柏林州立银行丑闻及其教训

1、标题：柏林州立银行丑闻及其给我们的教训网址： HYPERLINK http:/www.humboldt-forum-recht.de/deutsch/7-2005/beitrag.html http:/www.humboldt-forum-recht.de/deutsch/7-2005/beitrag.html可能的意义：公法法人的破产能力问题；委托代理问题；国有企业管理及改革问题；国家对于公有企业的担保责任问题；HFR 2005, Beitrag 7, Seite 1Prof. Dr. Hans-Peter SchwintowskiBerliner Bankenskandal - Ursac

2、hen und was wir daraus lernen knnten I. Die Grenordnungen 1Am 16. April 2002 hat das Berliner Abgeordnetenhaus zugunsten der Bankgesellschaft Berlin (BGB) ein Risikoabschirmungsgesetz beschlossen1. Durch dieses Gesetz werden Risiken, die sich mglicherweise in den nchsten Jahren bei der BGB verwirkli

3、chen, ber den Landeshaushalt in Hhe von 21,6 Milliarden Euro abgeschirmt. Die Bankgesellschaft Berlin gehrt zu mehr als 80 % der Stadt Berlin. Eine Risikoabschirmung in dieser Grenordnung zugunsten einer ffentlichen Bank ist in der Bundesrepublik einmalig - die Grenordnung entspricht etwa zwei Elbe-

4、Flut-Katastrophen. Die Stadt Berlin, die ber einen Jahreshaushalt von etwa 21 Milliarden Euro verfgt, msste ein volles Jahr lang auf smtliche Leistungen aus ihrem Haushalt verzichten, um den durch die BGB aufgehuften Schuldenberg abzutragen. 2Wohlgemerkt - der Schuldenberg droht nur - er ist (noch)

5、keine Realitt. Die 21,6 Milliarden Euro werden auch nicht auf einen Schlag auf die Stadt Berlin zurollen, sondern sich ber einen Zeitraum von 25 bis 30 Jahren verteilen, wodurch sie allerdings nicht weniger werden. In der Gesamtschuldenlast der Stadt Berlin im Jahre 2004 (ca. 52 Milliarden Euro) sin

6、d die aus dem Bankenskandal resultierenden Risiken noch nicht enthalten. Vorsichtige Schtzungen gehen davon aus, dass sich der Schuldenberg Berlins trotz erheblicher Einsparungen bei Personal (500 Mio. Euro jhrlich) und Investitionsausgaben (340 Mio. Euro jhrlich) bis zum Jahre 2007 auf ca. 67 Milli

7、arden Euro erhhen wird2. Diejenigen, die meinen man knnte die Finanzprobleme der Stadt Berlin durch ein geschicktes Krisenmanagement bei der Bankgesellschaft Berlin lsen, irren sich also leider. 3Berlin hat - ganz unabhngig vom Bankenskandal - ein strukturelles Finanzproblem, das mit der jahrzehntel

8、angen Teilung der Stadt zu tun hat und der daraus resultierenden Subventionsmentalitt auf beiden Seiten der Mauer. Diese Mentalitt verhindert bis heute grundlegende Strukturreformen im Bereich der stdtischen Behrden, den Anstalten des ffentlichen Rechts (wie beispielsweise den Universitten) und den

9、ffentlichen Unternehmen. Das Bewusstsein, dass man eine Stadt wie ein Unternehmen fhren muss, dass es auch auf Effizienz und Effektivitt ankommt, ist wenig ausgeprgt. Statt dessen lhmt ein riesiger Personalberhang die Stadt und viele ihrer Institutionen. 4Allein in der renommierten Humboldt-Universi

10、tt zu Berlin werden Jahr fr Jahr (bis mindestens 2012) 15 Mio. Euro in den Personalberhang gesteckt. Dieses Geld, das in berflssige Stellen investiert wird, wird bei der Forschung gespart, wo es dringend ntig wre. Wir verzichten also Jahr fr Jahr allein in der Humboldt-Universitt auf Forschungsinnov

11、ationen in Umfang von etwa 20 Professuren einschlielich der damit verbundenen wissenschaftlichen Mitarbeiterstellen, um mit dem auf diese Weise eingesparten Geld Stellen zu finanzieren, die berflssig sind. HFR 2005, Beitrag 7, Seite 2 Seitenanfang5Die damit verbundenen Nebenwirkungen sind - neben de

12、r finanziellen Enge - von groer Bedeutung. Die Behrden und Organisationen, in denen Menschen arbeiten, die eigentlich nicht gebraucht werden, lhmen sich nach innen selbst. Die Angst den Arbeitsplatz zu verlieren, bestimmt das tgliche Geschehen. Jeder der wirklich effizient und effektiv arbeitet, ist

13、 automatisch Feind, weil er offen legt, dass die Arbeit innerhalb der Behrde sehr viel einfacher, schneller und brgerfreundlicher erledigt werden knnte. berbesetzte Behrdenstrukturen schaffen - das gilt natrlich auch in privaten Unternehmen - eine Mentalitt der Brokratisierung - man schafft Arbeit d

14、urch Brokratie, auch dort, wo dies nicht ntig ist. Gleichzeitig sinken Leistungsbereitschaft und Innovationskraft - die hochqualifizierten Mitarbeiter/innen wandern dorthin ab, wo man Kompetenz, Innovationskraft und Leistungsbereitschaft schtzt. In den Amtsstuben verbleiben dann diejenigen, fr die d

15、ie bloe Anwesenheit am Arbeitsplatz bereits hinreichende Legitimation fr ihre Entlohnung ist. Das Allerschlimmste an diesem sich selbst lhmenden Kreislauf ist, dass diejenigen, die in diesem Kreislauf gefangen sind, nicht einmal die Chance bekommen, ihr eigenes Leben umzusteuern, neu zu orientieren

16、und Fhigkeiten in sich selbst zu aktivieren, die das Leben wieder lebenswert machen, weil man erkennt, dass man tatschlich gebraucht wird. 6Warum es in Berlin - aber auch anderswo - so schwer ist aus diesen schlichten Wahrheiten praktische Politik zu machen, ist nicht leicht zu erklren. Vielfach wir

17、d das Aufrechterhalten von berkapazitten als soziale Wohltat verkauft, obwohl jeder wei, dass als Folge dieser Wohltaten viele wirklich wichtige, in die Zukunft weisende Projekte nicht finanziert werden knnen und die Probleme derer, denen die Wohltaten kurzfristig zugute kommen, langfristig trotzdem

18、 nicht gelst sind. 7Was hat dies alles mit dem Bankenskandal in Berlin zu tun? Auf den ersten Blick wenig - auf den zweiten aber viel. Natrlich sind die strukturellen Probleme der Stadt Berlin nicht identisch mit den strukturellen Problemen der Bankgesellschaft Berlin. Aber - und das ist der zweite

19、Blick - die Bankgesellschaft war und ist als ffentliche Bank des Landes Berlin eng mit der Berliner Politik verbunden. Viele bekannte Politiker der Stadt waren in mageblicher Position in der Bankgesellschaft ttig. Nur so drfte man erklren knnen, warum die Bankgesellschaft bereit war, so viele Schrot

20、timmobilien der Stadt Berlin in ihre Immobilienfonds zu bernehmen. Nur so wird man aber auch erklren knnen, wieso die Bankgesellschaft Berlin ber einen langen Zeitraum berhaupt Geschfte gemacht hat, von denen Insider bereits im Jahre 1995 sagten, dass sie notwendigerweise in den Ruin fhren mssen. Un

21、d damit wren wir bei den Ursachen fr das ganze Desaster. HFR 2005, Beitrag 7, Seite 3 Seitenanfang II. Die Ursachen 8Die Geschichte beginnt am 01. Januar 1994. An diesem Tag hat das Land Berlin seine Bankenbeteiligungen an der Berliner Bank AG, der Berliner Hypotheken- und Pfandbriefbank AG sowie de

22、r Landesbank Berlin, Anstalt des ffentlichen Rechts (LBB), unter dem Dach der neugeschaffenen Bankgesellschaft Berlin AG (BGB) zusammengefhrt. Erstmals in der Konzernrechtsgeschichte wurde damit eine Anstalt des ffentlichen Rechts (LBB) den Weisungen einer juristischen Person des Privatrechts unterw

23、orfen und so in ein hybrides Konzerngebilde eingefgt3. Das wesentliche Ziel dieser Holding-Konstruktion drfte, so mutmat Thorsten Fett in seiner Dissertation, die Privatisierung des Anstaltsvermgens sein. Die angespannte Haushaltslage zwinge die ffentlichen Hnde immer mehr ihr Tafelsilber zu veruern

24、. 9Welche desastrsen Folgen diese katastrophale Fehleinschtzung gerade einmal sieben Jahre spter haben sollte, war am 01. Januar 1994 sicher kaum vorherzusehen. Eines aber htte man von Anfang an erkennen knnen und mssen. Durch die Integration der Landesbank Berlin, Anstalt ffentlichen Rechts (LBB),

25、war eine Bank im Konzernverbund, fr deren Verbindlichkeiten das Land Berlin als Gewhrtrger uneingeschrnkt haftete ( 5 Landesbankgesetz). Damit wurde geradezu ein Anreiz geschaffen, problematische Geschfte ber die LBB abzuwickeln, weil man sich bei diesen Geschften immer auf die Gewhrtrgerhaftung des

26、 Landes Berlins berufen konnte. Umgekehrt konnte die LBB zugunsten des Gesamtkonzerns am internationalen Kapitalmarkt (z. B. in Irland) Kredit in geradezu unbegrenzter Hhe zu besten Konditionen aufnehmen, weil sie als Landesbank Berlin durch Berlin abgesichert war und folglich weltweit AAA-geratet w

27、ar. 10Diese aus der Natur der Gewhrtrgerhaftung resultierenden Anreize sollten letztlich die entscheidende Ursache fr den Berliner Bankenskandal werden. Die LBB beschaffte ber Jahre hinweg Kapital zur Ausfinanzierung der Konzerntchter und bernahm - weitgehend durch harte Patronatserklrungen - letztl

28、ich das gesamte Konzernverlustrisiko. Im Ergebnis bedeutete dies, dass der Berliner Steuerzahler fr die Verluste im Gesamtkonzern der Berliner Bankgesellschaft einstand. Abgesichert wurde dies schlielich durch das Gesetz ber die Konkursunfhigkeit juristischer Personen des ffentlichen Rechts des Land

29、es Berlin4. Dieses Gesetz beruht auf der Annahme, dass ein ffentliches Unternehmen, fr das das Land eine Gewhrtrgerhaftung bernommen hat, seinem Wesen nach nicht konkursfhig ist. Im Ergebnis wurde durch dieses Gesetz das letzte Schlupfloch, um aus der Gewhrtrgerhaftung noch herauszukommen, geschloss

30、en. Eines stand jetzt fest: Egal wie viele Schulden man bei der LBB machte - eine Insolvenz drohte in keinem Falle. Die Brger von Berlin standen vielmehr als Gewhrtrger fr die Schulden des gesamten Konzerns zur Verfgung. 11Es ist wichtig sich klarzumachen, dass in diesen zwei Bausteinen, der Gewhrtr

31、gerhaftung einerseits und der Insolvenzunfhigkeit andererseits, die entscheidenden Ursachen fr den Berliner Bankenskandal liegen. Htte es diese Mglichkeit der unbegrenzten Schuldenbernahme des Gesamtkonzerns durch die LBB nicht gegeben, so wre das Gesamtunternehmen sehr viel frher in die Nhe der dro

32、henden Insolvenz gerckt und sehr viel frher saniert worden. Mglicherweise htte man aber die Immobilienfondsgeschfte, die das Desaster herbeigefhrt haben, gar nicht erst gemacht, weil man das Kreditvolumen fr Fonds dieser Art am internationalen Kapitalmarkt ohne Gewhrtrgerhaftung und damit eine AAA-B

33、ewertung gar nicht bekommen htte. 12Die eigentliche Ursache des Berliner Bankenskandals liegt also in einem Fehler im Rechtssystem. Landesbanken, die im Eigentum der ffentlichen Hand stehen, bentigen, wie jede andere Bank auch ein angemessenes Eigenkapital. Sie bentigen aber keine der Hhe nach vllig

34、 unbeschrnkte Gewhrtrgerhaftung des Landes. Im Gegenteil: eine solche unbeschrnkte Gewhrtrgerhaftung des Landes schafft automatisch Anreize dafr, geschftliche Risiken einzugehen, die besser nicht eingegangen werden und die man unter marktblichem Wettbewerbsdruck auch nicht eingehen knnte. Dieser Web

35、fehler des Deutschen Rechts ist von der Europischen Kommission seit langem erkannt und wird von ihr im Rahmen der Beihilferegeln des EG-Vertrages seit langem kritisiert. Inzwischen ist man dabei, das Gewhrtrgerhaftungssystem fr die ffentlichen Banken in der Republik (dazu gehren auch die Sparkassen)

36、 zu reformieren, nicht um diesen Banken das erforderliche Eigenkapital zu nehmen, sondern umgekehrt, um sie im Wettbewerb mit anderen Banken gleichzustellen. Zugleich wird auf diese Weise das Risiko der unbegrenzten Haftung zu Lasten der Brger des Landes beseitigt. HFR 2005, Beitrag 7, Seite 4 Seite

37、nanfang III. Die Geschfte 13In der ffentlichkeit werden gewhnlich die Geschfte, die spter von den Tochtergesellschaften der LBB gemacht wurden, als die eigentlichen Ursachen des Berliner Bankenskandals dargestellt. Natrlich ist es richtig, dass es den gesamten Skandal ohne diese Geschfte nicht gegeb

38、en htte. Aber - und das ist, wenn man ber die Fehler nachdenkt, die man in der Zukunft vermeiden sollte, wichtig - die eigentliche Ursache sind eben nicht die Geschfte, sondern die ihnen zugrunde liegende Gewhrtrgerhaftung. Die Geschfte wurden erst mglich, weil es die Gewhrtrgerhaftung gab. Alle Bet

39、eiligten konnten sich zurcklehnen und sagen, dass die mit den Immobiliengeschften verbundenen Risiken letztlich ja vom Land Berlin aufgefangen werden. Was genau hat man getan? 14Die Bankgesellschaft Berlin AG hat im Wesentlichen in den 90er Jahren ber die Immobilientchter der Gruppe in groem Umfang

40、Anteile an geschlossenen Immobilienfonds (LBB-Fonds) verkauft. Es sollen etwa 70.000 Anleger gezeichnet haben, darunter groe professionelle Investoren, wie Versicherungsgesellschaften und kleine, wie etwa Politiker, Knstler, rzte, Rechtsanwlte oder Hochschullehrer. Die Fonds der LBB-Linie zeichneten

41、 sich durch zwei besondere Merkmale aus. Zum einen durch die Sicherheit der Ertrge fr den Anleger und zum anderen durch die steuerlichen Verlustzuweisungen in den ersten Jahren. Die Sicherheit der Ertrge ergibt sich im Wesentlichen aus 25- bis 30-jhrigen Mietgarantien, aus Generalmietvertrgen zuguns

42、ten der Fonds sowie aus einem Andienungsrecht, das es dem Anleger erlaubt, seinen Anteil kurz vor Ablauf der Garantiezeit zum Nominalwert zurckzugeben. Durch die abgegebenen Garantien sind die Fonds fast als Garantiefond zu bezeichnen, dem Anleger verblieb nur ein geringes Restrisiko. Neben die 25-b

43、is 30-jhrige Mietgarantie (die Mieten wurden auf hohem Niveau garantiert: Stand 1998 bis 2000) trat in vielen Fllen eine 10-jhrige Mindestverzinsung in Hhe von 7 bis 7,5 % bezogen auf das angelegte Kapital. 15Noch besser wurden Kapitalanleger selten bedient. Die Rckzahlung des angelegten Kapitals is

44、t durch das Andienungsrecht am Ende der Laufzeit gesichert - selbst wenn die Immobilien in den Fonds bis dahin ihren Wert vollstndig verloren haben, bekommt der Anleger sein Kapital zurck. Whrend der Laufzeit der Kapitalanlage (25 bis 30 Jahre) wird das Kapital in den ersten 10 Jahren mit 7 bis 7,5

45、% verzinst, danach werden Mieteinnahmen auf dem Niveau der Jahre 1998 bis 2000 garantiert. Genau gesehen handelte es sich bei diesen Papieren um Anleihen mit einem Garantiezinssatz auf sehr hohem Niveau, verbunden mit hohen Verlustzuweisungen in den ersten Jahren und darauf resultierenden Steuereins

46、parungen entsprechend des persnlichen Steuersatzes des Zeichners. 16Es ist klar, dass es nicht gerade schwierig war, die LBB-Fonds am Kapitalmarkt zu platzieren. Im Gegenteil, die Fondanteile wurden den Mitarbeitern der Bank geradezu aus den Hnden gerissen. Die Mitarbeiter/innen waren ihrerseits beg

47、eistert, denn fr den Verkauf der Fondanteile gab es natrlich Provisionen. Umgekehrt war es nun ein Leichtes in diese Fonds Schrottimmobilien zu verschieben. Der Anleger musste bei Erwerb des Fondanteils ja nicht mehr darauf achten, ob die Immobilien im Fond werthaltig waren oder nicht. Er hatte geng

48、end Garantien und er wusste, dass das Land Berlin mit der Gewhrtrgerhaftung hinter all den Fondsrisiken stand. 17Kein Wunder, dass die Geschfte der Bankgesellschaft Berlin nach auen hin ganz hervorragend liefen. Es wurde ein LBB-Fonds nach dem anderen aufgelegt und kurz nach der Platzierung waren di

49、e Anteile auch schon verkauft. Das Volumen reichte nie. Es musste immer an die besonders guten Kunden zugeteilt werden. Umgekehrt hatten alle anderen Fondanbieter grte Schwierigkeiten ihre Anteile auf dem Markt zu platzieren, weil sie mit dem LBB-Fonds nicht mithalten konnten. Groe Bautrger, auch au

50、s der Stadt Berlin, berichten, dass es in jener Zeit praktisch nicht mehr mglich war, Bauvorhaben mit Hilfe von Immobilienfonds zu finanzieren, weil man diese in Konkurenz zu den LBB-Fonds einfach nicht verkaufen konnte. 18Eines msste den Vorstnden und Aufsichtsrten der Bankgesellschaft ebenso wie d

51、en Wirtschaftsprfern, den Kontrolleuren in der Bundesanstalt fr Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) in jener Zeit aber doch aufgefallen sein: Obwohl die Geschfte der Bankgesellschaft Berlin durch das extrem starke Aufblhen der Immobilienfonds immer schneller und immer grer wuchsen, machte keiner d

52、er am Markt ttigen Wettbewerber - also vor allem die anderen Banken - das Modell der Bankgesellschaft Berlin nach. Das ist im Wettbewerb ungewhnlich, denn ein erfolgreiches Geschftsmodell wird im Normalfall sofort kopiert und nachgeahmt, um dem erfolgreichen Innovator Marktanteile abzunehmen. Woran

53、lag es, dass keine andere Bank in Deutschland vergleichbare Fonds auflegte, whrend doch die BGB Jahr fr Jahr exponentielles Wachstum verknden konnte?HFR 2005, Beitrag 7, Seite 5 Seitenanfang IV. Die Verluste 19Die Antwort ist einfach. Die Wettbewerber der BGB haben die Geschftsidee der LBB-Fonds des

54、halb nicht nachgeahmt, weil sie von Anfang an wussten, dass man damit eine Bruchlandung machen muss. Das hat auch der Wirtschaftsprfer Achim Walther bereits im Frhsommer 1997 bei einer Sonderprfung der BGB attestiert. Der Walther-Bericht vom 24.07.1997 kommt zu dem Ergebnis, dass die LBB-Fonds erheb

55、liche steuerliche Risiken enthalten. Es knne nicht ausgeschlossen werden, dass die Steuervorteile zu Unrecht erbracht worden sind. Es seien sogar berechtigte Zweifel angebracht, ob berhaupt ein Totalberschuss auf Dauer erreicht werden knne. Es knne eine Insolvenz der LBB als Folge der Fondsgestaltun

56、g nicht ausgeschlossen werden. 20Die Zweifel und berlegungen des Walther-Berichtes wurden von einem Sonderprfbericht nach 44 KWG vom 14.03.2000 angefertigt und von der Wirtschaftsprfungsgesellschaft FASSELT METTE & Partner in vollem Umfang unterstrichen und verstrkt. Damals wurde darauf hingewiesen,

57、 dass Verluste in einem Umfang von 19 Milliarden DM in der Bilanz nicht zutreffend ausgewiesen waren. 21Diese Verluste, die durch das hektische Auflegen weiterer, immer grerer LBB-Fonds (wie in einem Schneeballsystem) zunchst noch kaschiert wurden, fhrten schlielich zum Abschirmungsgesetz vom 16.04.

58、2002. In diesem Gesetz wird der Senat von Berlin ermchtigt, eine Garantie von hchstens 21,6 Milliarden Euro fr vertraglich nher zu bestimmende Risiken aus dem Immobiliendienstleistungsgeschft der Bankgesellschaft Berlin zu bernehmen. Die Laufzeit der Garantie endet sptestens mit Ablauf des Jahres 20

59、32. Die Garantie bezieht sich nicht auf die Risiken, die daraus resultieren, dass nach dem 31.12.2000 Immobilienfonds aufgelegt wurden, und nicht auf Risiken, aus nach dem 31.12.2001 vorgenommenen sonstigen Neugeschften. Schlielich heit es in 1 Abs. 3 des Garantiegesetzes, dass die Garantie von den

60、begnstigten Gesellschaften nur in dem zwingend notwendigen Ausma in Anspruch genommen werden kann. Weiter ist sicherzustellen, dass die Garantie nicht fr Leistungen gilt, die ohne Rechtspflicht (z.B. Versto gegen die guten Sitten oder gegen den Grundsatz von Treu und Glauben) erbracht werden. 22Man