山东大学产业经济学课件17政府管制的经济分析

1、第十七章 政府管制的经济分析第一节 政府管制第二节 竞争性行业的政府管制第三节 公用事业管制第四节 政府管制失灵第五节 管制改革 第六节 政府管制与管制改革案例第一节 政府管制一、市场经济条件下的政府职能现代微观经济学已经证明了，市场不能自行达到完全竞争状态，即使市场达到完全竞争均衡，也不能保证能实现人们所合意的资源帕累托最优配置。市场不能有效地解决外部性、公共产品、垄断和恶性竞争以及收入分配问题。因此需要政府的管制。政府的职能保护产权。维护市场秩序，包括制定和维护经济规则等等。 创造公平的机会，对弱势群体给予扶助。欣喜地提供和基础科学的研究。组织公用设施的建设，包括环境保护。宏观调控。实施国

2、防、外交、外贸政策，保证经济发展有一良好的国际环境，协调本国企业在国际市场上的竞争 二、政府管制的含义在经济学词典中，政府管制是指政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行为。Kahn指出政府管制是“对该种产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的政府规定，比如进入控制、价格决定、服务条件及质量的规定，以及在合理的条件下服务所有客户时应尽义务的规定。” 斯蒂格勒提出“管制是产业所需要的并为其利益所设计和操作的一种法规”。在他看来，管制就是国家强制权力的运用。在1981年，他又把管制的范围扩展到所有的公共私人关系中，不仅包括老式的公用事业和反托拉斯政策，而且包括对要素市场的公共干预、投资以

3、及商品和服务的生产、交易等方面的公共干预 。从根本上讲，西方的管制思想旨在维护市场的公平竞争。一般认为只要交易双方的协议不形成对第三方的损害，管制就没有必要出现。只有在市场运转会形成对他人利益的损害时，才需要有政府管制。在1970年代以前，管制的经济理论一般强调公用事业中的定价问题。三、政府管制的类型根据实施管制的行为主体的不同，管制可分为私人管制和公共管制。私人管制是来自微观行为主体（私人）之间的相互约束。包括：来自市场的约束、来自所有权所产生的约束、利用契约进行的约束等等。微观管制是政府给市场经济主体的活动定立规矩，而不是代行其事。微观管制的方法一、价格管制。对关系国计民生的产品或服务确定

4、最高限价，对过度竞争产品或服务规定最低保护价。二、规定市场经济主体进入或退出市场的条件。三、监管市场经济主体的运营。四、数量管制，在政府规定的价格水平上，限定企业等经济主体应该提供的产品和服务的数量。五、质量控制，政府确定产品或服务的质量标准，以保证产品的质量和消费者的安全。六、反垄断措施，限制垄断企业的规模和利润率、分离规模过大的垄断企业等。七、制定环境保护标准，以减少污染，促进经济长期可持续发展。其他的管制方法还有投资项目审批和确定销售网点等等。由社会公共机构实行的管制，如，政府机构、法律部门实施的管制，则被称之为公共管制或政府管制。另一个对政府管制的认识标准也可以依据政府是否直接干预了企

5、业决策。根据这一标准，又可以将政府管制划分为直接管制（可分为经济性管制和社会性管制）与间接管制。政府管制的机构在许多情况下，政府管制来源于很多独立的、但其管辖范围又有重叠的机构。大概包括立法、司法、行政机构以及各种各样的协会和政策咨询机构，它们分别从立法、司法和行政等不同的方面影响一国的产业政策。美国管制机构是管制法规的主要解释者和执行者。有时这些机构是政府传统的管理部门的一部分。而有些情况下，管制机构是独立于行政部门的。 日本则直接由通产省、邮政省、运输省、大藏省等政府职能部门依据电信事业法、铁路事业法、银行法等专项法律对所涉及行业内企业实行进入（准入）管制和价格管制 世界性的政府管制浪潮

6、时间：上个世纪年代后期新的管制浪潮在管制范围上也超过了传统的管制系统对商业、运输、保健和金融市场的管制。 由政府管制所支配的国民总产值的百分比也随着时间的推移而增大。 政府管制的主要理由在于市场的缺陷。然而，对于政策制定和政府干预来说，这些理由还仅仅是必要条件，而不是充分条件。 由于依赖政府官员和立法者过分理想化的假定，政府作为市场缺陷矫正者的观点正在遭到人们的怀疑和批评。 第二节竞争性行业的政府管制政府的政策及其行动影响着企业活动的每一个方面，包括：从价格、产量到利润，从生产技术到产品标准。一、控制产品的价格。价格管制可采取最高、最低或统一价格的形式 从理论上说，价格管制能够产生积极的结果。

7、但是，价格管制常常会对销售量、货物或服务的质量和其他商业交易条件产生多方面的影响。 价格控制产生积极影响的示意图虽然价格管制是一项十分复杂的工作，也虽然大量的管制中的某些部分在短期内被认为是有效的和成功的，并且，没有可靠的证据表明它们在长期内会是成功。 政府往往不得不制定一些价格和其它行政管制，来纠正它所意识到的市场缺乏或获取特定的社会目标。可惜这种干预常常不奏效。 二、发放许可证或营业执照 有些在市场上销售产品的生产者需要获得政府颁发的许可证或营业执照。我们可以看到医务人员、律师和其他专业人员的经营活动都需要获得政府颁发的许可证。有时候，当分配从事某种特殊活动的权利时，许可是间接的。 三、制

8、定行业标准管制机构可能规定一种产品使用的原料的类型。 管制机构也可能规定生产的方式或禁止某些工艺。 为了规范企业的行为，各国政府普遍制定了一系列措施，要求生产者在交易之前向消费者公开某些信息，如产品的性能、质量、使用注意事项等。四、税收和补贴一般征税是增加政府收入的手段。然而，在某些情况下，征税也可以作为调整产业结构、改变企业行为的手段来运用。有时政府又用补贴的方式，来鼓励某些行业的生产，或鼓励使用某种投入，或鼓励消费某种商品。 五、竞争性行业管制的其他形式 利润管制。雇用条件的管制。对高新技术产业的扶持。一般有政府采购政策和买(卖)方信贷政策两种方法。但是公共事业的自然垄断性质会随着科学技术

9、的进步和市场规模的扩大发生变化。首先，在一般情况下，市场规模的迅速扩大有可能使单个企业的最佳生产规模相形见绌，从而使自然垄断行业失去自然垄断性。其次，技术进步往往能够扩大企业的最佳生产规模，使原本竞争性的领域产生自然垄断性 第三，替代技术的出现使细分的行业之间出现竞争。 收益率管制的一般过程首先，管制机构挑选一个有代表性的营业年份并计算出公司提供受管制的产品或服务的成本。然后，管制机构再将投资资本的合理收益加在产品或服务的成本上。 收益构成（return component）的决定：公司的比率基数（即公司用以提供被管制服务的资本资产价值的估计数）乘以公司的合理收益率。公司的合理收益率是一个长期

10、利率和公用事业机构在考虑投资风险和可比企业股东应有的收益率之后所决定的股本持有人的收益率相加的加权平均数。 一个简单的模型假定：1、除定价之外，受管制厂商被容许像没有这种管制时那样去追求企业利润最大化的目标。2、管制机构所容许的公平收益率和产品价格低于没有约束时本来会出现的收益率和价格。 被管制厂商被容许获得的收益率至少等于资本总额的租金价值。收益率依赖于V，并可以大于r，管制者决定V，从而决定Z。推测起来，Z小于使利润达到最大的收益率，因为管制者不容许出现垄断利润。 阿弗奇约翰逊效应 1962年，阿弗奇和约翰逊提出了管制使厂商偏向于发展和采用资本密集程度超过没有这种管制时的生产工艺的论点。

11、之所以出现过多投资，是因为当被容许的投资收益率固定为Z，并小于使利润达到最大的收益率时，受管制公司将获得过多投资的刺激。目标是使总利润达到最大。如果一项投资所获得的利润率是固定的，那末，增加资本投资就可以得到较多的绝对利润。在所选定的产量水平上，同不存在管制时相比，受管制产业中资本对劳动的比率会增大。 收益率管制常常是低效的 收益率管制要求掌握有关商品的生产成本与销售成本的详细知识。 一方面，管制者通常使用历史成本（past cost）而非实际成本（即期成本）。另一方面，这种方法一般是使用公司自己的帐簿作为确定成本过程的基本信息来源。这就决定了收益率管制存在严重的问题。对自然垄断产业实施进入管

12、制的根据是该类产业存在“规模经济”。例如，在电力、通讯、城市煤气、城市供水等产业部门。 “竞争性产业”的进入管制原本是以具有竞争性市场结构的产业为对象而实施的管制。在很多情况下，这种管制的理由是防止“过度竞争”。特殊产业的进入管制通常是指医疗、法律等业务领域，这类管制可以视为针对交易行为中的信息不对称性所采取的管制性措施。它通过资格限定来阻止竞争者的进入 价格歧视无处不在。价格歧视对消费者未必是坏事。实践中各国的做法一是政府资助研究开发机构与企业界合作。 二是政府和企业、研究开发机构共同组成技术开发联合体或研究开发中心。三是政府通过实施专门计划促进研究机构与企业合作。三是政府通过实施专门计划促

13、进研究机构与企业合作。 Loed and Magat(1977)提出了管制者给予被管制者以与消费者剩余相当的补助方案（支付规则）。 而Vogelsang and Finsiger(1979)则提出，管制者在不掌握有关企业的费用函数、需求函数的信息，并且未对企业进行补助的情况下，实现次优状态的方案。Laffont and Tirole（1988）提出了对管制者仅仅拥有与企业的努力程度、费用条件有关的信息条件下，能够实现经济福利最大化的方案。 事实上，虽然政府管制的初衷是为了限制垄断，可是，最后的结果却往往是以行政垄断代替了市场垄断。 从70年代起，美国学术界和舆论对垄断与兼并的敌视态度有了较大的

14、改变，开始认识到形成垄断的经济合理性。其中，法律经济学和新制度经济学的崛起对舆论的转变功不可没。 弗里德曼的基本思想自由竞争下的资本主义市场和价格是解决任何经济问题的最好机制，虽然它也存在一些不足。我们应该把政府干预限制在最小程度。 对自由人而言，国家是组成它的个人的集体，而不是超越在他们之上的东西。 外部效应的作用是两方面的：一方面，外部效应妨碍了自愿交换；另一方面，这种困难也出现在政府的活动中。使用政府来克服外部效应，本身具有一个非常重要的外部效应。 为了能从政府的有利之处取得好处，而同时又避免对自由的威胁，弗里德曼认为，有两个大的原则是必须遵循的： 1、政府的职责范围必须具有限度。 2、

15、政府的权力必须分散。 弗里德曼看反垄断“多年来，我对反垄断法的认识发生了重大的变化。我刚入行的时候，作为一个竞争的支持者，我非常支持反垄断法，我认为政府能够通过实施反垄断法来推动竞争。但多年的观察告诉我，反垄断法的实施并没有推动竞争，反而抑制了竞争，因为官僚总舍不得放弃调控的大权。我得出结论，反垄断法的害处远远大于好处，所以最好干脆废除它。” 斯蒂格勒的基本思想支持市场，反对夸大市场的缺陷。管制的目的不是为了取代竞争，而是为了在难于开展有效竞争的产业引入竞争。 哈耶克的经济自由主义到底主张什么？ 限制政府在经济事务中的操控，让市场机制发挥调节资源的作用。经济自由主义者并非无政府主义者，他们并非

16、一概反对政府的作用，然而，绝大多数的研究结果都表明，政府的干预过度了 哈耶克的基本思想知识是分散在社会中的各个角落，各个人所掌握的知识是不同的，各个人之间的信息、知识是不完全的、不对称的。 通过价格体系的作用，不但劳动分工成为可能，而且也有可能在平均分配知识的基础之上协调地利用资源。 科斯的基本观点科斯在其著名的论文The Nature of the Firm(1937)中探讨企业的实质，提出交易成本的概念。科斯运用交易成本理论来解决边际成本定价（marginal- cost- pricing）问题。科斯深深地怀疑自然垄断的存在。科斯认为，私人交易总是要比政府和矫正有效率政府失败的四个表现公共

17、决策失误政府扩张官僚机构低效率寻租导致公共决策失误的原因(1)社会实际上并不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益 .(2)即使现实中存在着一些大家利益比较一致的情况，现有的各种决策体制(如直接民主制、代议民主制)或决策方式(投票规则)因其各自缺陷而难以达到优化政策或理想政策。(3)决策信息的不完全性。 (4)投票人的“短视效应”。为什么会出现政府扩张？（1)政府作为公共物品的提供者和外在效应的消除者导致扩张；(2)政府作为收入和财富的再分配者导致扩张；(3)利益团体的存在导致扩张；(4)官僚机构的存在导致扩张；(5)财政幻觉导致扩张。官僚机构低效率的基本原因(1)官僚机构垄断了公共物品的

18、供给，缺乏竞争。 (2)政府官员缺乏追求利润的动机。 (3)缺乏对政府官员的监督。寻租也就是“用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润”(缪勒语)。所谓的租或租金，按布坎南的说法是指支付给生产要素所有者的报酬中，超过要素在任何可替代用途上所能得到的报酬的那一部分。 寻租的分类 (1)通过政府管制的寻租； (2)通过关税和进出口配额的寻租； (3)在政府订货中的寻租。 由于未来不确定、有限理性、资产专用性和机会主义行为的存在，通常使交易费用变大。如果企业内部交易的费用低于市场交易的费用，企业内化市场交易可以节省交易费用，企业就是比市场更有效率的交易管理机制。 企业内交易费用的提高首先，为了保证企

19、业内部分工协作关系的正常进行，需要建立起一整套行为规则，而设计和执行这样一种机制是要花费很大成本的。其次，企业的规模越大，等级层数越多，不可避免地产生偷懒和搭便车的道德风险，降低企业效率和潜力的发挥，从而带来较高的企业内部交易费用。另外，企业替代市场的代价是引发企业内部动力机制的减弱，并可能引发各种市场失灵。企业在内化市场交易，降低市场交易费用的同时，使企业内部的交易成本不断上升。当企业扩大内化一笔额外交易所节省的费用刚好被企业内部交易费用的增长所抵消时，企业就应停止扩大。正如利用市场机制不是没有成本一样，利用非市场机制（企业、政府）也要付出相应的代价。关键是如何正确界定二者的行为边界，实现优

20、势互补，使成本减少到最低限度，进行“两害相权取其轻”的择优。 总结我们也许应该指出，对于“政府行为”需要作更为宽泛的理解。 政府之“所为”，就是政府为解决那些公共问题而采取行动或者做出一定的表示。政府的“不为”，就是政府遵循一种不干涉原则，不采取任何行动，不做出任何积极性的表示。 政府的实施成本立法成本组织成本执行成本寻租成本70年代以来，以美国、日本、英国等主要发达国家为中心，全球范围内掀起了一场旨在放松政府对行业进行管制的改革运动。这场运动席卷电信、运输、金融、能源等诸多曾被政府严格管制的重要行业，对70年代以来的世界各国经济发展及全球经济一体化进程都产生了深远而长久的影响。 1913年司法部在联邦法院对ATT提出了第一次反垄断起诉1934年，美国通过电信法并成立以普遍服务为目标的联邦通信委员会。1974年，美国司法部第三次以违反“反托拉斯法”向法院起诉，法院于1982年判决，解散贝尔系统。 微软的反垄断案美国司法部正是以“从事了反竞争的不正当行为”对微软进行指控的。虽然上诉法院还否决了杰克逊的另一项判决，即微软将其网络浏览器与“视窗”操作系统软件捆绑在一起是为了谋取对浏览器市场的垄断，但参与审理的7位上诉法院法官一致认为，微软使用了反竞争手段来维持对个人电脑操作系统市场的垄断 。微软案的显著特点：微软基本上是靠自