公共管理学（第三版）第02章公共管理环境

1、公共管理学第二章公共管理环境 学习目标公共管理是一个与外部环境密切联系的开放性社会系统，它应外部环境的需要而产生；在与外部环境的相互作用中，发挥着自己的特殊功能，保持着自己运行的和谐。通过学习本章，要理解公共管理环境的概念，掌握其构成，理解公共管理系统与外部环境之间的互依性。初步掌握分析经济和政治环境影响公共管理的方法，了解文化、民族和宗教环境对公共管理系统的影响，初步理解自然环境和国际社会环境对公共管理系统的影响。同时，能够结合公共管理的目标理解创建良好外部环境的重要性和基本方法，重点掌握如何创建良好的政治环境。 本章内容公共管理系统与外部环境的互动分析 1经济和政治环境对公共管理系统的影响

2、 2文化、民族和宗教环境对公共管理系统的影响 3自然环境和国际社会环境对公共管理系统的影响 4创建良好的外部环境 5第一节公共管理系统与外部环境的互动分析2.1.1公共管理环境的含义1公共管理系统界线 公共管理系统界线是指公共管理系统用以过滤外部环境的投入与公共管理系统对外部环境的产出，防止外部环境的干扰，并保持自身独立性的边界。 公共管理环境的含义 公共管理环境(public management environment)是指影响公共管理系统生存与发展的一切要素的总和，它包括外部环境和内部环境(内部条件)。所谓外部环境，是指处于公共管理系统界线之外的、能够直接或间接影响公共管理系统生存与发展

3、的一切因素或条件的总称。所谓内部环境，是指处于公共管理系统界线之内的、影响其生存和发展的各种因素或条件的总称。第一节公共管理系统与外部环境的互动分析2.1.2公共管理环境的构成1自然环境自然环境是指在公共管理系统界线之外、未经人工制作而存在的事物。 2社会环境社会环境是指在公共管理系统界线之外、直接影响公共管理系统活动并决定其兴衰存亡的各种社会因素的总和。社会环境的诸因素是公共管理系统赖以产生、存在和发展的社会基础。 国际社会环境包括国际关系格局、重大国际事件、战争与和平、国际组织与国际法及其他各国共同关心的社会问题等。国内社会环境主要有：政治；法制；经济；科技；教育；民族；宗教；文化；阶级与

4、群团；人口。 第一节公共管理系统与外部环境的互动分析2.1.3公共管理系统与外部环境的互依性 公共管理系统与外部环境密切关联，它们相互影响、相互依赖。公共管理系统适应外部环境的需要而产生，又能动地选择与塑造外部环境。与此同时，外部环境对公共管理系统的影响又有宏观与微观之分。这两方面即公共管理系统与外部环境的互依性。 1公共管理系统对外部环境的依赖第一，公共管理系统是适应外部环境的需要而产生的；第二，外部环境的需要不仅决定公共管理系统的产生，而且制约着其价值观、目标、规模、结构与行为方式；第三，公共管理系统的物质要素人、财、物，非物质要素信息，都要从外部环境输入。因此，公共管理系统只有不断地与其

5、外部环境进行物质、能量与信息的交换，只有适应外部环境的需要，才能求得生存，才能发挥其功能作用，并反作用于外部环境，服务于社会。 第一节公共管理系统与外部环境的互动分析2.1.3公共管理系统与外部环境的互依性 公共管理系统与外部环境密切关联，它们相互影响、相互依赖。公共管理系统适应外部环境的需要而产生，又能动地选择与塑造外部环境。与此同时，外部环境对公共管理系统的影响又有宏观与微观之分。这两方面即公共管理系统与外部环境的互依性。 公共管理系统对外部环境的选择与塑造第一，公共管理系统是适应外部环境的需要而产生的；第一，公共管理系统作为一个开放系统，必然要从外部环境中接受物质、能量和信息的投入。但是

6、，公共管理系统不可能接受外部环境的所有投入，而必须有所选择与取舍，只纳入自身所能接受的那一部分。第二，公共管理系统不仅选择外部环境，更要设法改善、控制外部环境。公共管理系统通过对外部环境的改善，使外部环境得到优化；公共管理系统通过对外部环境的控制，使其按照公共管理系统的希望与要求去发展。 第一节公共管理系统与外部环境的互动分析2.1.4宏观环境与微观环境 所谓公共管理系统的宏观环境，是指能够广泛影响整个公共管理系统的环境。例如，一个国家所处的自然地理环境，该国在整个世界上所处的地位，上述社会环境的各大因素，都是影响一个国家整个公共管理系统的宏观环境。所谓公共管理系统的微观环境，是指影响某个个别

7、公共管理系统的特定环境，如学校是影响政府教育部门的微观环境，地质资源是影响政府地质部门的微观环境。值得注意的是，宏观环境与微观环境的区别只是相对的。它们对公共管理系统的影响不能说孰轻孰重，只是影响的方式、角度不同而已。 公共管理系统第二节 经济和政治环境对公共管理系统的影响 2.2.1经济环境对公共管理系统的影响 公共管理系统的经济环境，是对公共管理系统有重要影响的各经济要素的总和，包括自然资源状况、生产力和科技发展状况、人口状况、国民收入状况、社会的基本生产关系结构和经济体制等要素。2生产关系与具体的经济体制对公共管理系统的影响(1)基本的生产关系直接决定着公共管理系统的性质和变化。 (2)

8、具体的经济体制影响着公共管理系统的功能配置和运行模式。 1物质生产与人口生产的发展状况对公共管理系统的影响 (1)生产力的发展状况决定着公共管理系统的存亡和性质。 (2)生产力的发展状况制约着公共管理系统的功能发挥和部门设置。 (3)生产力的发展状况提供了公共管理系统运行的物质基础。 (4)人口的发展状况影响着公共管理系统的发展战略和人口管理功能。 120经济第二节 经济和政治环境对公共管理系统的影响 2.2.2政治环境对公共管理系统的影响公共管理系统的经济环境，是对公共管理系统有重要影响的各经济要素的总和，包括自然资源状况、生产力和科技发展状况、人口状况、国民收入状况、社会的基本生产关系结构

9、和经济体制等要素。120经济1国体直接决定着公共管理系统的基本性质 2政体规定了公共管理系统的具体形式和地位4政治生活的民主、平等程度制约着公共管理系统决策与执行的民主化、科学化程度 3政党制度影响着公共管理系统的稳定性和完善程度Click to add TitleClick to add Title5政治形势的稳定程度影响着公共管理系统的运行状态6法律制度规定并保障着公共管理系统在整个国家机构系统中的地位7法律的完善化、科学化程度制约着公共管理系统运转的协调、规范水平第三节文化、民族和宗教环境对公共管理系统的影响 2.3.1文化环境对公共管理系统的影响 公共管理系统2345关于公共管理道德的

10、观念对公共管理系统的影响 关于公共管理系统内部人际关系的观念对公共管理系统的影响：特殊关系与普遍关系 1 关于公共管理系统一般行为的期望对公共管理系统的影响：范围、输出输入方式、 公众参与关于公共管理系统首脑权力的观念对公共管理系统的影响：血统论、唯意志论、法治论 关于公共管理系统运行方式的观念对公共管理系统的影响：法治与人治 第三节文化、民族和宗教环境对公共管理系统的影响2.3.2民族环境对公共管理系统的影响 一个国家公共管理系统的民族环境是由民族的人口与分布、民族语言、民族经济、民族文化与传统、民族的矛盾与斗争等要素相互作用而构成的。1.民族环境影响着政府的民族政策及相应的公共管理机构设置

11、2.民族环境影响着公共管理系统的体制3.民族环境制约着公共管理系统权力的行使4.民族环境关系着公共管理系统的凝聚力大小5.中国的民族环境对政府公共管理系统的影响第三节文化、民族和宗教环境对公共管理系统的影响2.3.3宗教环境对公共管理系统的影响影响公共管理系统的宗教环境，包括宗教教徒、宗教组织、宗教意识、宗教活动、宗教在国家中的地位等要素。1.宗教制约着公共管理系统的机构设置和职权行使 2.宗教推动或妨碍着公共管理系统的管理活动 第四节自然环境和国际社会环境对公共管理系统的影响 2.4.1自然环境对公共管理系统的影响 地理环境是国家构成的重要物质基础，是公共管理系统发展的必要条件 1地球环境影

12、响人类社会文明的形成与发展，从而制约着各国公共管理系统的发展模式自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约着其公共管理系统的财力基础与功能发挥自然资源环境影响各国经济发展的方向与结构，从而制约着其公共管理系统的部门设置与功能体系 4地理形状影响一个国家的民族团结、国家统一与公共管理系统稳定状况5地理环境制约着政府的国际战略及相应的功能组织第四节自然环境和国际社会环境对公共管理系统的影响 2.4.2国际社会环境对公共管理系统的影响 所谓公共管理系统的国际社会环境，是指一国在与外国或各种国际组织的相互交往过程中所形成的，影响该国公共管理系统及其功能的各种因素的总和。 1国家之间的密切交往，

13、影响各国公共管理系统的职能、政策及机构重大国际事件的发生，也会促使一些国家专门设立处理这些事件的临时性机构国际社会中的共同问题，使各国政府都相应设置了解决这些问题的职能机构4国际组织的出现，使各国政府产生了与之对应的职能及机构5国际社会的约束第五节 创建良好的外部环境 2.5.1创建良好的经济环境1巩固、发展和完善社会的基本经济结构建立、健全符合本国国情的经济体制充分调动一切人力、财力、物力，发展生产力，提高人民的生活水平经济环境 经济结构经济体制生活水平第五节 创建良好的外部环境2.5.2创建良好的政治环境3.自觉地接受共产党的领导，重视发挥人民政协、各民主党派、人民团体的作用，保证其社会主

14、义方向2.自觉地接受人民代表大会的领导和监督，让人民群众的意志和利益在国家公共管理中得到充分的体现 4.大力推动法治建设政治环境1.积极稳妥地推进公共管理体制改革，实现公共管理系统的民主化、科学化与法治化 第五节 创建良好的外部环境1.3.2公共管理学的体系 公共管理的环境任何公共管理总是在一定的环境中进行的。特定的环境，决定了公共管理的特定性质、目标和方向，也决定着具体管理的实施；另一方面，公共管理的过程也是能动改造公共管理环境的过程。因此，公共管理环境是公共管理中的一个十分重要的构成要素。在公共管理的宏观环境分析中，人们用得较多的是以内容为标准而划分出的政治环境、经济环境、文化环境、社会环

15、境、自然环境、国际环境等。由于公共管理环境具有复杂性、差异性和变动性，因此，对于环境的正确分析实在是实施有效公共管理的基本前提。 第五节 创建良好的外部环境2.5.3创建良好的文化、民族和宗教环境1创建良好的文化环境(1)树立民主意识。 (2)树立法律意识。 (3)树立双向沟通意识。 (4)树立政绩意识。 (5)树立新的公共管理道德意识。 第五节 创建良好的外部环境2.5.3创建良好的文化、民族和宗教环境创建良好的民族环境(1)坚持民族平等，尊重少数民族的政治权利、语言文字乃至风俗习惯。 (2)加强民族团结，培养国家民族意识。 (3)树立双向沟通意识。 (3)在多民族国家，解决民族问题的最好方

16、式是实行民族区域自治。 (4)积极帮助各少数民族发展经济文化事业，逐步缩小各民族之间事实上的不平等。 第五节 创建良好的外部环境2.5.3创建良好的文化、民族和宗教环境创建良好的宗教环境(1)公共管理与宗教分离。 (2)保护宗教活动的正当场所。(3)加强公共管理系统与宗教界的双向沟通。 (4)宗教信仰自由与其他民主权利一样，都要受到法律的约束。 第五节 创建良好的外部环境2.5.4创建良好的国际社会环境1.培养公共管理系统成员的国际意识2.反对侵略，反对霸权主义，争取和平的国际环境3.坚持独立自主的外交政策4.坚持和平共处五项原则，积极发展国与国之间的关系5.坚持对外开放，加强与国际社会的全方

17、位交流本章小结1:公共管理系统的界线是指公共管理系统用以过滤外部环境的投入与公共管理系统对外部环境的产出，防止外部环境的干扰，并保持自身独立性的边界，具有开放性和可渗透性。公共管理环境是指影响公共管理系统生存与发展的一切要素的总和，它包括外部环境和内部环境(内部条件)，由社会环境和自然环境共同构成。一方面，公共管理系统对外部环境具有依赖性；另一方面，公共管理系统又可以对外部环境进行选择与塑造。本章小结2:经济环境是公共管理系统外部环境中最基本的方面，是公共管理系统赖以生存和发展的最深层次的环境。公共管理系统是国家政权的心脏，公共管理系统的性质由国家的性质所决定，故国体直接决定着一国公共管理系统

18、的阶级性质。狭义的文化，即以价值观和行为模式为核心的社会意识形态对公共管理系统具有深刻的影响，而狭义的文化对公共管理系统的影响，又主要是通过公共管理文化来实现的。公共管理文化是整个社会文化的一部分，它是人们关于公共管理系统的价值观念，以及该观念所相应要求的公共管理系统的行为模式。地球环境对公共管理系统的影响，在大多数情况下是间接的。但地理环境是国家构成的重要物质基础，是公共管理系统发展的必要条件。 本土案例拆迁出人命，趁机抓“刁民”山东省禹城市正在上演另一种暴力拆迁，这是公然向刚刚下发的国务院紧急通知挑衅。这两年，因拆迁问题引发的暴力事件屡屡发生，为此，2010年5月25日，国务院下发了关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知，划出了一根禁止强制拆迁的高压线。但是，上有政策，下有对策。2010年6月3日上午10时左右，山东省禹城市的市中办事处北街村，闹得沸沸扬扬的拆迁问题终于因一名老年妇女的突然死亡而尖锐化了。原来，自从2010年3月中旬开始，禹城市政府就开始对北街进行拆迁，但大多数村民对拆迁补偿方案不认同，政府就采取各种威逼利诱的手段，甚至是以将在公共管理