理新方案是财政部于1982年5月公布的。它可以说是英国政 府部门管理改革的总蓝图。新方案的目的是要使各部门各层级负责人 都

8、能：（l）明确自己的目标和测定产出与绩效的标准和方法;（2） 了解可 利用的资源和自己在充分利用这些资源上负有的责任;（3）获得有效履行职责所需要的信息、技能训练和专家谙询等等。随着新方案的颁布，内阁办公室和财政部联合成立了一个财务管理小 组（FinancialMa-nagementUnit）,负责这一方案的实施指导和部门协 调工作。考虑到职能上的巨大差异，各部被要求按新方案的精神拟定 实施计划，探索适合自己的最佳管理模式，包括管理责任制，财务核 算制及控制机制等。虽然在各部门的实践中存有差异，财务管理新方 案具有四个共同特征。.高层管理系统(ToPManagementSystems)它实际上

9、是一个管理信息 系统，是部长管理信息系统的扩大和延伸。新方案“希望”各部建立 一个信息系统，它“不仅能向最高层提供评估和控制所需的全面信息， 而且能为下面各层主管提供做好工作所需的信息”。换言之，就是要 围绕部内的层级结构建立全方位的信息网络。.目标陈述(statement。fObjeetives)。它包括目标的界定，多重目 标的排序，目标具体化而形成的可测定的指标等等。.绩效评估(PerformaneeMeasurement)。评估包括经济、效率、效益 三方面内容，分别涉及成本与投入，投入与产出，产出与客观效果之 间的关系。其具体步骤是：把经济、效率、效益分化为大量的绩效示 标，围绕这些示标

10、收集全面信息；进行纵向(同一单位不同时期的表 现)对比，横向(工作性质相近的不同单位之间)对比，实际表现与目标 之间的对比，找出差距，挖掘改进的潜力；适当时候运用现代技术方法 对绩效示标数据做整合分析，得出特定单位绩效总体指数，作为制定 计划和决策的基础。上述三项显然是部长管理信息系统的扩展、延伸、系统化(这点主要表现在绩效评估方面)。所不同的是，部长管理信息系统具自发自愿性 质，而新方案把上述内容作为对各部的普遍要求。.分权与权力下放(DeeentralizationandDelegation)。这是新方案的主要特征。分权采取了财务分权的形式，即把部属一些执行性的， 从事量的处理工作(Vol

11、umeProcessing),任务单一，工作程式化但又 分散在不同地域的单位建成独立的核算中心(又称开支中心或责任中 心)。这些中心实行经理负责制。其内部组织结构、编制、人员录用条 件及程序、工资级别、奖惩方法等，全部由经理根据资源和工作需要 来决定。主管部门不再直接指导和干涉中心的日常工作。其主要职责 是：分配资源，主要是拨款；建立工作要求，后果及产出等方面的具体 指标；设计具体程序和测定方法，监测评估各中心的工作。一句话，中 心的主管部门要敢于放手，“让经理们去实践，去探索，去成功，去 失败”。财务分权与传统的部门管理方法有很大不同。首先，分权改变了传统 的幕僚与主管之间的工作关系，实现了

12、责任与人权、财权的统一。它 使“中下层业务主管在其工作生涯中，第一次能够看到他所批准的活 动与进行这一活动的成本之间的关系”。这有助于提升他们的成本意 识、效率意识、经济意识。其次，分权改变了部内层级之间的关系。 核算中心的建立使中下层部门具有独立半独立地位，主管部对其控制 力减弱，控制方式也相对应改变。结合各部门的具体情况和客观环境的变化，贯彻、完善并发展财务管 理新方案中提出的原则，可以说是自1982年至今英国行政改革的总方 向和主要内容。经过实践和探索，目标陈述、绩效评估和管理信息系 统和应用范围由部内行政管理扩大到项目管理；其侧重点已由起初的经 济、效率转变到了效益和服务质量；所使用的

13、技术方法如绩效示标体系、 量化技术、信息收集和分析技术也趋于完善和科学。更为重要的是， 分权原则得以发展和系统化。其主要标志是 1988年的伊布斯报告。伊布斯于1983年接替雷纳任撒切尔的效率顾问。他于 1988年提出了 一份题为“改善政府管理：下一步行动方案”(ImprovingManagementinGovernment : TheNextSteps)的报告，批 评政府各部门完全雷同的组织结构，公务员内部统一的层级结构、工 资制度和晋升程序等已不适合新形势，要求加速改革。报告提出了机 构设置的新的指导原则：“因为不同政府部门具有不同的职能，各部 的设置与改组应严格依据所从事的工作进行。其内

14、部组织结构应有利 于高效率地执行政策，提供服务。”这就是说，不同政府部门的组织 设置、层级结构、上下级权力关系等应依职能不同而多样化。具体来 说，报告建议采取分群(Hiving 一 off)、分权等形式，把部属单位划 分成各种核算中心、责任中心。这些中心要形成一个网络，它们的自 主权可大可小，与主管部门的关系可近可疏，一切视情况和需要而定。 伊布斯报告实上主张政策与执行职能的分离，其影响无疑是长远的。据学者估计，如全面贯彻，95%勺现有公务员将到独立半独立的中心去 工作，传统意义上的文官各部加起来仅20000人。这些人是精英人物,主要负责政策谙询，拟定选择方案，监督和协调。四、对高级文官的政治

15、控制文官与政务官理论上的工作关系是：政务官决定政策，文官起决策咨 询作用并负责既定政策的执行。但实际上两者之间的关系远非如此简 单。高级文官既可以影响、诱导政务官，使其做出合乎他们意愿的决 策，又可以在执行中用推诱、拖延等手段，不执行不合乎自己意愿的 政策，由是产生了与政务官的摩擦。这种摩擦各国都有，英国更为突 出。撒切尔对高级文官增强政治控制具体措施如下：.强调文官结构开放性，吸收社会上的专家、企业家、经理人员到高 级文官中来，打破文官内部对高级职务的垄断。.打破高级文官对决策咨询的垄断。效仿美国的作法，把政策论证的 很多项目合同出租给私营咨询公司；以多种方式广泛吸收外部专家的意 见，搞信息

16、来源多样化，政策建议来源多样化；聘请特别顾问，明确规 定他们的任务之一是“对高级文官提供的政策建议进行评论，并扩大 可供选择的方案的范围”。.树立文官与政务官关系的新意识。强调政务官增强领导，文官要安 份守己；政务官的责任是指路，文官的义务是沿着所指方向高效率地工 作。.插手高级文官的任命。80年代初期，一批常务次官相继退休，撒切 尔对继任者的任命表现出很大兴趣。在 1983年任命的8名常务次官中, 两人属越级提升并都在撒切尔手下工作过，这引起了撒切尔本人插手 高级文官任命的怀疑和指责。五、行政类文官的层级结构与录用制改革因为裁员、业务出租和分权等原因，低级文官人数稳中趋降，低级职 位上的空缺

17、更是很少，加之低级文官录用已程式化，对它的改革已不 在行政改革中占一席之地。撒切尔政府关注的重点是中高级文官，而 中高级文官录用制改革又与文官内部的层级结构联系在一起。所以有 必要首先介绍一下层级结构。50年代始英国文官分为工业非工业，普通行政人员与专业技术人员几 大类。普通行政人员内部分为行政、执行、文书三大等级，各个等级 又分为不同的职级。这一层级结构在实施近 20年后受到了富尔顿报告 的批评。报告指出这一结构中存有三大障碍：（l）横向障碍一三大等级 之间壁垒森严，不利于优秀人才的成长和使用；（2）纵向障碍一行政人 员与专业技术人员之间横向流动十分困难成“通才专政”，专业技术 人员的作用难

18、以充分发挥。（3）圆形障碍一高层文官形成一个封闭的圈 子，社会上的优秀人才难以进入文官高级职位。富尔顿以后的改革主 要是沿着清除横向障碍和圆形障碍两个方向展开。在清除横向障碍方 面，取消原行政、执行、文书三大等级，建立统一的职级结构。这样， 不论一开始入到哪一级，有能力可逐渐升迁，能力和贡献突出者可越 级提升。在破除圆形障碍方面，建立开放结构，吸引社会优异人才进 入高级文官行列。撒切尔时期对行政类文官层级结构做了进一步调整。从社会上特别是从私营部门吸引优异人才到政府来是撒切尔的一个重 要原则，因而，撒切尔改革的主要内容之一是开放结构的扩大化。1979年，开放结构仅包括最高级1.2.3级，198

19、4年扩大到4一 6级， 1986年又增加了主管级。遗憾的是，开放努力并未取得理想效果。1979年到1984年虽有70多“外来者”被任命到1 一 3级文官职位上, 但1985年1月的资料显示：在任1 一 3级职位的670人当中，仅有13 个属外来者，且多是借调或短期任职。这形成了 “剃头挑子一一头 热”，人才进来也留不住的尴尬局面。其原因是多方面的，如政府雇 员工资低，高级文官权力不如私营部门经理大，公共部门任职的“鱼 缸现象”等等。与开放结构中鼓励横向流动的作法相反，行政职务组改革的方向是鼓 励纵向流动。之所以如此，是因为中级文官职位长期几乎由外来者（主要是大学毕业生）垄断。1986年前，进入

20、中层职位的门槛是行政见习官 （AT - AdministativeTrainee） 。1971 1985 年间进入行政见习官行 列的人中，79漏于外来者，内提者只占21%为了达到外来者与内提 者各居一半的目标，政府采取了以下结构与录用程序的调整：（1）1982年新设了 “高级执行官一发展类（HEOA High-erExeeutiveOffleer一 Development)一级，并取消了行政见习官能力测验分组的办法，以 利于内提者及时升级;(2)1985年实行按年龄晋升的办法，即所有进入 行政见习官行列的人，只要超过 25岁，可以自动上升到HEOD;(3)1986 年执行官可经部门提名，公开竞

21、争，跨过行政见习官阶段直接进入 HEO跛。这些努力的结果与开放结构扩大化一样收效甚微。1982年到1986年，每年由执行官进入HEODS的人都不足十人。1986年新政策 也只提升了 20人，远低于原定目标。六、文官的政治中立问题政治中立是西方文官制度的核心原则和主要特征之一。政治中立首先 表现为外在行为上的中立，即公务员不能参加党派政治活动，如不许 参加支持或反对某一党派的集会游行，不能利用职务之便为某一政党 做竞选宣传或募集竞选经费等等。政治中立更重要的表现为内在思想上的中立，即公务员不能把自己的 党派价值观带到工作中去。具体来说，公务员应 (1)不受个人党派价值 观的影响，向政务官提供公正

22、客观的政策咨询及所有可能的选择方案， 从而让他们能依政府的政治倾向进行选择;(2)按照政府的政策拟出具 体的执行方案，并告诉政务官这些措施可能导致的政治后果。1985年英政府在一份关于公务员义务与责任的备忘录中强调：“公务员首先 和最重要的义务是向部长尽职。当部长决策后，他们应忠诚地、不折 不扣地贯彻执行，不论个人同意与否。”英国学者曾形象地指出，政 治中立要使公务员成为政治“变色龙”，随政府更换而持续改变自己 的颜色。决策本质上是一个多种价值的较量和主导价值的选择过程。因此，公 务员把个人价值观带到决策和政策执行过程中是不可避免的。英国近 代史上文官提供片面信息误导政务官，用官僚主义态度和拖

23、延手段不 执行政务官的决定，因不同意拟议中的政策而把内部讨论情况透露给 新闻界之类事件不胜枚举。英国学者由此得出结论：在激进政治时 代，公务员内在思想上的政治中立实为可望而不可及的空中楼阁。除了内在思想上政治中立的可行性外，其合理性似乎也开始受到怀疑。 很多人指出，强调政治中立会使公务员脱离现实，失去政治敏感性和 响应性(PoHtiealsens让MtyandRespon-siveness)。撒切尔政府的指导思想是通过增强对高级文官的政治控制，寻求政治中立与政治响 应性之间的适当平衡。撒切尔政府的激进派则主张仿效美国作法，把 大多数现有高级文官改为政治任命者。虽类似主张未得实施，但政治 中立原则正在被动摇，官僚政治化已被认为是当代英国行政领域的一 个发展趋势。与政治中立密切相连的是公务员的匿名原则。英国传统上对公务员决 策咨询和政策建议的内容实行保密。公务员不论在某一政策的制定和 执行过程中起什么作用，只有部长要就这一政策本身、执行情况和后 果向议会和公众承担政治责任。近年来，保守党政府推行严格的个人 责任制，开辟了追究公务员个人责任的先例：监察专员(Ombudsman)!以对公务员的任何行为进行调查，高级