珠海总规专题报告英国a

1、关于城市规划管理问题的Shaila G Bruton译M.s.Bruton 教授 著、校目录1工作程序11.11.21.31.41.5的目标1重要的背景1工作的基础1基本的要求1的结构22规划管理理论23制定政策与进行决策的机构框架33.13.23.3中国. 3英国的经验3中国的解决方法34政策制定的过程34.14.24.3. 3中国英国的经验4中国的解决方法45公众参与55.15.25.3中国. 5英国的经验5中国的解决方法66规划编制与规划管理体系的结合66.16.26.3. 6中国英国的经验6中国的解决方法777结论11.1工作程序的目标应邀参与对1992 版总体规划的修编工作，合作者有

2、：来自中规院、市规划院、。规划局的总规修编工作组，中国环科院、同济大学的及其它外聘对的特别要求是：在如下两个方面借鉴英国的经验对总体规划修编成果的总的建议，并适当地介绍英国处理总规修编问题的技术方法；考虑成功地保障规划方案实施所需的、体制、程序方面划管理问题。，并特别关注中国的规1.2重要的背景注意到总规修编得到了市、省及建设部的重视。中国正在关注为城市规划编制引进适用的新方法。1.3工作的基础的工作基于市1998.9.1，1998.9.1，论的“投资指南”“自然与经济资源地图集”，总规工作组中规院成员所做的背景简介，与建设部城乡规划司司长就规划管理与规划强制执行等问题的讨与的同济大学工作组的

3、一位成员就他在总规修编中对土地使用变化所做分析工作1998.9.8 与规划工作组成员共同进行大范围详细踏勘，详细了解规划效果与问题所在1998.9.9 与规划组并确定对工作的要求，商定工作程序与方法1998.9.9 与规划工作组进行“头脑风暴”式，确定其症结及所需的解决方法。所的主要规划问题，明确1998.9.10/11 与规划工作组实施程序博士和先生详细探讨现行的规划管理体制及其1998.9.13-14 在1998.9.15 与中规院1998.9.21 在规划工作组1998.9.22 与规划工作组规划局及中规院博士会商陪同下，了解的发展情况的社会经济发展及东区进一步陪同下东区海岛于 9.18

4、 所提交的第一次草稿，检讨及修正应做的工作1.4基本的要求在工作期间，通过与工作组进行的一系列反复，认识到：规划工作组正在对所认识到的规划问题进行详细和量化的专题研究，但由于以中文写作，无法阅读。（见下文 2.1）拟提出并用以解决这些问题的可能的新方法应当是切实可行的。1.5的结构要感谢中规院、感谢规划局及规划工作组给予的合作，并耐心细致地对待的提问与想法。希望以下建议能对市总体规划修编有所帮助。当然，应当注意到社会特征尤其传统、文化、政治、经济和行政体制是决定是否采纳某项规划政策时所要考虑的重点，在英国可接受或有效的，则未必。虽然如此，还是希望以下章节的内容可供参考。重要的是，地方规划在进行

5、进一步工作之前，能慎密评估在第一部分里“远期考虑事项”及第二部分里“中国的解决方法”。与此类似，根据规划工作组的要求，在第一部分里介绍了英国的各种方法，在第二部分介绍了英国的实践，这些仅做资料之用。这些绝不应做为适用于中国的指南，除非仔细审察并加以改正。也要感谢中规院的先生，他承担了陪同并为做翻译的重担。2规划管理理论总规修编的专题研究已认识到了的一个问题： 规划编制与规划实施规划管理（DEVELOPMENT CONTROL）是两个操作系统。这种情况在大多数规划体系中普遍存在。而工作组致力于尽可能融合这两个系统。这一点很重要，应在总规修编过程的每一阶段，考虑修编的各个方面时都绷紧这根弦。坚持执

6、行规划管理政策是发展规划（DP）实施机制的一部分。它与正面干预及基础设施投资一起，确保成功实现规划目标的关键。研究表明，规划管理体系的设计应当能够适应未来的不确定性，以确保规划与政策的实施，并能使，发展商与公众获益。在完全的市场经济条件下，为了获得某种程度的确定性，开发商需要通过规划管理减少风险。谈判是这一过程的重要部分，可加快决策的进度。应当使发展商与第了解自已的权利。同时也要使他们了解土地利用方案以及土地使用申请的程序。完全的弹性与完全的确定性都是不可能获得的。要通过表述政策的最佳方法以及从一开始就明确可以作出选择的范围来达到平衡，这样才能清楚未来发展的变数，并对需要采取的行动进行审慎考虑

7、。由以上理论背景可以清楚一点：，基本的决定就是在弹性与确定性之间寻找平衡。同时，为了使修编后的总体规划发挥行政管理作用力，必须建立在管理上与技术上都尽可能简洁、公开、健全的规划管理体系。实际上，在任何一个国家，规划管理体系主要取决于对法律作用与行政管理模式的理解。角色、在这些方面，中国与英国的情况是非常不同的。所以，很难判断英国规划管理体系中的哪些内容可以被接纳，包括那些表面看来很有意义的内容。这就是为什么感到只能构建一个概要的建议框架，英国的具体作法需要进行相当多的修正才能实施。所建议的解决方法中，有一些可能最好是在国家的层次上实施，而不是在市层次上。尽管市不能控制国家层面的事情，但仍最好在

8、这一层面进行的改进工作。如果国家层面没有动作，那么市也可以循同样途径，通过在修编的总规中增加有关政策条款来实施这些解决方案。无论在哪一层次进行，之前都应该与所有有关方面进行全面，从而保证能充分考虑所有相关的或所不了解的体系或层次的修正意见。这份最终 基本结构和内容符合总规修编组有关专题研究在阅读了第一稿后于要求，因此比最初的提纲与标题均有所扩展。现在，这份探讨了专题研究所要求关于英国情况的个方面，概述了全部规划政策的制定过程（不仅是规划管理政策），然而所提建议仍集中于规划管理事务方面。月日的会议要求：一方面要提出普遍意义上的解决对策，而不指定由实施；另一方面对市重新界定机构结构及规划指南的细节

9、提出具体意见。然而仍觉得有必要对在不同层次上实施解决方案的意义进行政体系及其相互关联与成因之前，不可能对重构珠行解释。认为在没有更详细海市的行政体系提出具体建议。也不可能对市的规划指南及其应用给出明确的意见，因为语言方面的使无法准确了解现有规划内容及其细节。总之，据所知，关于总规修编是否以现行方式进行并没有最后的决定。33.1制定政策与进行决策的机构框架中国复杂的行政架构与程序体系造成重复工作，不确定性，不合的规划及缺乏协调。3.2英国的经验英国与地方具体架构与职能很清楚，都是依照批准的 “议会与规章法（Actof Parliament and Regulations）”，以法律形式规定的。有

10、关如何履行其职能的指示由政府的各种文件与指引所规定，这些文件在完稿前其草案已经由有关方面传阅内任一地区的架构与职能在可以估计到的任何情况下都很明晰并相互协调。因此，国一般情况下， 英格兰划分为大城市或其区联合（unitary authorities)及郡议会，其它地区则划为几个地区议会。这些行政区域组成若干个区域组团（英原文）。最小的行政区是教区（parish）或社区议会。在议会里，决策过程是依一定的程序安排的。这种程序经由议员们并批准，而每一位议员是由他所代表的地区的公众投票选出的。所以他们在对某项决定投票时，必须考虑对本地人民最有利的。如果整个议会一起处理每件事情，工作量会太大，所以议员们

11、按其兴趣及所代表的党派分成各个。大部分事务按规定由议会交给作决定，少数不太重要的事情由个别处理。所有或处理的事务都保留着公开的，包括怎样做出的决定，决定的内容及做出决定的原因。议会与的会议通常是公开举行的。所以整个过程是公之于众的。如果认为决策程序未能妥善执行或决策理由不够充分，则可按法律途径向高等上诉。3.3中国的解决方法简化所有层次的架构与行政程序：a.层次尽可能地减到最少：如国家、省、市、区；这意味着要取消个管理区，建立具有编制详细规划与实施规划管理权限的新的地区。每一层次的职能局，委可能减少。的西区下设的各b.c.d.所有层次的提供开放的文件理由。架构与行政程序都应当是清晰的，经过充分

12、和易于理解的。，使所有有关方面可以决策程序的进展情况，并了解决策的e.确保有办法对行政程序的适当与否进行质疑。44.1政策制定的过程中国规划政策与决策的制定过程体系不明确。法律的运用互相，性问题缺乏协调， 地方在确定规划编制程序与内容及规划管理方面存在重复工作，使用者对于系统缺乏了解，缺乏地方责任，在不必要的细节上浪费了太多时间。4.2英国的经验在规划领域里，所有法律、条例及指南均由制定。这些材料广泛覆盖了规划编制的程序、内容以及规划管理的各个方面细节。在全英格兰与威尔士都遵此处理规划管理方面的事务，例如确定发展项目，项目及使用等级等。也建立了一个上诉系统来处理诸如：地方在无法就规划申请做出决

13、定，地方规划部门否决规划申请，或规划条件过于苛刻等情况。在有结构规划的地区，结构规划由郡议会编制，而地区议会则编制地方规划及他们认为必要的其它规划指南与规划要点。在大城市地区或城市绵延地区以及威尔士，有一个联合规划部门为全区编制“ 发展规划”（Unitary Development Plan）。这些单一部门与郡地区议会按地域分组合作，协助告一：.节）的区域编制区域性规划指南的要点大纲。（详细说明见报规划申请一经提出，就会被送往区或联合规划部门，这些部门会根据其内容水、自然保护等相邻部门和有关。根据法律要求，规划部门通常会“遵从发展规划（），除非其它重要研究另有建议”（这类研究仅指那些与土地使用

14、规划有关者）。在此前后或与此同时，还需要提出其它的申请，例如建筑条例认可，保护建筑，或取水等。这一系统的原则是，它必须尽可能直接、开放、清晰，尽可能，但也可依据地方特定情况予以调整。所有参与者都知道他的位置。在每一阶段，只有真正需要参与的才介入，以避免重复工作及浪费，同时又获得所有需得到的意见。4.3中国的解决方法a.在建立一个尽可能简单的规划编制体系国家制定法律、条例、规则，对提出通用性政策指南。省级市编制区域发展及指南，协调具有意义的项目与投资。编制总体规划结构规划以及有关各种程序，开发标准，停车场等等的规则。总体规规结构规划一经批准，理制定详细的操作规划。的是起修订和协调作用，为地区的实

15、施规划管市级还要编制“发展规划”， 依各自规则处理各自规划管理事务。市修编总体规划后，地区依据市级总规修编意见及规则，编制详细规划，处理规划管理方面事务。b.应当尽可能减少开发项目的层次，简化个或层次的登记程序，包括计划委员会立项证。，规划的选址意见，部门的土地使用及规划局的规划与建设c.d.尽可能减少修改既有原则的例外情况，只有在特别情况下有绝对必要时才准许修改。制定进一步规则及相关意见：明确开发的含义(如英国法律)明确阐述所有规划管理结论的理由，例如，按已批准规划做决策，除非其它研究另有建议（如英国法律）。规定对于申请被，有条件的或决策等情况的上诉程序，可向国家级机关机构(以及区域)进行上

16、诉。 这一过程程序要与省市机构分开以确保客观及减少本地背景干扰。 督察员主要依据陈述及现场踏勘做出决定，但在较重要的案例中， 也规定要进行听证及公众。规定在某些情况下督察员应提交，由国家级做出决定（如英国法律）。规定可依照法律途径向高等提出上诉，诸如申请或上诉的过程来依程序进行或决策理由不够充分，或决策是出于对成本或项目价值等非规划考虑，但对于规划裁决不可再行上诉（如英国法律）。详细规定对开发及有关申请方面的上诉的强制执行事宜。对某些等级的开发（主要是小型项目）预先给予整体。若已经过仔细考虑，则这种预先不会导致放松重要的控制，只会让有关腾出时间处理更重要的事情（如“英国一般性开发条例”及“使用

17、等级条例”）。制定“特别开发法令”， 使特定区域的某些开发无需经过通常的规划如英国的“特别开发法令”）。确定有关规划申请行政程序的基本要求途径（例上述条中的()()及条中的()()的建议可在实行。当然，如由国家介绍这些建议，则在在范围内实施则会节省许多时间与费用。若要向国家总规修编中就不必再加以解释。即使国家终于考虑其中的一些内容，也需假以时日，因此若由例如：提出相关建议，以及在总规修编中适当加以考虑应是慎重的，至少可做为临时措施。市对于“一般性开发条例”的规定，将可减少需处理的申请量，留出时间用于强制实施问题。这样要好于对建筑和使用无动于衷，并削弱的规划管理。在总规修编中，不需把所有这些建议

18、完全具体化，但要提出制定有关规定的原则，而在相关文件或下一阶段规划里细节。如果是由而不是国家制定有关规定，那么上述这些建议恰好有利于实施总规修编。例如：上诉可由市或省级的特别督察组进行裁决，这些人不应是的，或似乎与现有机构关系密切。但是如果中国的每一个市都花时间制定自已的基本文件并在不同时间实施，则会费时失事且疏于配合。e.无论如何，若这些建议尚未实行，市应制定并地方行政与技术程序体系，为公众提供公开、明确的信息。其内容应包括：规划的技术标准：诸如停车位的有关规定，道路的宽度， 建筑的标准等。地方行政程序：明确由市到各区各、各做出决策。的职权范围，的组成说明针对不同等级、类别的事项谁清楚地阐明

19、实行这些程序的意向，采取措施确保每个人都能各负其责，使程序得以执行，公众就能信任并支持这系统。f.考虑是否需要适用的规划指引，所有省、市议会都应遵循这些指引。（如英国的规划通令与规划矿业政策指导条例）55.1公众参与中国公众似乎没有正式参与规划内容或规划申请、规划上诉的决策过程。当公众偶然发现规划建议时，往往已是处在较晚的阶段上，而且没有一种机制能让公众想法得到考虑及响应。5.2英国的经验在规划过程的每个阶段都有法定的安排，让任何及公众了解规划的具体内容，让他们提出意见，并且知道最后由决策者所做决定的内容及其理由。在这个意义上，那些依公众利益做决定的决策者以其决策接受公众评判。首先，在的法律制

20、定阶段进行，代表各自党派与选民的国会议员可进行辩论与商讨。拟颁布的指示与指导纲要草案应散发到所有感的机构，无论是地方、私人公司、的政策最终研究机构或个人，并留出提出意见的时间。所有的意见将公开供查阅，因此出台时， 哪些意见被采纳便十分清楚。有些条例规定在规划编制与规划管理过程的哪些阶段必须进行公众。特别是在规划编制的初期，市需提出规划要处理哪些问题以及处理的方式。规划草案将向公众公开，以供提出意见、建议或。所有意见在规划中将得到考虑。在编制结构规划时，提出重要意见的会获邀在公开的规划会上发言，一个听证组（与一位规划督察）会听取这些意见，再连同他们的建议向市议会提交。在地方规划或发展规划中，所有

21、持异议者都出席公众听证会，向一位规划督察申述意见，而规划督查则向市议会针对每项反对意见的处理建议及其理由。由当地人民选作代言人的市议会议员们，则通盘考虑与报告，并做出最后决定，必要时会进行投票表决。在这两个规划层次上，地方议会都需编写一份，说明接受或不接受听证会或督察所提建议的理由。在此过程的任一阶段，包括不赞同督察的理由不够充分时，议会都有可能受到来自高等的法律。在规划管理方面，一旦受理规划申请，地方规划部门必须依法项目所在地区的公众团体或教区组织。这些组织的成员也是由当地人民选出为他们的利益服务的。地方规划部门还要考虑应的通知哪些当地居民，参与规划的与。法律还要求议会保留所有规划申请以供任

22、何人查阅。无论由做决定，即，也议会成员，都必须考虑来自这些的所有意见。如果对地方部门的规划决定上诉到，也同样要通知当地团体和个人，听取他们的意见并加以考虑。根据法律规定，在规划管理的过程中，在任何阶段都可向高等。5.3中国的解决方法a.在规划编制过程中，至少安排一次，最好是两次与公众团体及有关方面进行，在项目决策前提供一个公众的机会。b.c.d.向指定的团体，当地民选村议会及邻居知会规划申请。要求进行规划申请登记，赋予公众对规划与计划进行查阅的权力。在规划申请的上诉程序中，安排公众参与，既可以提允许他们在公众听证会上发言。意见，也可以在较重要的项目里，e.处理规划与规划申请程序的说明，包括公众

23、如何提出意见，由哪一级组织的哪些人做决策以及决策的过程。f.设置即如对发展规划和重要的规划管理做出决策。这个至少应包括当地民选代表正在考虑的作法。这些是由于他们对规划和环境问题感，作为个人而被出来，并代表他们当地的利益。（如英国的法律）66.1规划编制与规划管理体系的结合中国规划编制与规划管理体系缺乏结合6.2英国的经验在实践中，尽管对部门间的商讨与协同工作做出了许多规定，但解决两者结合 依赖于个人意愿。如果同一地方规划部门既编制规划，又决定规划申请，那么在地 之间或之间发生证。如果议会、，形成的可能性就会减少，英国的地方规划及发展规划就是例及们对规划政策及规划建议有较多的认识，那么同批人就更易于对规划范围内的规划申请做出精当的决定。在英国，无论规划编制与决策关系如何，这一过程都受益于有关规划与决策的程序与内容方面的详细规定及指导纲要。所有使用者都明嘹这套