公共行政管理

1、公共行政管理思想 课堂引入 一、1929-1933经济大萧条大萧条下的美国生活：二、20世纪70-80年代滞涨时期 三、2007年次贷危机现形一、1929-1933经济大萧条1930年11月，一些失业者在纽约街头以卖苹果谋生。美国失业者街头求职1932年，20岁的希尔维亚波特从亨特学院毕业。她没能赶上好年景，这一年，每4个美国成年人中，就有一个找不到工作罗斯福新政1933年，新就任美国总统的罗斯福也在思索如何摆脱大萧条。他一改美国政府施政传统，采取了英国经济学家凯恩斯的观点，推行政府干预经济的系列政策，史称“罗斯福新政”。 罗斯福新政很快将美国带出大萧条的泥沼。从1935年开始，美国几乎所有的

2、经济指标都稳步回升，国民生产总值从1933年的742亿美元增至1939年的2049亿美元，失业人数从1700万下降至800万。 二、20世纪70-80年代滞涨时期食品货架空空如也1973年，美国人第一次在和平时期遭遇了物质短缺当时，美国政府为应对食品价格猛涨，曾于6月间不顾一切地实施价格冻结，结果是灾难性的：市场上见不到牛肉的踪影，食品货架上空空如也。 1981年里根总统上台后，开始了颠覆罗斯福的“第二次美国革命”，采纳了减税、减少政府对市场干预、缩减社会福利的经济政策主张。减税自然是有利。但是，在社会福利政策上，里根政府决定“开倒车”。 滞胀时代社会福利难削减 三、2007年次贷危机现形19

3、29-1945年美国失业率失业成为大家的必经之路三、2007年次贷危机现形经济的长期低迷令投资 者痛苦不已历史竟会如此相似 难道美国的经济走到尽头了吗？在19291933年大萧条和上世纪7080年代滞胀时期，针对经济衰退导致的失业问题，罗斯福和里根两位美国总统，选择了两条不同的政策路线，并都成功地度过了经济危机。充分体现了公共行政管理思想对国家经济方面的调节作用。但是，由于采取了几乎截然相反的社会福利政策，民众利益损益分明。奥巴马将如何带领如今且看美国民众走出经济困境？ 一、形成时期威尔逊（左）、古德诺（右）主要代表人物：威尔逊、泰勒、法约尔、 韦伯、怀特伦纳德怀特怀特第一次运用科学的方法对公

4、共行政问题进行了系统的研究，使行政管理学成为一门具有系统化知识体系的学科，并成为政治学的一个重要理论分支行政管理思想主要内容： 行政学的学科性质 行政学的研究对象和目的 行政环境思想 行政组织思想 行政协调思想 人事行政管理思想 行政伦理思想 行政法规思想 行政监督思想威尔逊的行政学研究：1、创立公共行政管理学科的必要性-“我们的政府正如 一个身强力壮的小伙子一样， 其机能已经得到扩 张，其身体 已经长大，但同时却在动作上 变得笨拙了。他的精力和他的 年龄的增长，跟他所具有的生 活技能相比，已经彻底不相适 应。他得到了力量，却没有学 会举止的方法。”2、公共行政管理学的 目标-把行政方法从经验

5、 性实践的混乱和浪费中拯救出 来，并使他们深深根植于稳定 的原理之上3、政治行政二分法-“政 治”在重大而且带有普遍性的 事项方面的国家活动。 行政管理则是国家在个别和 细微事项方面的活动。因 此，政治是政治家的特殊活 动范围，而行政管理则是技 术性职员的事情。4、公共行政管理学研究的基本方法-“拿来主义” ：比较研究的方法，在比较中实现国外行政管理思想的本土化，发展具有美国特色的公共行政管理。政治行政二分法提出的前提和背景：提出前提提出背景行政学独立的思想渊源 a.自由放任主义思潮与国家治理理论 b.“反自由放任主义思潮”与国家行政理论行政学独立的社会历史条件 a.国家治理领域的扩展和社会公

6、共事务发展 b.早期政府治理的模式19世纪中叶以后，自由资本主义国家开始了第二次科技革命，生产技术的巨大变革和生产力的高速发展使政府管理社会的任务变得愈加繁重，政府原来那种消极、被动的管理社会的方式（“自由放任主义思潮”）已经不适应社会发展的需要，掀起“反自由放任主义思潮”，即积极、主动地干预经济生活和处理公共事务的公共行政活动变得越来越高。同时，科学管理运动的兴起也对其产生起到了重要的推动作用。 政治行政二分法“政治行政二分法”尽管在行政学领域广为人知,但不同的学者对这个理论有不同的理解。一般认为是威尔逊首先提出，后经过古德诺的发展。但他们并没有详细的论述过这个理论具体包含的内容，仅仅对这一

7、理论提出了一个供后人研究的假设。严格来说威尔逊，只是提出了政治和行政相分离的看法，并不是这一理论本身。威尔逊提出政治和行政相分离的看法并不是他的创新。他在行政学研究中也承认行政学研究以及政治行政二分法是对当时欧洲学者在这一问题上的一种总结。这一提法出现以后，很多的学者都对这一理论进行了发展。他们的看法和观点同威尔逊和古德洛的分析一起构成了“政治行政二分法理论”体系。“行政二分法”-传统“行政、政治” 的区别马克思主义政治观认为-政治是一种特定社会关系、是一种有规律的社会现象、是经济基础的集中体现、认为政治中核心的问题是国家政权问题。国内“政治”理解为-在一定的经济基础上，人们围绕特定的利益，借

8、助社会公共权利来规定和实现特定权利的一种社会关系。弗兰德古德洛在政治与行政：政府研究-政治是关于国家的大政、方针的制定，是相对于行政而言的政府的一种职能。三权分立中的三权，分别是立法权、行政权和司法权。而我们平时所说的行政，就是指行政权，它主要是指对外的外交和对内的维护国内和平。它反映的是该时期人们并不主张政府干预社会事务，政府职能受到很大限制。政府行政二分法中行政指的是对于政策的一种执行，它主张政府对于社会事务的管理，主张政府干预社会事务，是对于行政权力扩大的积极支持。“政治行政二分法”对中国发展的启示：第一、它适应了西方多党政治的制度，对行政中的技术性问题作了研究，对于我们的政府行政管理工

9、作提供了借鉴。不要以政治行政分离是唯一的真理，把我们的党政分开视同为政治和行政的二分。我们要对我国的政治制度有一个全面的了解，根据我们的具体情况实施改革。（党政分开： 要通过改革,处理好法治和人治的关系,处理好党和 政府的关系）第二、“政治行政二分法”有其合理性的一面，但也有其特殊的社会和政治背景，并不是放之四海而皆准的，我们在进行行政改革时可借鉴，但要结合自己的具体实际来确定自己的改革路线，不能照搬西方的模式，否则，不仅不能提高党的领导能力，还会削弱党对政府的领导，造成社会的动荡和不稳定，这违背了我们改革的初衷。20世纪30年代40年代后期理论研究逐步突破了仅注重经济和效率的局限，开始关注群

10、体和人的作用主要代表人物：古利克、厄威克、福莱特、巴纳德发展时期卢瑟古利克1、对于政府作用的分析2、对行政功能的探讨-古利克认为，我们不应该也不需要把政治同行政严格分开。（古利克的理论思想与威尔逊的“政治行政二分法”相悖）3、一体化行政组织理论-强调建立一个一体化的政治行政组织，还强调要注重机构之间的协调和注重思想协调。4、行政管理七项职能和八项原则的概括-POSDCORB（目标、相符、职责、组织阶层、控制幅度、专业化、协调、明确性等八个原则）20世纪40年代末到70年代公共行政管理进入繁荣时期在这一时期内，行为主义广泛影响到各个学科，公共 行政管理学也出现了理论学派和学科分支。 涌现出众多管

11、理思想家和学派.赫伯特西蒙1 美国政治学家，研究领域涉及认知心理学、计算机科学、公共行政、经济学、管理学和科学哲学多个方向。 公共管理思想住要由四个方面构成： 1.古典行政学批判理论 2.行政学研究方法理论 3.行政决策理论 4.行政组织理论 西蒙倡导并引领了一个新的行政学流派行为主义行政学派或称逻辑实证注意行政学派；是决策理论学派的重要代表人物，也是行政学发展史上一个举足轻重的人物。其主要著作有行政行为行政组织决策过程的研究。C.诺斯科特帕金森 原是英国著名的时评作家，毕业于英国剑桥大学的伊曼纽尔学院，曾在新加坡，马来西亚，哈佛大学伊利诺伊担任教授。1957年，他在马亚西亚一个海滨度假时，悟

12、出了著名的帕金森定律。2 帕金森定律： 工作的膨胀只是为了填满用于完成这一工作的时间。帕金森定律“金字塔上升”现象一个不称职的官员，可能有三条出路：1.申请退职，把位子让给能干的人；（万万走不得的，会丧失许多权力）2.让一位能干的人来协助自己工作；（不能走，那个能干的人会成为自己的对手）3.任用两个水平比自己更低的人当助手。（最适宜）于是，两个平庸的助手分担了他的工作，他自己则高高在上发号施令。两个助手既无能，也就上行下效，再为自己找两个无能的助手。如此类推，就形成了一个机构臃肿、人浮于事、相互扯皮、效率低下的领导体系。1罗伯特达尔 美国著名的政治学家，提出多元民主理论。多元民主理论认为，现代

13、社会是多元的社会，民主政治应该是多元主体通过“多元竞争”（讨价还价），达成“价值趋中”（妥协）的政治。指出了二战前所谓行政管理正统学说的三个问题:1.重新思考建立在政治与行政二分法基础上的规范假设；2.为了理解“整体的人”，从而更现实的说明人在组织中如何行动，应该扩展人类行为动机的概念，超越那种对人狭隘的、技术性的、“理性人”的理解；3.认为更广阔的历史，经济和社会环境是影响行政结果的重要因素。3查尔斯林德布洛姆 4 美国当代著名政治学家和经济学家，美国耶鲁大学经济学和政治学Sterling教授（相当于我国的一级教授），“政策分析”的创始人。其公共行政管理思想主要内容有：1.政府与市场理论2.

14、对传统决策理论的挑战3.渐进决策理论的基本内容4.渐进决策理论的基本特征1.目的或者目标的选择，对为实现目标所采取的行动进行经验分析，两者是互相交织，密不可分的；2.决策者只考虑解决问题的种种科共选择方案的以部分，这些方案同现行政策只有数量或程度上的差异；3.对每一可供选择的方案来说，决策者只能对其可能产生的某些重要后果进行评价；4.决策者面临的问题经常被重新鉴定，渐进主义允许对目的的一手段和手段一目的进行无限的调整，从而是解决问题的正确方法不是唯一的；5.考察一个决策的优劣，并不要求各种各样的分析者一致认为这一决策是否为达成既定目标的最有效的手段，而是看他们是否直截了当地一致同意这一决策；6

15、.渐进决策的形式，从本质上来说是补救性的，它更多的是为了改革当今的具体的社会弊病，而不是为了未来的社会目标。渐进决策理论的基本内容渐进决策理论的基本特征 渐进决策理论核心思想：政策制定不取决于政策制定者的医 院，而是决定于具体事件和环境。5最后的决策是折中的4选择方案的标准是“满足”而不是最佳3行政决策是连续不断的一次次制定和修订的过程2行政决策不能在既定时间内考虑到所有方案及后果1行政决策是渐进的，是通过小的步骤逐步实现其目标1.按部就班原则2.积小变为大变原则3.稳中求变原则五大特征 三大原则1.对人类社会形态划分；2.三大行政模式；3.三种行政模式发张过程；4.五种主要行政生态要素。弗雷

16、德里格斯1.对传统公共行政学效率至上原则批判；2.新公共行政学的效率观3.对传统公共行政学政治行政二分法的批判;4.新的研究方法;5.社会公平价值观与民主行政价值观;7.组织理论。乔治弗雷德里克森1.对政策科学的整体描述；2.政策科学的特征；3.政策科学的研究内容；4.政策科学的方法论；5.逆境中的政策制定；6.宏观政策分析理论。叶海卡德罗尔思想内容公共行政管理思想-转折时期 20世纪八九十年代，全球性的行政改革运动的发展和深化，西方公共行政管理新的特点： 1、工商企业管理的理论、方法和原则 公共行政管理领域 更加强调2、民主政治思潮 公民参与 3、政策科学的理论和方法 成为工业发达国家政府乃

17、至事业团体管理决策的基本方式，被运用代表人物人名思想马克霍哲 绩效与绩效管理，建立公民参与的政府绩效评估系统。 戴维奥斯本 “政府再造大师”，企业家政府精神 戴维罗森布鲁姆 “公共行政乃是运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令，为整个社会或者社会的局部提供所需的管制与服务功能。”-从管理视角、政治视角和法律视角分别对公共行政进行了分析，为我们展现了公共行政研究的全面视角。克里斯托弗胡德 分析了公共管理的多元化发展趋势的必然性，并寻找到了研究公共管理多元化发展的有效途径-文化理论框架。在20世纪接近尾声时， 时代周刊在其封面上提出了这样一个问题？政府死亡了吗？代表思

18、想：企业家政府理论二三一上世纪70年代末80年代初西方国家政府 财政危机、管理危机和信任危机传统官僚制的种种弊端和政府失灵的种种表现集权、内部效率、规制、稳定性等传统官僚制.兴起了一场深刻而广泛的公共行政改革运动即是“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理”运动。以企业为参照模式,借鉴或效仿企业的一些机制重塑行政体制。或者是指在企业家精神引导下,吸收并运用企业运行机制和方法,改造传统公共行政理论和管理体制,使其成为具有创新动力、顾客需求和成本意识的政府。 (政府)掌舵而不划桨; 重妥善授权而非事必躬亲; 注重引入竞争机制; 注重目标使命而非繁文缛节; 重产出而非投入; 具备“顾客意识”;

19、有收益而不浪费; 重预防而不是治疗; 重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式; 重市场机制调节而非仅靠行政指令控制。企业家政府理论十大原则：企业家政府理论优缺点对比优点： 1、克服官僚制组织体制结构僵化、效率低下的弊端以提高行政效率 2、合理利用资源、注重效率 3、大量建立执行机构或半自治性的分散机构,让它们负责公共项目的执行 和公共服务的提供 矛盾与不足：1、清醒地认识到:政府行政部门与私人企业是根本不同的两种组织机构,但是却希望通过同一种管理手段,达到各自不同的目标。这在逻辑上显然行不通。（实践表明：私营企业的管理模式移植到政府当中存在着许多弱点和自相矛盾之处,已经造成难以解决的混乱与

20、冲突。比如,注重目标管理,会忽视过程的重要性;注重市场效力,会难以保障行政的公正性;竞争和调控之间也存在矛盾,等等。）2、新公共管理看到了政府失败的问题,却有意无意地忽略了市场失败。显然,市场发挥作用需要政治、法律等一系列环境和制度的完善,这些条件的缺失会直接造成市场失灵,因此才有政府干预的发生。如今用原本产生问题的“市场”救治“政府”,明显缺乏逻辑前提;即便可以产生作用的话,其作用也极为有限。（实践表明：目前,民营化和签约外包等市场化形式在发展中国家运用时出现的诸如合同难以执行、责任难以追究、公共工程中的贪污腐化等一系列问题,有力地说明了市场的适用性问题。）3、要求政府在管理中把公民当作顾客

21、,以顾客需求为中心, 期望“顾客主权”能形成对公共机构的压力,改变了政府以往虚构的“社会公仆”的角色,达到改善公共服务的目的。但是，“顾客”与“公民”毕竟是分属两个领域内的概念,“公民是社会契约的一部分,顾客是市场契约的一部分。顾客仅仅是公民的一部分。公民位居顾客之上”。模糊这两种角色的根本区别,必定会带来理论上的冲突。总结：公共行政的实践在不同历史发展阶段所遇到的问题各不相同,对理论的要求也不尽相同。新公共管理理论是特定社会和一定理论发展阶段上的产物,它深受当时公共行政所面临的环境和社会需求的影响。由于不同国家和地区公共行政的实践及其理论基础各不相同,新公共管理理论不可能一成不变地应用于不同

22、的国家和地区。对新公共管理理论中存在的这些矛盾的思考有助于我们在借鉴新公共管理模式时对其有更理性的把握。企业家政府理论对我国政府改革的借鉴：（我国目前正处在一个特殊的转轨时期,市场经济的发展要求转变政府职能,建立起一个灵活、高效、廉洁的政府,形成新的管理模式 ）借鉴意义：引入市场竞争机制,提高政府管理的质量和效率。树立“管理就是服务”的新理念,从“管制”、“审批”型行政转变为服务型行政-把企业家精神引入政府管理,树立“顾客至上”的新观念,以顾客为导向,把公众的满意度作为追求目标和评价标准。强化行政成本核算意识,提升政府行政效能。一方面,政府应该精简机构、裁减冗员,反对官僚主义、文牍主义、形式主

23、义,杜绝推诿、扯皮等现象,提高办事效率,降低办事成本;另一方面,政府要通过自身形象的塑造,如遏制奢侈浪费、贪污腐败,廉洁从政,树立起自己作为公共权力机构的公共权威,防止权威的流失,使得政令通畅,令行禁止,提高政府权力运的效能。切实转变政府职能:“掌舵”而不是“划桨”。-目前我国政府的职能“定位”相对模糊,以致越位、错位、缺位现象屡屡发生。政府部门的职责应是掌舵,主要负责决策和宏观政策的制定完善政府社会管理和公共服务职能建设公共服务型政府总结： 在我国的公共部门中引入市场机制,必须对其范围和领域有所控制,从必要的公共服务领域开始,稳妥推进,分段试点,以点带面。政府所承担的公共服务不能一次性卸载,而且还应积极规范完善市场,甚至要适时运用政府干预的力量。 但是，我国行政改革中所提出的服务型政府的概念绝对不能等同于新公共管理模式下的企业型政府。另外,西方各国的改革是在成熟的市场经济体制下进行的,其通过汲取市场力量,运用市场机制,改造政府的举措得到了强有力的制度保障,才能最大限