交通事故认定书的证明力条款的理解与适用

1、最高院民一庭：交通事故认定书的证明力条款的理解 与适用最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释第27条的 理解与适用最高人民法院民一庭 宋春雨第二十七条【交通事故认定书的证明力】公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，人民法院应确认其相应的证明力，但有相反 证据推翻的除外。【条文主旨】本条是关于交通事故认定书证明力审查的规定。【背景依据】一、起草本条规定的背景情况根据道路交通安全法第七十三条的规定，“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现 场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交 通事故的证据”。因此，在道路交通事故损害赔偿案

2、件的审理中，公安机关交通管理部门制 作的交通事故认定书，是最常见也是最重要的一种证据形式。但交通事故认定书的证据属性 及证明效力，在审判实践中存在争议。在证据属性上，有认为交通事故认定书为鉴定意见、 书证、勘验笔录等争论。也有观点认为，交通事故认定书虽然法律规定是处理交通事故的证 据，但在在道路交通事故损害赔偿案件的审理中，具有权威性、终局性的证明力，人民法院 应当以交通事故认定书作为认定案件事实的依据，而无考虑其他证据的必要。还要观点认为， 交通事故认定书在性质上为书证，而且与其他的书证并无不同，应当根据普通书证的规则进 行证据的审核认定后，确认其证明力。本条司法解释的规定是对上述各种争议的

3、回应。二、起草过程中的意见和建议本条司法解释在征求意见稿中表述为:人民法院应在综合分析交通管理部门依法制作的交通 事故认定书、交通事故现场照片、鉴定结论、勘查笔录、影像数据及其它证据的基础上，根 据机动车交通事故各方当事人的过错及原因力等因素认定各自的损害赔偿责任。有充分证据 足以推翻公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书的，人民法院应确认其证明力。在向 社会公开征求意见的过程中，社会各界从不同的角度提出各种意见和建议。概言之，反对和 质疑的意见主要认为，这条规定尽管具有合理性，但操作性难以把握，特别是推翻事故认定 书可能涉及追究刑事责任问题，容易使问题复杂化。赞成的意见认为，在交通事故的处

4、理中， 交警部门处于第一线，法院审理中系根据交警部门的事故认定书、现场图、现场照片、鉴定 意见、当事人笔录等证据材料还原事故现场，其中交警部门的事故认定书具有高度的证明力， 人民法院不宜轻易推翻；同时，法院应允许交通事故当事方充分行使举证权利，并依据各方 证据情况独立认定事故责任，而不受事故认定书的影响，回归事故认定书的证据属性；仅依 据交通管理部门的证据，不尊重事故真相，就会造成不公平、不公正的案件判决。我们根据各方的意见对本条的内容进行了修改。根据本条规定，公安机关交通管理部门制作 的交通事故认定书在性质上是书证，属于公文书证的一种，人民法院应当根据公文书证的规 则对交通事故认定书进行审查

5、判断，当事人有相反证据足以推翻交通事故认定书的，人民法 院应当对相反的事实予以确认。【条文理解】一、公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书在证据属性上为书证（一）书证的涵义书证是是民事诉讼中十分重要的证据方法和证据类型。在英美法系国家书证又被称为文书 证据，从当事人提供证据的角度出发，书证是指当事人向法院提供的供法官和陪审团获悉案 件事实的文书材料;从法院认定案件事实的角度出发，书证是指法院通过查阅向法院提出的 文书得悉有关事实的证据。1在大陆法系国家和地区，一般认为，书证是以其记载的内容或 者表达的思想来证明案件事实的文书或物件。书证一方面是以书面或者其他物件形式为证据 方法，另一方面是以

6、其记载的内容来证明案件事实。日本民事诉讼法中区分了文书和书证: 文书是指用文字或其他符号来表示某一事实或思想的物件;当文书的内容，即用文字或其他 符号表示的东西成为证据资料时,便称为书证。关于书证的概念，我国学者尽管表述不尽相同，但基本的认识是一致的。有人认为，“书证是 以其内容来证明待证事实的有关情况的文字材料”。2有人认为，“书证是以一定的物质作 为载体，以文字、符号、图形、表格、数据等载体上记载的思想内容来证明案件的真实情况 的物品”。3有人认为，“书证是指用文字、符号、图像或表格表达人的思想、意图并具有 证据特征的证据材料”。4有人认为，“书证是由犯罪嫌疑人、被害人、被告人等在诉讼开

7、始前或者立案后制作形成的，以其文字、符号、图形等所表达的思想和记载的内容来证明案 件真实情况的真实材料”。5有人认为，“书证是指诉讼发生前制作主体以文字、书画等书 面形式所记载的真实思想内容或者其他行为来证明案件真实情况的材料”。6关于书证内涵 的认识，我国学者与其他国家学者的理解基本相同，都认为包含这样几层含义:1、它首先是一 种物件或物品；2、该物件是一定文字、符号、图表等的载体；3、这些文字、符号、图表等 记载或代表一定的内容、含义，而且能证明案件事实。7广义上讲，书证不仅包括打印、书 写于纸张上的文字记录，照片、录音录像资料、记载于计算机磁盘等电子介质上的数据电文 均可以归属于书证的范

8、畴。我国民事诉讼法将照片、录音录像资料等作为视听资料，记载于 电子介质上的数据电文作为电子证据，均为独立的证据类型，因此，书证系从狭义理解，一 般指视听资料和电子数据之外的以其记载的内容来证明案件事实的资料。书证以纸张等物质 载体的形式体现，但文字、图形、符号等所记载的内容是其本质属性。各国民事诉讼法均将书证作为独立的证据形式。在英美法系国家，书证既是当事人向法院提 供的供法官和陪审团获悉案件事实的文书材料，也是是指法院通过查阅当事人通过的文书得 悉有关事实的证据。在英国民事诉讼中，书证除书面形式外，还包括地图、图表、图纸、图 画、照片、唱片、磁带、声迹等，以及收录有关可见图像加以复制的影片、

9、底片、磁带或者 其他装置。美国联邦证据法第1001条也规定，手写、打字、印刷、雕刻、复制、照相、 影片、磁化、机械或电子录音以及其他数据处理方法记录下来的字母、词汇、数据或其他同 类物，都属于书证。在大陆法系国家，书证既是一种证据方法，也是一种证据资料。即在民 事诉讼中，以书面或者其他物件形式为证据方法，以其记载的内容来证明案件事实。图片、 照片、录音磁带、录像带以及电子证据都归属为书证或者准书证。在大陆法系国家，书证是 以其记录的内容和表达的思想证明案件事实的文书或者物件。在德国民事诉讼法上，书证是 对思想的任何书面表达，未用书面文字表现的思想或者无思想内容的书面文字不是文书8。 在这个意义

10、上讲，电子证据也包含在书证之中。日本民事诉讼法中区分了文书和书证:文书 是指用文字或其他符号来表示某一事实或思想的物件;当文书的内容，即用文字或其他符号 表示的东西成为证据资料时，便称为书证。图片、像片、录音磁带、录像带及为表示其他情 报而制成的物件虽然不是文书,但援用民事诉讼法第231条书证的有关规定，称为“准 文书”。日本的司法判例还认为计算机使用的磁盘也属于准文书。9我国民事诉讼法将视听 资料和电子数据规定为独立于书证的证据类型，因此书证在范围上排除了视听资料和电子证 据。在英美法系国家，最佳证据规则是判断书证效力最主要的规则。所谓最佳证据规则是指一项 事实只能用找到的最佳、最有说服力的

11、证据予以证明。10依此规则，书证的原件依其性质 决定了不可能有比它更好的证据，因此为最佳证据，也是第一位的证据。而依证据本身的特 征，有更好的证据即原始证据存在的，该书证为第二位的证据。只有在第一位的证据缺失的 情况下，第二位的证据才能被允许使用。大陆法系国家对于书证的证据效力，可以从形式上 的证据力和实质上的证据力的角度进行认识。形式上的证据力是指书证成立真实，没有被伪 造的情况，即任何书证必须是其制作者真实作成的。实质上的证据力是对书证证明价值的评 价，即书证内容与待证事实的关联程度。形式上证据力涉及书证存在的真伪问题而实质上 的证据力涉及书证内容能否证明待证事实的问题。书证是否具有无实质

12、上的证据力往往由 法院根据经验法则，依自由心证进行判断。大陆法系国家没有从证据资格或者证据能力方面 明确规定最佳证据规则,而是从审查书证的真实性角度出发，要求当事人提供书证时,原则上 应当提交书证原件。但提供复印件并不当然不具有证据资格法官仍然根据当事人提供复印 件的具体情况来评判其证据力的大小。所以在原则上，判断书证的证据力以书证的真实性 为要件，书证的原本具有证据力，而书证的复印件则原则上不具有证据力。所以，在理论上， 应当以提出书证的原本为必要。但在对方自认书证正本的真实性，或者其缮本内容与原本一 致时，实际上亦无须提出书证的原本，只提出其缮本便足，在此场合下，书证的缮本与其原本 具有同

13、等的证据力。11无论英美法系国家的最佳证据规则还是大陆法系国家和地区的原件规则，其目的都在于保障 书证的真实性。在民事诉讼中，书证的真实性包含两层意义：形式真实与实质真实。前者是 指文书记载的陈述内容由其制作者所为，后者是指文书记载的陈述内容对于待证事实具有证 明价值。形式真实与实质真实的划分，对于书证的证据效力也有直接的影响：形式真实即表 明文书本身是真实的、成立的，具有形式上的证据效力；实质真实即形式真实的文书所表达 的内容对待证事实能够起到证明作用，具有实质上的证据效力。书证形式上的证据效力是书 证证据能力的要件，是实质上的证据效力的前提，有形式上的证据效力，才可能有实质上的 证据效力，

14、不具备形式上的证据效力就一定不产生实质上的证据效力。但有形式上的证据效 力，未必一定有实质上的证据效力，当书证记载的内容不真实与待证事实无关联时，就不具 有实质上的证据效力。作为法院认定待证事实根据的书证，必须既有形式上的证据效力又有 实质上的证据效力，是两种证据效力的统一。按照认识规律和证明的自然过程，书证的真实 性判断遵循由形式到实质、由外观到内容的程序思维路径。在判断顺序上，先判断形式真实 性，再判断实质真实性；在判断方法上，先判断书证的外观，再判断书证的内容。外观有瑕 疵的书证，会影响书证的形式真实，侵损书证形式上的证据效力；内容有瑕疵的书证，会影 响书证的实质真实，侵损书证实质上的证

15、据效力。12（二）公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书的证据属性根据道路交通安全法第七十三条的规定，交通事故认定书是公安机关交通管理部门通过 交通事故现场勘查、技术分析和有关检验、鉴定，分析查明交通事故的基本事实、成因和当 事人责任所出具的法律文书。交通事故认定书通过对交通事故现场勘验、检查、调查情况、 有关检验、鉴定以及相关证据的分析判断，查明交通事故的基本事实、成因以及当事人造成 交通事故后果的责任，为人民法院处理交通事故损害赔偿案件，确定当事人的民事责任提供 依据。道路交通安全法将原来的“交通事故责任认定书”中的“责任”二字改为“交 通事故认定书”，取消了可以提请上级公安机关交通管理

16、部门重新认定的救济途径，以此来淡 化交通事故认定的行政行为色彩，突出其证据属性，体现了在道路交通事故处理机制和理念 上的变化，使道路交通事故的处理更加淡化了行政色彩，更多地体现出民事侵权责任的特点， 也结束了交通事故认定书在性质上是具体行政行为还是证据的争论。13尽管交通事故认定书的证据性质经立法明确后已经被多数人接受，但关于交通事故认定书的 证据属性确存在诸多争论。概言之，大致有如下主要观点：1、书证说。主张交通事故认定书应界定为书证，书证的特征是以其文字、符号、图画所表 达的思想内容来证明案件事实。具体来说，从行为性质来看，交通事故的认定属于行政确认， 交通事故认定书属行政确认文书;从文书

17、形式来看，交通事故认定书是由公安机关交通管理 部门作出的，并且加盖了公安机关交通管理部门交通事故处理专用章,这些都符合书证的特 点。142、鉴定结论说。这种观点认为，交通事故认定书的证据属性应当界定为鉴定结论。交通事 故认定书是交通事故处理部门的专业人员，根据交通事故现场的客观情况，运用其具有的交 通安全专门知识，对交通事故的性质及各方责任的大小做出的分析判断，完全符合鉴定结论 的特点。15它解决的是交通事故案件发生的原因、各方当事人的责任大小等各种专门性问 题，需要借助交通警察的专门知识和技能，因此它起着鉴定结论的作用。16由于交通事故现 场是事后进行勘查的，对交通事故形成原因的分析，事故责

18、任的判断，需要由有丰富实践经验 的专业人员作出。公安部交通事故处理工作规范第62条中明确规定，“各级公安机关 交通管理部门应当成立由具有交通事故处理高级资格的交通警察组成的交通事故处理专家 小组,负责交通事故认定的审核、复核工作。”这意味着交通事故的认定，应由具有交通事故 处理高级资格的交警组成的交通事故处理专家小组审核、复核，显然这是对交通事故认定者 的资格要求。17此外，将交通事故认定书界定为鉴定结论有利于对交通肇事案件的准确处 理。检察机关、审判机关一旦在办案过程中发现交通事故认定书有明显错误时可以委托其 它鉴定机构进行复核认定。人民法院还可以根据现场勘验、检查情况以及庭审情况作出对交

19、通事故认定书是否采信的决定。3、勘验笔录说。这种观点认为，交通事故认定书的证据属性并非诉讼证据中的鉴定结论和 书证,而是勘验笔录。勘验笔录是指交通事故处理人员对交通事故现场、车辆、人员等进行 勘验或检查后，对勘验过程、勘验方法、勘验结果或检查结果作的文字记录。而交通事故认 定书是公安机关交通管理部门通过对现场的勘查、技术分析和有关检验、鉴定所出具的法律 文书，属于法定笔录之列。从道路交通安全法第73条也可以看出，交通事故认定书实际上是包括了现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定等，因此，认为交通事故认定书就是一种勘验笔录。18 上述观点从不同角度对交通事故认定书的证据属性进行论证，也相应地受到批

20、评。反对书证 说的观点认为：其一交通事故认定书不符合书证形成的时间要求。书证通常伴随着案件的发 生、发展而产生,是案件发生、发展过程中留下来的客观痕迹。不管什么形式的书证，都具有 形成时间上的特征。交通事故认定书是在案件发生、当事人的权利义务基本确定的情况下, 由交通管理部门根据交通事故的现场调查，而形成的文书，其形成相对于案件本身而言具有 滞后性，不符合书证形成的时间特征。其二，交通事故认定书不符合书证形成的过程要求。报 道性书证伴随着案件的发生与发展，较为客观地记录案件的发展过程;处分性书证既是一种 证据，也是当事人行使处分权的形式，当事人以之创设民事权利义务。交通事故认定书首先表 现为交

21、通管理机关的案件认识活动，不仅包含证据调查、证据分析活动,而且包括推理过程和 认识过程。其三，交通事故认定书不符合书证的使用要求。根据民事诉讼法的规定，书证必须 经过质证才能作为认定案件事实的依据。当事人可以对证据发表意见但当事人的意见对于 裁判者的证据评价具有非约束性。而对于交通事故认定书，当事人不仅可以提出异议、拒绝 在其上签字，而且直接影响纠纷解决机关对交通事故的处理。其四，交通事故认定书不符合书 证的救济特点。书证一旦形成,其在纠纷解决中就成为裁决者评价的对象，纠纷裁决者在对其 评价的基础上只能作出采信与否、证明力大小的判断但纠纷裁决者不能更改书证自身的内 容。交通事故认定书的救济途径

22、是向上一级公安机关交通管理部门申请复核。上一级交通管 理机关虽不能直接更改交通事故认定书，但可以责令原办案单位重新调查、认定。19反对鉴 定结论说的观点认为：其一，交通事故认定书的制作主体不符合鉴定要求。根据全国人大 常委会关于司法鉴定管理问题的决定，我国的司法鉴定采取鉴定人登记制度和鉴定人名册 制度，鉴定人必须在鉴定管理机关登记，并在鉴定人名册上公告。鉴定人虽然必须在一个鉴定 机构从事活动，但法人和单位不能成为鉴定人。交通事故认定书的制作主体是单位，是交通管 理机关。尽管交通管理机关处理交通事故必须有两名以上的警察参加，但警察参与交通事故 处理是一种职务行为，而不是个人行为。同时这些警察也不

23、一定具备申请鉴定人资格的技术 条件，更没有经过严格的登记审查和公告程序。其二，交通事故认定书产生的依据不符合鉴定 结论的要求。鉴定人和鉴定结论作为纠纷解决的重要证据进入纠纷解决过程依赖当事人或 者纠纷解决者的委托。制作交通事故认定书的依据是法律赋予交通管理机关的行政权力处 理交通事故既是交通管理机关的法定权力，也是其不可推卸的责任。其三，交通事故认定书的 制作主体与纠纷解决者的关系不符合鉴定结论的特点。鉴定人是纠纷解决者之外的人属于 诉讼参与人的范畴。而交通管理机关既是交通事故认定书的制作主体，也是交通事故的解决 者。其四，对交通事故认定书的救济方式不符合鉴定结论的特点。对交通事故认定书的救济

24、 是当事人申请上一级交通管理机关复核，当事人对鉴定结论虽然可以提出异议，但该异议一 般不影响人民法院对鉴定结论的认定,只有在特定的情况下，才可以申请重新鉴定或补充鉴 定。20反对勘验笔录说的观点认为，交通事故认定书实际上除了具有现场勘验、检查、调 查情况和有关的检验、鉴定结论，还包含办案人员分析事故成因和确定当事人责任这样一个 带有办案人员主观意志的过程。“现场勘验”是制作“交通事故认定书”的根据之一，它与 勘验笔录具有根本的区别。所以，交通事故认定书不宜认定为勘验笔录。在提出反对观点的基础上，有人认为，交通事故认定书属于司法认知的范畴。21也有人认 为，交通事故认定书不符合证据的本质属性，而

25、是一种准备性、部分性行政行为。22我们认为，交通事故认定书在民事诉讼中的性质是证据，其证据属性应为书证。其一，交通 事故认定书在性质上属于证据，这一点在道路交通安全法中已有明确规定，由此终结其 性质上究竟系证据还是行政行为的争论，已如前述。而司法认知是民事诉讼中的一种证明方 法，是指“于法院已显著之事实或法院职务上已知之事实”。所谓“事实于法院已显著，即 指事实为社会上一般人所周知，法院亦应知悉者而言”，“所谓事实为法院职务上所已知， 指该项事实原系法官基于其职务所为，或于其职务上所观察而知悉之事而言”。23将公安 机关交通管理部门制作的交通事故认定书理解为司法认知，显然是对司法认知的一种误解

26、。 其二，交通事故认定书在民事诉讼中，不具有鉴定结论或者勘验笔录的属性。根据民事诉 讼法第七十二条的规定，民事诉讼中的鉴定结论均为人民法院委托具有相应鉴定资格的鉴 定人出具的专业性意见。交通事故认定书是公安机关交通管理部门在民事诉讼之外，通过交 通事故现场勘查、技术分析和有关检验、鉴定，分析查明交通事故的基本事实、成因和当事 人责任所出具的法律文书，没有人民法院司法权的介入，不符合民事诉讼鉴定结论的基本要 求。勘验笔录一般与物证相关联，是对物证本身或者现场或痕迹勘查检验所形成的记录，而 交通事故认定书是在现场勘验、技术分析和检验、鉴定基础上所形成的综合意见，与勘验笔 录有着明显差别。其三，书证

27、是以其记载的内容证明案件事实的物品或材料，以其记载的内 容发挥证明作用是书证的本质特征。所谓书证的形成时间、形成过程要求，并非书证与非书 证的本质区别。交通事故认定书在民事诉讼中，是以其记载的内容证明案件事实的，符合书 证的特点，尽管其内容既有现场的客观描述也有分析判断和意见，但书证本身并不排斥意见 性的内容，如多数人在诉讼外自行委托有关机构或人员出具的审计意见，在民事诉讼中即作 为书证对待。实践中，也有人认为交通事故认定书是交通警察对交通事故现场观察所得应 看作是公安机关交通管理部门向法院、向当事人方出具的一份证明，是交通事故办案人员根 据自己的调查,就感知的案件情况所做的一种陈述，性质上相

28、当于书面证人证言。24但我国 的民事诉讼中，证人只能是事实证人，不允许意见证言存在，这一点与交通事故认定书具有 主观性意见的内容明显不符。而且书面证言在性质上也应当归属为书证，不能适用证人证言 的言词规则，而应当适用书证规则确认其证据能力和证明力。因此，交通事故认定书在证据 属性上应当为书证，这种认识符合书证的特征和交通事故认定书的特点。二、对公安交通管理部门制作的交通事故认定书的审查民事诉讼法第六十六条规定，“证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证”。最 高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定第四十七条规定，“证据应当在法庭上出示，由 当事人质证。未经质证的证据，不能作为认定案件事实的依据”

29、。公安交通管理部门制作的 交通事故认定书作为书证，同样应当经过质证的过程才能发挥事实证明的功能。人民法院对 于交通事故认定书，应当根据书证规则进行审查后，确认其证据能力和证明力。在书证的分类中，交通事故认定书属于公文书证。无论英美法系国家还是大陆法系国家，公 文书证和私文书证都是书证最重要的分类。公文书证是具有公共信用的公共管理机关在其权 限范围内，依照法定程序所做成的文书。私文书证是指公文书证之外的文书证据。公文书证 应当符合如下条件:其一、公文书证的制作主体是具有公共信用的公共管理机关，既包括具 有国家管理职能的各种机关如立法机关、党政机关、司法机关和军事机关，以及经这些机关 授权实施部分

30、管理行为的相应部门，如经卫生行政机关授权管理本辖区范围内卫生防疫工作 的各级卫生防疫站、经建设行政机关授权管理本辖区范围内房屋产权工作的房管所，也包括 被国家赋予部分公共事务管理职能的组织如工会、妇联、共青团等。这些制作主体所具有的 共同特点是依法设置，获得了相应的法律授权，其存在和行使管理职能具有合法性，而且所 从事的是社会的公共事务，都是履行国家事务的部分管理职能，其行为具有公务性，具有较 高的权威性和社会公信度。其二、公文书证应当是依法制作的公文书。所谓依法制作，一方 面是指依照法定职权制作，“由依照有关法律、法规和法令等所授权而享有相应职能、职责 的机关或其他单位作出”25；另一方面是

31、指依照法定程序和方式制作，“是法定工作人员在 其职权范围内按照法定程序或方式作成”26。法律、法规对公文书的制作形式有特殊规定或 要求的，还应遵守相应的规定或要求。公安交通管理部门根据道路交通安全法的规定， 负有道路交通安全管理的法定职责，其根据法律的授权制作的交通事故认定书属于公文书 证。公文书证与私文书证分类的意义在于二者适用的真实性和证明力的规则不同。其一，而对于 私文书证而言，援引私文书证的当事人应当对私文书证的形式真实和内容真实承担举证责 任。在私文书证的形式真实已经得到确认的情况下，对方当事人对于私文书证的内容提出异 议的，援引私文书证的当事人仍然应当对私文书证所记载的内容的真实性

32、负担证明责任。而 对于公文书证而言，各国普遍采用了公文书实质真实的法律推定这种立法技巧，以减轻援引 公文书一方当事人的举证责任。大陆法系德国、日本等国家的民事诉讼法中均设有公文书真 实性的推定，即从文书的形式和内容上可以看出该文书确系国家公务人员在其职务范围内所 作的公文书时，立法者命令法官推定公文书的内容是真实的。公文书实质真实的推定，性质 上属于法律推定，即立法者对于法官的命令，援引公文书的一方当事人实际上因此而免除了 举证责任。27赋予公文书证推定真实的效力，主要是由于：首先公文书是公共管理机关行 使公权力而形成的文书证据，一般要遵守一定的程序，特别是一些生效性公文书，需要按照严 格的程序才能够制作形成。由于有规范的程序保障，制作的公文书证一般真实可信，和私文书 证相比较，显然具有较强的证明力;其次，一般而言，公文书往往有法律的特别保障，如刑法 中关于伪造文书罪的规定，这里就是对伪造公文书造成严重后果的，给予刑事制裁。由于法律