蒙大《公共政策学》课件04公共政策主体系统1：公共权力

1、2022/8/311主题二 公共决策体制第3讲 公共政策系统第4讲 公共政策主体系统1：公共权力第5讲 公共政策主体系统2：政党第6讲 公共政策主体系统3：社会团体-利益集团第7讲 公共政策主体系统4：公民参与 第8讲 公共政策问题的提出与认定 第9讲 公共政策方案的规划与抉择 第10讲 公共政策执行 第11讲 公共政策评估与监控第12讲 公共政策的稳定、变动与政策周期2022/8/312It is rather for us to be here dedicated to the great task remaining before us that from these honored d

2、ead we take increased devotion to that cause for which they gave the last full measure of devotion that we here highly resolve that these dead shall not have died in vain that this nation, under God, shall have a new birth of freedom and that government of the people, by the people, for the people,

3、shall not perish from the earth. 民族、民权、民生。孙中山枪杆子里出政权；为人民服务毛泽东权为民所用、情为民所系、利为民所谋要切实提高为人民服务的能力和水平，以更好地实现发展依靠人民、发展为了人民、发展成果由人民共享。 胡锦涛政府的一切权力都是人民赋予的，必须对人民负责，为人民谋利益，接受人民监督全心全意为人民服务是政府工作的根本宗旨，必须做到一切源于人民、一切为了人民、一切依靠人民、一切归功于人民。温家宝吾等在此责无旁贷献身于眼前之伟大使命：自光荣的亡者之处吾人肩起其终极之奉献。吾等在此答应亡者之死当非徒然。此国度，于神佑之下，当享有自由之新生；民有、民治、民

4、享之政府当免于凋零。林肯葛底斯堡演说 1863.11.192022/8/313第5讲 公共政策主体系统1- 公共权力2022/8/314本讲安排政策主体系统公共权力及其配置政府权力和政府能力本讲小结2022/8/315政策系统及其工作机制 P240环境公共问题政策制定系统政策目标政策客体政策组织政策资源政策手段政策咨询系统政策监控系统评估和反馈信息收集和传播政策问题政策执行系统政策方案2022/8/316政策主体系统公共政策主体是相对于其客体而言的。公共政策主体就是那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、实施、评估、监控的行为者。P232直接主体即公共政策的法定生产者，也就是那些获得

5、宪法和法律授权，享有公共权威，能够对社会价值进行权威分配，从而主导政策过程的个人、团体或组织。间接主体，即那些虽不拥有合法强制力，但能够通过压力、舆论、私人接触等方式，参与、介入到政策过程中，并产生一定影响力的个人、团体或组织。根据距离“权力”中心的“远近”来判断是“直接主体”还是“间接主体”。2022/8/317公共权力及其配置对概念的理解公共权力的来源：委托-代理公共权力的运行：横向-纵向公共权力的配置：决策体制2022/8/318对概念的理解公共权力对“权力” 的分解权力公共决策权力公共权力的变化趋势政策系统与公共权力2022/8/319权力-公共权力-政府权力-决策权力对“权力”的经典

6、定义：行为者影响其他行为者的能力。公共权力就是基于特定政治共同体成员的同意或授予，为管理、支配、影响和调控该共同体内部的公共事务，而集中起来掌握在法定公共组织手中的一种公共权威力量。P245-246公共权力的中心是国家权力。 P246公共权力分为社会自治性公共权力和政府权力。政府权力是最高形式的公共权力。 P246（公共）决策权力是最高形式的政府权力。2022/8/3110决策权力政府/国家权力-公共决策权力决策权力通常可以理解为在决策过程中根据自己的目的，将个人意志施加于他人意志之上，通过各种途径影响他人行为的能力。 P268-269公共决策权力是指掌握了公共权力的机关或组织将其意志施加于其

7、他个人或组织的意志之上，影响并获得这些个人或组织的服从的权力。在术语的使用上，往往把决策权力和公共决策权力不作区分，视为同一概念。在政策主体系统中，决策权力的基础既来自于正式的职务权力、法定权力，也来自于非正式的人格权威、技术权力，而更多的则是二者的结合。P269决策权力2022/8/3111对权力的分解 权力 国家权力/政府权力公共权力决策权力公共决策权力2022/8/3112公共权力的变化趋势政府职能的二重性决定了公共政策的二重性 P246公共政策是政府推行政治统治的基本工具公共政策是政府实施社会管理的重要手段政府权力：从“专制性权力（despotic power）”向“建制性权力（inf

8、rastructural power）”的转变。 P247政府职能变化的总体趋势是，政治统治职能有不断弱化的趋势，而社会管理职能越来越得到重视和加强。关于政治统治的政策数量相对稳定，而有关社会公共事务管理的政策数量日益增多。2022/8/3113政策系统 与 公共权力权力是决策的基础，决策是权力运行的结果。公共政策过程从本质上说是决策权力的运作过程，也就是政治过程。 P268政策系统的运行就是公共权力的运行，公共政策是公共权力运行的表现（P246）。通过考察公共权力的运行，可以探究“政策系统”这个黑箱的内部状况。决策过程与决策权力的运作过程在时空上具有同步性，在内容上具有同构性，因此决策权力是

9、公共政策系统中的核心要素。P268政策系统的核心是公共权力。 P232，2452022/8/3114公共权力的来源：委托-代理？2022/8/3115政府权力的来源公共权力的中心是国家权力，国家权力的行使过程就是作为国家权力的代理者政府制定和执行公共政策的过程。 P235，P246委托-代理制（principal-agency）：企业发展到一定规模信息不对称所有者限于自己的知识和能力而无法胜任管理工作，就会聘请经理人员来管理企业。公共委托-代理：人民委托政府管理公共事务，提供公共服务和公共产品，治理社会。2022/8/3116公共部门的多重委托-代理关系人民政府行政部门事业单位NGOs企业公共

10、部门2022/8/3117对公共委托-代理的两点说明 *至少存在两个层次的委托代理关系：* 公众将全民所有资产委托给政府进行公共管理；* 政府将大量公共事业管理和公共服务的提供以多种形式委托给社会、企业以及其他组织完成。公众（委托人）利益较为分散，行为能力弱化，而政府在公共项目中占有信息和资源，这造成双方信息的不对称（asymmetric） ：委托人的控制能力被削弱，而政府也会由此缺乏规避错误、提高效率的动力委托人监督代理人的无效2022/8/3118公共决策权力的运行P248 两个维度上的权力运行横向的权力分配与配置立法部门-行政部门-司法部门纵向的权力分配与配置以地域为基础、在各级政府之间

11、进行决策权力分配与配置的不同模式。最主要的模式是单一制和联邦制。政府权力在不同层级上的划分，规定了决策权在地理空间上的分布形态，并影响到公共政策的效力与范围。2022/8/3119中国的国家结构安排从规范的角度看，既有的制度安排下，中央政府和地方政府之间的关系表现为：前者是后者的合法性的绝对来源；但后者也有影响前者的现实渠道。从事实的角度看，中央与地方之间的关系表现为集权和分权的循环。2022/8/3120中央和各级地方政府中华人民共和国中央政府省 政 府自治区政府直辖市政府特别行政区政府地区行政公署地级市政府自治州政府自治县政府县 政 府县级市政府市辖区政府县 政 府市辖区政府镇 政 府乡

12、政 府民族乡政府街道办事处2022/8/3121地方政府的合法性来源全国人大及其常委会国务院所属各工作部门地方各级人大及其常委会地方各级人民政府所属各工作部门2022/8/3122公共决策权力的配置围绕公共权力，各种政策行为者（policy actors）以不同的方式持续不断地互动，并形成了关于决策权力分配的制度、关于决策活动的程序、规则与方式，即公共决策体制（P232，268）决策权力的配置，也就是（最高）决策权力的归属。历史地看，这种归属有六种纯粹的形态：族权、神权、王权、军权、国权、 民权根据最高决策权归属的主体：首长制与委员会制根据最高决策权使用的特点：集权制与分权制2022/8/31

13、23公共决策体制的类型 P274神权制君权制法西斯制军人独裁制原始民主制议会制人民代表大会制2022/8/3124人民代表大会制度下公共决策过程单位系统个人信访新闻媒介党的系统人民代表/政协委员政府系统 社会民众意愿形成提案人大表决直接制定政策公共决策2022/8/3125总统议会制度下公共决策过程所选议员表决通过院外集团总统、州长行政命令社会民众意愿立法系统司法系统行政系统公共决策2022/8/3126联邦委员会制度下的公共决策过程社会民众意愿议员政府渠道联邦议会从议员中选举产生联邦委员会形成决议提交形成最终决策执行议会决策交付讨论表决通过2022/8/3127独裁专制下的公共决策决策现实依

14、据宗教系统政党系统军队系统宗教领袖政党党魁军队首脑独裁统治2022/8/3128小结：政策过程-自下而上？公民和选民利益代表集团各政党候选人的选举大众传媒政策执行和评估政策的合法化政策制定日程表的设定政策问题的界定政策结果福利 健康 教育 国防 贸易移民 法律实施 税收2022/8/3129政策过程：自上而下？政策的评估过程政府使政策合法化的过程和政策执行的过程总统 国会 行政官僚机构 法院政策结果福利 健康 教育 国防 贸易移民 法律实施 税收国家的精英集团政策的形成过程基金会智囊团各种委员会势力集团利益代表集团的运作过程有组织的集团团体院外活动者政治活动委员会民意的制造过程大众传媒的广告宣

15、传和公关公司的活动候选人选举过程政党之间的竞争大款们的资助2022/8/3130政府权力和政府能力2022/8/3131政府能力的引入决策权力的不同配置方式，会形成不同的政治体制和政府结构。政府结构差异会对公共政策过程产生影响，但是结构相同或者近似的国家为什么在促进经济社会发展方面存在巨大差异？决定公共政策质量的关键要素不仅包括政府结构，而且包括政府能力。2022/8/3132政府能力-治理能力胡鞍钢:政府能力是中央政府将自己的意志、目标转化为现实的能力，包括财政能力、宏观调控能力、合法化能力和强制能力四个方面。张国庆：政府能力包括经济能力、社会能力和自我发展能力三个方面。从政策科学的角度出发

16、，可以把“政府能力”界定为政府在其职责范围内、运用公共权力，正确地制定并有效地实施公共政策的能力。P254在现代治理的视角下，政府能力就是治理能力(governability),即在治理需要与能力之间合理有效地调整过程中对善治（good governance）的体现。 P257治理能力就是政府在一个以全球化、市场化、信息化为特征的社会里，运用公共权威，协调各类主体（包括公共部门、私人部门和“第三部门”），维持公共秩序，满足公共需要，增进公共利益的能力。2022/8/3133治理理论* 政府不再是公共管理唯一主体，而强调政府组织、非政府组织以及公民在共同目标下共享资源，合作互动，共同参与公共政策制定和公共产品提供* 政府组织结构的变革：多样化、权力分散化、服务个性化等* 政府与市场、政府与社会关系的重构：两只手相互补充；公民参与、公民社会的强大治理（governance），原意为控制、引导和操纵。是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式之总和。有四个特征：（A）治理是一个过程；（B）治理的基础是协调而不是控制；（C）治理既涉及公共部门，也包括私人部门；（D）治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。2022/8/3134治理的“超越性”治理与统治的区别主体不同权力运行的向度不同治理与“